石冠彬

一、問(wèn)題的再提及：源于民法典物權(quán)編草案的立場(chǎng)

自2016年4月份溫州土地續(xù)期事件后，學(xué)界持續(xù)關(guān)注住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題，雖然就住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后房屋所有權(quán)人無(wú)需申請(qǐng)即享有自動(dòng)續(xù)期權(quán)利早已形成共識(shí)，但是就住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)有償、未來(lái)民法典物權(quán)編應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定該制度始終未達(dá)成共識(shí)，“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”及“有償自動(dòng)續(xù)期”的論者一定程度上均論證了自己觀點(diǎn)的合理性，并提出了諸多立法方案。筆者也曾撰文《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》，認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期是否有償?shù)膯?wèn)題并不能從現(xiàn)行法律中找到明確依據(jù)，未來(lái)立法可以考慮“房屋安全年限內(nèi)免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期”的立法方案或“帶免費(fèi)續(xù)期面積的累進(jìn)制繳費(fèi)續(xù)期制度”的立法方案，并主張從政治性考量、城鄉(xiāng)福利一體化、司法實(shí)務(wù)糾紛的處理等角度考量宜采納“房屋安全期限內(nèi)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”的方案。[注]石冠彬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》，《云南社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。該文發(fā)表后引發(fā)較大關(guān)注，《新華文摘》《中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘》《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》均加以轉(zhuǎn)載，在2017年民法學(xué)年會(huì)上也曾引發(fā)是否侵犯城鎮(zhèn)無(wú)房戶(包含在城市沒(méi)有住房的農(nóng)村居民及無(wú)房的城鎮(zhèn)居民)合法權(quán)益的質(zhì)疑，質(zhì)疑者認(rèn)為城市住宅建設(shè)用地的所有權(quán)人乃國(guó)家，屬于全民所有的財(cái)產(chǎn)，而無(wú)償續(xù)期似乎只能讓部分人受益；對(duì)于筆者提出可以探索通過(guò)形式上土地一律國(guó)有化從而構(gòu)建統(tǒng)一國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)制度，從而使農(nóng)村宅基地免費(fèi)取得與城鎮(zhèn)房屋免費(fèi)續(xù)期制度相呼應(yīng)的福利制度，重慶大學(xué)宋宗宇教授等在年會(huì)上就表達(dá)了異議。

根據(jù)全國(guó)人大官網(wǎng)公布的《民法典各分編草案(一審稿)》，物權(quán)編就上述問(wèn)題在第152條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”至此，立法機(jī)關(guān)在民法典編纂工作啟動(dòng)以來(lái)首次表明法律、行政法規(guī)可另行規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)有償續(xù)期這一官方立場(chǎng)。[注]在此之前，全國(guó)人大法工委民法室在2017年11月8日的《中華人民共和國(guó)物權(quán)編(草案)》這一室內(nèi)稿的第149條第1款延續(xù)了現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條第1款“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”這一規(guī)定，并且該內(nèi)部征求意見(jiàn)稿在上述條文之后明確備注“本條涉及的續(xù)期法律安排問(wèn)題將進(jìn)一步研究”，2018年3月15日全國(guó)人大法工委委內(nèi)稿第150條第1款仍延續(xù)了上述規(guī)定。值得注意的是，這是自2016年4月份溫州土地續(xù)期事件后，官方首次發(fā)出住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期可能收費(fèi)的信號(hào)；在此之前，不論是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》(中發(fā)﹝2016﹞28號(hào))中的表態(tài)還是國(guó)土資源部就溫州土地續(xù)期事件批復(fù)的“兩不一正?！睍壕彿桨?，以及國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)同志2017年在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議閉幕上的講話，都給予了公眾住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期可能將免費(fèi)的積極信號(hào)。[注]王崇敏：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題探析》，《社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。而且，對(duì)一審稿進(jìn)行字面解讀，筆者認(rèn)為相對(duì)于《物權(quán)法》而言，“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”這一規(guī)范事實(shí)上已經(jīng)表明國(guó)家在續(xù)期問(wèn)題上擬采納“續(xù)期原則上有償、依法可減免”的立場(chǎng)：一方面，民法典物權(quán)編草案賦予了法律、行政法規(guī)有權(quán)規(guī)定續(xù)期繳費(fèi)，這已屬對(duì)現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條的重大改變，為有償續(xù)期留下了制度空間；另一方面，“減免”一詞從字面上而言，不論是減少或者免除，均以收費(fèi)作為前提，所以既然立法沒(méi)有采納“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，以及免費(fèi)續(xù)期，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”這樣的表述，確實(shí)有理由推定立法者似乎更傾向于收費(fèi)這一立場(chǎng)，或者說(shuō)立法者主觀上對(duì)該問(wèn)題的回避在客觀上很可能引導(dǎo)收費(fèi)的結(jié)果。[注]對(duì)于民法典物權(quán)編一審稿第152條的上述規(guī)定，在理解上可能存在一定爭(zhēng)議。筆者曾與青島大學(xué)魏振華博士進(jìn)行了較為詳細(xì)的探討，魏博士主張現(xiàn)行民法典物權(quán)編草案在續(xù)期問(wèn)題上的規(guī)定等于是沒(méi)有規(guī)定，其認(rèn)為，現(xiàn)有草案“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”這一規(guī)定并不包含價(jià)值判斷，相當(dāng)于“續(xù)期是否繳費(fèi)由法律、行政法規(guī)加以決定”，筆者認(rèn)為這樣的理解一方面不符合字面意思，另一方面如果立法要采納這樣的立場(chǎng)則應(yīng)直接采納“續(xù)期是否繳費(fèi)的問(wèn)題，由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”這樣的立法表述。

那么，民法典物權(quán)編一審稿所確立的法律、行政法規(guī)可以規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償自動(dòng)續(xù)期這一立場(chǎng)，是否意味著“有償自動(dòng)續(xù)期論”相較于“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論”更為合理呢？對(duì)此，本文將先就“有償自動(dòng)續(xù)期論”的主要理由及具體方案加以分析，并在論證無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論的合理性的基礎(chǔ)上闡述“房屋安全年限內(nèi)免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期”這一立法方案的理由及制度基本框架，以期能夠引起學(xué)界對(duì)目前立法草案弊端的重視。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期有償性問(wèn)題之我見(jiàn)

誠(chéng)如前述，就住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題，學(xué)界已經(jīng)達(dá)成房屋所有權(quán)人在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時(shí)無(wú)需申請(qǐng)、無(wú)需重新辦理手續(xù)的共識(shí)，但就續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)有償這一問(wèn)題始終未形成共識(shí)，不論是“有償自動(dòng)續(xù)期論”還是“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論”，均具有一定理論依據(jù)。對(duì)此，本文該部分將在對(duì)有償自動(dòng)續(xù)期方案加以考察的基礎(chǔ)上，再行論證“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論”的合理性：

(一)住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償自動(dòng)續(xù)期論的理論依據(jù)及立法主張

就住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)有償?shù)膯?wèn)題，“有償自動(dòng)續(xù)期論”的見(jiàn)解至少有如下代表性觀點(diǎn)：其一，所有權(quán)收益權(quán)能及用益物權(quán)期限性必然要求住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)有土地的使用必然是有償?shù)?，現(xiàn)行立法及政策也均明確這一點(diǎn)，而住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓行為實(shí)質(zhì)上屬于土地租賃，出讓金只是一次性支付的租金而已，所以續(xù)期問(wèn)題就意味著續(xù)租，續(xù)租自然應(yīng)當(dāng)支付租金，[注]林依標(biāo)、陳權(quán)：《商品住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題再思考》，《中國(guó)土地》2017年第1期。也即國(guó)家收取地租乃土地國(guó)有的實(shí)現(xiàn)形式。[注]詹晨輝：《馬克思主義土地邏輯總結(jié)與應(yīng)用——以住宅建設(shè)用地使用權(quán)為例》，《理論月刊》2017年第5期。換言之，土地歸國(guó)家所有的所有權(quán)歸屬及住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的期限限制決定了其續(xù)期需向土地所有權(quán)人支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。[注]董彪：《規(guī)范分析視角下住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則探討》，《法學(xué)雜志》2017年第10期。其二，有論者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)不同出讓期限的客觀存在將使“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論”違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平公正原則，將加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為，并降低土地使用效率、加劇土地資源稀缺性的矛盾。[注]王利明：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則》，《清華法學(xué)》2017年第2期。其三，有論者從土地一級(jí)市場(chǎng)的完善等角度來(lái)論證有償自動(dòng)續(xù)期的合理性，并主張?jiān)试S無(wú)償自動(dòng)續(xù)期就可能引發(fā)土地一級(jí)市場(chǎng)上發(fā)生聯(lián)合抵制長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。[注]林依標(biāo)、陳權(quán)：《商品住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題再思考》。

比較有意思的現(xiàn)象在于，“有償自動(dòng)續(xù)期論”的支持者普遍認(rèn)為有償續(xù)期應(yīng)當(dāng)區(qū)別于土地的首次出讓行為，所以續(xù)期費(fèi)用與土地的原始出讓價(jià)格之間是不同的，[注]洪丹娜：《憲法視閾中住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的解釋路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第4期。也即有償續(xù)期的費(fèi)用收取應(yīng)當(dāng)是一個(gè)象征性收費(fèi)，[注]王利明：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則》。即使通過(guò)評(píng)估收取出讓金的方案也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)福利補(bǔ)貼的方式返還或者減免所需繳納的出讓金。[注]蒲方合：《國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金探微》，《財(cái)會(huì)月刊》2018年第1期。誠(chéng)如有論者所言：“有償續(xù)期并不意味著個(gè)體意義上土地占有者需要重復(fù)不斷地以向國(guó)家定期繳納出讓金的方式進(jìn)行續(xù)期，這種重新市場(chǎng)化的方式過(guò)度地剝奪了土地占有者在固定期限內(nèi)的收益，采用這種方式的溫州續(xù)期收費(fèi)模式也遭到普遍的反對(duì)?！盵注]侯學(xué)賓：《從配得到所有：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的邏輯重構(gòu)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第6期。

就有償自動(dòng)續(xù)期制度的具體設(shè)計(jì)及所需考慮的因素而言，很多論者考慮到了房屋的居住保障功能及一定的福利性：其一，有論者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮房屋是否用于滿足生活所需、個(gè)人人均居住面積等因素來(lái)確定續(xù)期費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。[注]洪丹娜：《憲法視閾中住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的解釋路徑》。其二，有論者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題從住房政策的公共性來(lái)看是一個(gè)帶有社會(huì)福利性質(zhì)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)考慮按照住房面積和套數(shù)進(jìn)行區(qū)間分檔，主張首套小面積住房可以免繳一次續(xù)期費(fèi)用而大面積住房和二套房則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，這樣既能保障居民的基本住房需要，防止房地產(chǎn)成為資本炒作對(duì)象，也能實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的收益權(quán)能。[注]葉劍平、成立：《對(duì)土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的思考》，《中國(guó)土地》2016年第5期。其三，有論者從住房居住功能出發(fā)認(rèn)為有償自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)以人均住房面積作為考量基礎(chǔ)，只對(duì)超額面積部分進(jìn)行收費(fèi)，并且超過(guò)面積越多收費(fèi)則應(yīng)當(dāng)相對(duì)越高，使高收入者承擔(dān)更高費(fèi)用，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的基本目標(biāo)；這一“超額面積有償續(xù)期制度”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵在于“生存需要的居住地?zé)o償續(xù)期+超出部分有償續(xù)期”，也被稱為“帶免費(fèi)續(xù)期面積的累進(jìn)制繳費(fèi)續(xù)期制度”，對(duì)于其中的居住面積多數(shù)觀點(diǎn)都主張按照人均面積來(lái)計(jì)算，在這一觀點(diǎn)中有學(xué)者主張對(duì)于超出限定數(shù)量的住宅按照房屋面積繳納物業(yè)稅或建設(shè)用地使用權(quán)持有稅。[注]參見(jiàn)孫良國(guó)：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的前提問(wèn)題》，《法學(xué)》2016年第10期；牛立夫：《論我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的附條件有償續(xù)期》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期；劉太剛：《城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì)與抉擇——構(gòu)建帶免費(fèi)續(xù)期面積的累進(jìn)制繳費(fèi)續(xù)期制度》，《求索》2016年第7期；朱廣新：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期及其體系效應(yīng)》，《法商研究》2012年第2期。在主張低價(jià)有償續(xù)期的方案中，還有論者考慮到要區(qū)分住宅的居住和投資功能以確保代際公平，并主張應(yīng)當(dāng)“以住宅對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地面積而非房屋面積作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)”。[注]高一飛：《我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的構(gòu)建》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2017年第4期。類似的方案認(rèn)為有償續(xù)期可以考慮價(jià)格低于首次出讓的租賃制，并且需要區(qū)分自住和非自住兩種情況以確定如何續(xù)期定價(jià)，參見(jiàn)林依標(biāo)、陳權(quán)：《商品住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題再思考》。

此外，也有論者認(rèn)為未來(lái)房地產(chǎn)稅與有償自動(dòng)續(xù)期之間需要加以銜接：未來(lái)依法需要繳納房地產(chǎn)稅的住宅如果所占住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限已經(jīng)屆滿，則其除繳納正常房地產(chǎn)稅外還需繳納“年金”，且兩者彼此獨(dú)立計(jì)算、互不沖突，“所謂年金，就是自動(dòng)續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)依法按年繳納的國(guó)有土地有償使用費(fèi)”[注]靳相木、歐陽(yáng)亦梵：《同名異質(zhì)的土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題》，《東岳論叢》2017年第6期。。

綜上所述，有償自動(dòng)續(xù)期論多是從土地歸國(guó)家所有、社會(huì)資源分配的內(nèi)在需求、國(guó)家調(diào)控能力的減弱、國(guó)民內(nèi)部的公平等角度來(lái)否定無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的合理性，但與此同時(shí)，有償續(xù)期的具體方案雖然有所區(qū)別，但對(duì)于續(xù)期費(fèi)用不能按照正常的土地出讓金計(jì)算則達(dá)成了共識(shí)，原因在于學(xué)者們基于住房的政治功能均從公法和私法交叉視角對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了思考。

(二)住宅建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的合理性證成

就住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期是否應(yīng)當(dāng)有償?shù)膯?wèn)題，本文認(rèn)為上述有償自動(dòng)續(xù)期論的觀點(diǎn)是難以成立的，立法宜確立無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的立場(chǎng)：

其一，根據(jù)所有權(quán)權(quán)能中的收益權(quán)能認(rèn)定續(xù)期有償不具有合理性，住宅建設(shè)用地使用權(quán)并非純粹私法意義上所有權(quán)權(quán)能的行使，其承載著保障公民安居樂(lè)業(yè)的重大政治使命。作為國(guó)家代理人的人民政府，自然也應(yīng)當(dāng)對(duì)公民的居住權(quán)以及住宅建設(shè)用地使用權(quán)提供無(wú)條件的保障，任何一國(guó)政府都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障國(guó)民安居樂(lè)業(yè)的法定義務(wù)。[注]參見(jiàn)王崇敏：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題探析》；陳本寒、陳超然：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題之探討》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。誠(chéng)如有論者所言，傳統(tǒng)私權(quán)理論意味著“使用國(guó)家土地就應(yīng)交錢”，這是所有權(quán)收益權(quán)能的具體體現(xiàn)，但是土地公有制的建立本身就是為了防止私人獨(dú)占土地情形的出現(xiàn)，最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)全民對(duì)土地利益的共享而非政府從民眾身上取得租金收入。[注]孫憲忠：《為什么住宅土地期滿應(yīng)無(wú)條件續(xù)期》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年4月25日，第A08版。是故，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費(fèi)續(xù)期方案涉嫌混淆憲法上的所有權(quán)和使用權(quán)、有違憲嫌疑”的理論詰難自然也就無(wú)法成立。[注]參見(jiàn)孫煜華：《在憲法框架內(nèi)設(shè)定住宅用地使用權(quán)續(xù)期方案》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第6期；蒲方合：《國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金探微》。清華大學(xué)申衛(wèi)星教授也曾撰文指出，自動(dòng)免費(fèi)續(xù)期實(shí)際上就讓建設(shè)用地使用權(quán)成為永久使用權(quán)，本質(zhì)上跟所有權(quán)并無(wú)差別，這實(shí)際上就是私人所有，本質(zhì)上跟《憲法》第10條的城市土地國(guó)有制相沖突，參見(jiàn)申衛(wèi)星：《全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)進(jìn)行立法解釋》，《東方早報(bào)》2016年5月3日，B6版。

其二，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期不會(huì)導(dǎo)致資源分配的不平衡，房地產(chǎn)稅的開(kāi)征最終將承載抑制投資，防止房屋向少數(shù)人集中的使命。有論者以導(dǎo)致資源分配的不公平為由反對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期屬于認(rèn)識(shí)的偏差，因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題本身并不承載調(diào)控的使命，抑制投資、實(shí)現(xiàn)“房子是拿來(lái)住的而不是拿來(lái)炒的”這一目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益需要借助的是房地產(chǎn)稅的開(kāi)征而非設(shè)計(jì)有償?shù)淖詣?dòng)續(xù)期制度。

其三，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期并不會(huì)降低土地使用效率、不會(huì)削弱國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的調(diào)控能力，事實(shí)上房屋安全使用年限內(nèi)的無(wú)償自動(dòng)續(xù)期主張?jiān)趪?guó)家土地財(cái)政收入這塊與有償續(xù)期并不會(huì)存在太大差異，且無(wú)償續(xù)期本身并不會(huì)出現(xiàn)土地資源占有不公狀態(tài)的凝聚化。理由如下：一方面，本文主張的無(wú)償自動(dòng)續(xù)期并非永久續(xù)期，在房屋重建的情況下，多于原住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓期限的部分，仍然需要按照年金繳納相應(yīng)的土地使用費(fèi)；另一方面，雖然建筑技術(shù)的發(fā)展使得房屋修繕、改造技術(shù)一直在提高，但是按照目前商品房安全使用年限多為50年的設(shè)計(jì)以及客觀上并不存在難以倒塌的建筑物，所以不用擔(dān)心因?yàn)榻ㄖ镉谰貌坏顾鴰?lái)的土地固化問(wèn)題。此外，目前主張有償續(xù)期論的學(xué)者也都贊成收取極少的續(xù)費(fèi)費(fèi)用，所以本身這部分續(xù)期財(cái)政的數(shù)額就是比較少的，其存在價(jià)值本身就值得探討，況且前述已經(jīng)進(jìn)入到國(guó)家立法計(jì)劃的房地產(chǎn)稅也可完全替代實(shí)現(xiàn)這一功能。

其四，無(wú)償續(xù)期并不會(huì)導(dǎo)致不同期限住宅建設(shè)用地使用權(quán)人內(nèi)部的不公平。理由如下：一方面，雖然從邏輯上而言，土地出讓價(jià)格的不同會(huì)影響房屋的銷售價(jià)格，但這種短期出讓行為多在改革初期，其實(shí)是對(duì)土地使用權(quán)出讓行為的一種探索，事實(shí)上對(duì)房?jī)r(jià)的影響比較有限，目前也沒(méi)有相應(yīng)的數(shù)據(jù)來(lái)充分證實(shí)土地使用權(quán)出讓期限與房屋的價(jià)格關(guān)系；有論者就曾指出無(wú)償自動(dòng)續(xù)期背景下，各住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的利益客觀上并不會(huì)有很大差異。[注]崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法(第四版)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017年，第316頁(yè)。另一方面，短期的土地使用權(quán)出讓改革僅存在于改革前期，居民購(gòu)買該類土地上房屋的行為屬于“冒險(xiǎn)嘗試行為”，理應(yīng)允許其享有這一基于自己選擇而獲得的改革福利，并不存在所謂的公平與否這一問(wèn)題，這就相當(dāng)于日常生活中人們選擇不同的投資品一樣，眼光總是因人而異的，事后制定不利于先前行為的法律在法理上也是存在瑕疵的，何況中國(guó)現(xiàn)在的立法不能不考慮當(dāng)初土地市場(chǎng)改革這一特殊時(shí)代背景。此外，客觀而言，土地制度的二元制現(xiàn)狀決定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的立法需要克服諸多困難，就像1982年《憲法》規(guī)定城市土地國(guó)有化一樣，并不能找到充分的法理依據(jù)，所以后續(xù)法律制度的矯正也不能過(guò)分拘泥于細(xì)節(jié)，只要改革整體上有利于民生就應(yīng)當(dāng)值得肯定。[注]石冠彬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》。

其五，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期不會(huì)引發(fā)潛在受讓人抵制長(zhǎng)期出讓土地使用權(quán)行為從而導(dǎo)致土地一級(jí)市場(chǎng)出現(xiàn)困境的情況，此種擔(dān)憂明顯脫離實(shí)際。商品房?jī)r(jià)格最終會(huì)包含土地出讓金這一成本，商人逐利行為中轉(zhuǎn)嫁成本的天性不會(huì)促使他們放過(guò)稀缺的土地資源，現(xiàn)有土地出讓價(jià)格整體上持續(xù)上漲的事實(shí)已足以證明這一點(diǎn)。如果開(kāi)發(fā)商對(duì)土地出讓的高價(jià)能夠形成整體抵制的合謀，那么也就不會(huì)形成目前價(jià)格畸高的土地市場(chǎng)，所以這種理論假設(shè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下是不可能出現(xiàn)的。同時(shí)，地方政府為了保障地方財(cái)政收入也必然不會(huì)縮短土地出讓期限，即使真的出讓短期土地使用權(quán)，最終的價(jià)格也由拍賣決定，其價(jià)格是否真的會(huì)低于較長(zhǎng)期土地使用權(quán)也是個(gè)未知數(shù)。即使真的出現(xiàn)了短期出讓的住宅建設(shè)用地使用權(quán)且價(jià)格較低，筆者認(rèn)為這樣的情況將更加有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的整體調(diào)控，從而實(shí)現(xiàn)城際平衡和區(qū)域平衡。

特別需要予以指出的是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期并不會(huì)有損城鎮(zhèn)無(wú)房戶(包含在城市沒(méi)有住房的農(nóng)村居民及無(wú)房的城鎮(zhèn)居民)的合法權(quán)益：首先，農(nóng)村居民已經(jīng)享有免費(fèi)的宅基地使用權(quán)，不能因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)用地全民所有的屬性而認(rèn)定無(wú)償自動(dòng)續(xù)期會(huì)有損農(nóng)村居民的合法權(quán)益，其本質(zhì)上均屬于社會(huì)保障體系的范疇。其次，不能因?yàn)閲?guó)民自身經(jīng)濟(jì)能力不足導(dǎo)致無(wú)法享受特定福利而否定福利制度本身的合理性，就像農(nóng)村宅基地使用權(quán)的免費(fèi)取得一樣，我們不能因?yàn)橛修r(nóng)村居民無(wú)能力造房而認(rèn)定宅基地免費(fèi)取得制度損害了集體經(jīng)濟(jì)組織中無(wú)能力造房者的合法權(quán)益；同理，住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期的福利雖然也是以城鎮(zhèn)有房為前提的，但不能因此認(rèn)定損害了無(wú)房者的利益。最后，國(guó)家出讓建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)已經(jīng)取得過(guò)部分財(cái)政收入，國(guó)家財(cái)政投入到公共服務(wù)事業(yè)之中，這部分無(wú)房戶也是享受了相應(yīng)福利的，如果其生活貧困則最終可通過(guò)保障房等制度享有相應(yīng)對(duì)等的福利。概言之，即使城鎮(zhèn)無(wú)房戶因?yàn)榻?jīng)濟(jì)能力問(wèn)題沒(méi)有享受到住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的福利和農(nóng)村宅基地分配的利益，這一群體也完全可以通過(guò)政府將所收稅款進(jìn)行再分配從而取得“配得”意義上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，并由此實(shí)現(xiàn)土地公有制要求的“人民均享地權(quán)”這一理念。

除此之外，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論還有如下獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這是有償自動(dòng)續(xù)期論所不可能做到的：

其一，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期有助于緩解社會(huì)公眾的不安全感，增強(qiáng)其對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感和自身的幸福感，也能有效避免有償自動(dòng)續(xù)期方案所可能引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩后果，有利于凝聚人心實(shí)現(xiàn)美好生活，并且營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境。毋庸諱言，因?yàn)樘厥獾臍v史原因，加上近些年社會(huì)快速發(fā)展，畸高的房?jī)r(jià)導(dǎo)致房屋已經(jīng)成為很多家庭的核心資產(chǎn)，公眾內(nèi)心存在“只要房屋還在國(guó)家就不會(huì)收回土地也不會(huì)讓自己補(bǔ)繳土地使用費(fèi)用”這樣的期待是完全合理的，應(yīng)當(dāng)予以保障，中共中央、國(guó)務(wù)院2016年11月27日在《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》(中發(fā)﹝2016﹞28號(hào))中就定調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的立法應(yīng)當(dāng)“推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”?？陀^而言，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論有助于公眾安居樂(lè)業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，能夠緩解社會(huì)各階層尤其是工薪階層日益增加的不安感。當(dāng)下，中國(guó)社會(huì)貧富差距懸殊，社會(huì)各個(gè)階層的焦慮感都比較明顯，讓人民分享改革開(kāi)放發(fā)展成果是國(guó)家在綜合國(guó)力不斷加強(qiáng)中所需完成的政治使命，當(dāng)下全面建設(shè)小康社會(huì)已經(jīng)處于最后攻堅(jiān)期，法律制度的出臺(tái)自然應(yīng)當(dāng)承載讓全國(guó)人民緊密圍繞在中國(guó)共產(chǎn)黨周圍、為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的使命。所以說(shuō)，拋開(kāi)房屋使用壽命可能比不上住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限的事實(shí)，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的立法必將給廣大人民群眾吃下一顆定心丸，將有助于強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)黨和政府、對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感，增加其自身的幸福感。此外，公眾安全感的增加能夠促使私有財(cái)產(chǎn)神圣不受侵犯理念得以落實(shí)，有利于營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，最終助力整個(gè)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展。

其二，住宅建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期乃城鄉(xiāng)住宅保障一體化的要求，與破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，從福利的平等化、社會(huì)保障的體系化和統(tǒng)一性要求出發(fā)，只有住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，才能與中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)償取得制度取得進(jìn)一步的“靠攏”，為更深遠(yuǎn)的改革奠定基礎(chǔ)。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地通過(guò)流轉(zhuǎn)進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，從而構(gòu)建一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)是與戶籍制度改革相呼應(yīng)的配套改革措施，中國(guó)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)立法可以考慮是否統(tǒng)一所有土地均歸國(guó)家所有，同時(shí)明確原來(lái)歸屬各集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地上的所有收益及現(xiàn)有權(quán)利均仍然屬于原有集體經(jīng)濟(jì)組織。如此一來(lái)，至少可以從法理上奠定城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民分別福利的理論基礎(chǔ)。[注]石冠彬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》；王崇敏：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題探析》。但是，統(tǒng)一建設(shè)用地國(guó)有化，即使只是形式上的國(guó)有化，確實(shí)面臨著諸多需要澄清的理論難題，其根本問(wèn)題在于國(guó)有化的合法化與合理性依據(jù)之所在。當(dāng)然，即使保持現(xiàn)有二元所有制結(jié)構(gòu)，從而設(shè)計(jì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的免費(fèi)獲取與城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費(fèi)續(xù)期制度，也是可行的。當(dāng)然，宅基地的有償取得是否可以考慮，也是值得研究的問(wèn)題，但是鑒于中國(guó)目前農(nóng)村貧困地區(qū)的實(shí)際情況，宅基地有償取得制度在目前這一階段可能尚不具有合理性。當(dāng)然，這樣的制度設(shè)計(jì)對(duì)于危房的管理提出了相應(yīng)的要求，需要強(qiáng)化相應(yīng)的配套制度。

其三，司法實(shí)務(wù)已然出現(xiàn)不少因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)年限問(wèn)題而產(chǎn)生的糾紛，目前法院多以法律沒(méi)有規(guī)定續(xù)期要收費(fèi)，所以住宅建設(shè)用地使用權(quán)的年限長(zhǎng)短本身并不影響買房人的合法權(quán)益，從而判決駁回原告要求開(kāi)發(fā)商承擔(dān)違約責(zé)任的訴訟請(qǐng)求；也有法院直接以不屬于民事訴訟管轄范圍為由判決駁回起訴。如果未來(lái)民法典在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題上采取有償自動(dòng)續(xù)期的立場(chǎng)，那么潛在的住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限糾紛將是極多的，必將導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素并嚴(yán)重影響社會(huì)的安定，人民法院也必將不堪重負(fù)。

綜上所述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題宜采無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的立場(chǎng)，其不僅沒(méi)有理論上的障礙，而且具有有償自動(dòng)續(xù)期論所不可能具有的安定人心、增加人民認(rèn)同感、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境的作用，并且符合破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)、一次性徹底避免住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限糾紛出現(xiàn)等優(yōu)勢(shì)。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期制度的基本框架設(shè)計(jì)

在認(rèn)同住宅建設(shè)用地使用權(quán)采納無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論更加具有合理性的學(xué)者中，其所提供的不同立法方案在具體制度設(shè)計(jì)上也存在著諸多差異，本文該部分將在對(duì)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論中的典型方案加以概括的基礎(chǔ)上總結(jié)出無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論立法方案所需解決的具體問(wèn)題，并對(duì)未來(lái)民法典應(yīng)然立法方案提出自己的見(jiàn)解。

(一)“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論”的典型方案考察

就學(xué)界目前主張的無(wú)償自動(dòng)續(xù)期立法方案中，至少具有如下幾個(gè)典型方案：

其一，“一律無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論”。該立法方案認(rèn)為無(wú)償續(xù)期本即《物權(quán)法》第149條第1款“自動(dòng)續(xù)期”的應(yīng)然之意，這是由城市土地國(guó)有所有制和房地產(chǎn)現(xiàn)狀所決定的。有論者甚至認(rèn)為2007年頒布施行的《物權(quán)法》最終沒(méi)有明確續(xù)期是否收費(fèi)乃是因?yàn)榻邮芰似潢P(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的立法主張，所以現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條所確立的自動(dòng)續(xù)期規(guī)則實(shí)際上就是無(wú)償自動(dòng)續(xù)期規(guī)則。[注]孫憲忠：《為什么住宅土地期滿應(yīng)無(wú)條件續(xù)期》。換言之，這一立法方案所需做的工作就是在民法典物權(quán)編中明確續(xù)期乃無(wú)償?shù)?，其要旨在于平等?duì)待不同出讓期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)均給予無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的福利待遇，但是沒(méi)有涉及到房屋提前報(bào)廢是否允許重建等重要問(wèn)題。

其二，“70年建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期論”。該立法方案從域外地上權(quán)制度出發(fā)，主張將住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期為永久性用益物權(quán)在理論上是完全行得通的，同時(shí)提出將宅基地使用權(quán)、城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)一體化構(gòu)建為永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的改革思路，并認(rèn)為起初出讓時(shí)使用期限不足70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)先按照出讓時(shí)的價(jià)格補(bǔ)足延長(zhǎng)到70年部分的出讓金。[注]楊立新：《70年期滿自動(dòng)續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)》，《東方法學(xué)》2016年第4期。類似主張一次性續(xù)期70年的觀點(diǎn)，參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《憲法視角下的國(guó)有土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題》，《理論與改革》2016年第6期；張英豪：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則的重構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第6期。這一立法方案要旨在于住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享受無(wú)償續(xù)期這一福利待遇的前提是其住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限必須是70年，而后無(wú)償續(xù)期可促使原房屋所有權(quán)人可以一直占有并享有建設(shè)用地使用權(quán)，房屋倒塌后也應(yīng)當(dāng)允許其重建。換言之，住宅建設(shè)用地使用權(quán)得以無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的前提是原使用期限應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為70年，無(wú)償續(xù)期后住宅建設(shè)用地使用權(quán)人即可永久性享有該權(quán)利。

其三，“房屋安全年限內(nèi)免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期論”。該立法方案主張以建筑物壽命確定續(xù)期期限，有學(xué)者還對(duì)建筑物年限的問(wèn)題設(shè)計(jì)了專業(yè)的評(píng)估方案。[注]茍正金：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第10期。這一立法方案最大的特征在于考慮到了中國(guó)住宅實(shí)際設(shè)計(jì)使用年限可能短于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)，并同時(shí)考慮到了國(guó)家所有權(quán)與住宅福利屬性。

其四，有論者主張住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)無(wú)償續(xù)期，但是可以通過(guò)累進(jìn)制納稅制征收房地產(chǎn)稅來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地資源的優(yōu)化配置及高效利用，從而防止免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期促使不動(dòng)產(chǎn)集中到少數(shù)人手里。[注]王崇敏：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題探析》。這一方案沒(méi)有具體探討房屋在土地使用權(quán)到期之前倒塌應(yīng)當(dāng)如何處理等問(wèn)題，但明確提出房地產(chǎn)稅可以實(shí)現(xiàn)有償自動(dòng)續(xù)期論所希望實(shí)現(xiàn)的國(guó)家財(cái)政收入及宏觀調(diào)控目標(biāo)。

綜上述，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的立法論主要涉及到如下考慮因素：無(wú)償自動(dòng)續(xù)期期限(續(xù)期次數(shù))、是否平等對(duì)待不同出讓期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)、房屋安全使用期限先于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)應(yīng)當(dāng)如何處理續(xù)期問(wèn)題、是否開(kāi)征房地產(chǎn)稅(或稱為房屋持有稅)與無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論的關(guān)系等。

(二)民法典住宅建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期方案的應(yīng)然規(guī)則

對(duì)于未來(lái)民法典住宅建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期方案的立法規(guī)則應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)考慮到國(guó)家所有權(quán)的特殊性、城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)制度的一體化構(gòu)建、防止土地資源分配不均衡等諸多因素，筆者對(duì)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期方案持如下基本立場(chǎng)：

其一，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期期限不等同于永久續(xù)期。有論者從解釋論角度主張自動(dòng)續(xù)期即意味著只要住宅建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)沒(méi)有改變，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期就應(yīng)當(dāng)不限期限及次數(shù)。[注]林依標(biāo)、陳權(quán)：《商品住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題再思考》。也有論者從立法論角度主張政府應(yīng)當(dāng)讓利于民、保障老百姓安居樂(lè)業(yè)，而且住宅建設(shè)用地使用權(quán)通常的70年期限與住宅通常的設(shè)計(jì)使用年限50年這一客觀規(guī)律才能要求自動(dòng)續(xù)期后的土地使用權(quán)成為永久性權(quán)利，從而真正的實(shí)現(xiàn)房地一體主義。[注]楊立新：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期。對(duì)于自動(dòng)續(xù)期無(wú)期限限制這一論斷，筆者認(rèn)為在中國(guó)現(xiàn)有法律體系內(nèi)這種主張可能混淆土地上的所有權(quán)與用益物權(quán)，而且容易導(dǎo)致資源的不平衡分配，與中國(guó)憲法上的土地公有制確實(shí)存在一定緊張關(guān)系，著實(shí)不妥。[注]參見(jiàn)王利明：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則》；侯學(xué)賓：《從配得到所有：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的邏輯重構(gòu)》；蒲方合：《國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金探微》。是故，無(wú)償續(xù)期不能設(shè)計(jì)成永久續(xù)期。

其二，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期期限的確立與住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓期限無(wú)關(guān)，宜結(jié)合房屋安全使用年限進(jìn)行制度構(gòu)建。具體而言，當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時(shí)，如果房屋仍然可以安全使用，不論是基于房屋自身質(zhì)量或者經(jīng)修補(bǔ)延長(zhǎng)了使用年限，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定此時(shí)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期；如果房屋安全使用期限先于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的(成為無(wú)法修補(bǔ)的危房或者客觀滅失)，則應(yīng)當(dāng)肯定建設(shè)用地使用權(quán)人(危房/原房屋的所有權(quán)人)在原建設(shè)用地使用權(quán)范圍內(nèi)修補(bǔ)乃至重建房屋，如果房屋重建，則新房使用壽命超過(guò)剩余住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限部分，宜認(rèn)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)人需繳納該部分多余期間的土地使用費(fèi)用。[注]石冠彬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》。理由如下：一方面，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在購(gòu)買房屋時(shí)具有“房屋下的土地在房屋還客觀存在的情況下就歸自己使用”這一樸素的法情感與合理信賴值得法律尊重與保護(hù)，這是安定人心、保障人民安居樂(lè)業(yè)的基本要求，也是政府保障國(guó)民生存權(quán)的要求，是對(duì)基本人權(quán)的尊重，所以只要房屋還能正常使用就應(yīng)當(dāng)肯定無(wú)償自動(dòng)續(xù)期的合理性；另一方面，當(dāng)房屋已經(jīng)滅失或無(wú)法修復(fù)時(shí)，公眾對(duì)于房屋滅失則土地國(guó)家收歸國(guó)有是有一定認(rèn)識(shí)的，同時(shí)如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限尚未屆滿，此時(shí)國(guó)家存在退還之前多收的土地出讓金或允許公民重建房屋兩個(gè)選擇，相對(duì)而言，筆者認(rèn)為，此時(shí)房屋的重建因?yàn)闆](méi)有土地出讓金成本相對(duì)會(huì)較低，相比于另行購(gòu)置房產(chǎn)，公眾將更青睞于重建房屋，所以未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)允許公眾申請(qǐng)重建，同時(shí)對(duì)于重建之后的房屋使用年限超過(guò)剩余住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間的部分，國(guó)家有權(quán)創(chuàng)立一個(gè)特定的土地使用權(quán)制度收費(fèi)，宜通過(guò)年金的方式收取土地使用費(fèi)，在國(guó)家財(cái)政充裕的情況下國(guó)家還可通過(guò)政令的方式實(shí)施免收年金的政策，從而更好地體現(xiàn)福利性。當(dāng)然，對(duì)于房屋重建的決策程序應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行立法將是一個(gè)極其復(fù)雜、仍需進(jìn)一步研究的問(wèn)題，在立法已經(jīng)確立建筑物區(qū)分所有權(quán)制度的背景下，如果有業(yè)主不同意重建房屋，在尊重其對(duì)危房享有的所有權(quán)與業(yè)主整體利益之間，立法是否可以直接采納多數(shù)決退還剩余業(yè)主剩余住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金是值得進(jìn)一步討論的；與此同時(shí)，如果房屋已經(jīng)滅失，業(yè)主不同意重建是否就意味著放棄住宅建設(shè)用地使用權(quán)還是說(shuō)仍有權(quán)要求退回多余期限的出讓金，也是值得進(jìn)一步討論的。這些危房改造的上述法律糾紛在廣州地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)，亟待解決，這也將是筆者對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)法律制度后續(xù)研究的話題。

其三，未來(lái)開(kāi)征的房地產(chǎn)稅承載著促使土地資源合理分配、保障土地全民所有的憲法原則得以落實(shí)的政治使命，其與無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論相輔相成，各有自身的制度價(jià)值。事實(shí)上，學(xué)界主張“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期+不收費(fèi)但收稅”及“有償自動(dòng)續(xù)期+收稅”兩種觀點(diǎn)的論者，本質(zhì)上并無(wú)差別，土地自動(dòng)續(xù)期的情況下國(guó)家通過(guò)稅收方式實(shí)現(xiàn)收費(fèi)也已經(jīng)在一定范圍內(nèi)形成共識(shí)。[注]參見(jiàn)高一飛：《我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的構(gòu)建》；楊立新：《〈民法總則〉規(guī)定對(duì)修訂分則物權(quán)編三個(gè)重大問(wèn)題的影響》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期；張英豪：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則的重構(gòu)》。筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)稅承載著平衡貧富差距以保證社會(huì)公平正義、調(diào)整資源分配、防止房地產(chǎn)投資過(guò)熱、恢復(fù)“房子是拿來(lái)住的不是拿來(lái)炒的”這一本質(zhì)屬性等政治功能，[注]陳本寒、陳超然：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題之探討》。對(duì)于中國(guó)目前房地產(chǎn)投資過(guò)熱、少數(shù)人群不動(dòng)產(chǎn)持有量較多的現(xiàn)狀，有必要針對(duì)生活保障之外的房屋(例如面積較大的豪宅、一戶多宅中居住功能之外的房屋)以征收房屋持有稅的方式來(lái)加以宏觀調(diào)控。

綜上所述，中國(guó)未來(lái)民法典對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題應(yīng)當(dāng)采取“房屋安全年限內(nèi)免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期”這一方案，明確建設(shè)用地使用權(quán)人在房屋安全使用年限內(nèi)可以免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期；如果房屋無(wú)法修補(bǔ)則應(yīng)當(dāng)允許其重建，且重建后房屋的壽命如果超過(guò)剩余住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限，則超過(guò)部分應(yīng)當(dāng)通過(guò)年金等方式收取相應(yīng)的使用費(fèi)。

四、小 結(jié)

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議(2018年8月27日至31日) 進(jìn)行一審的民法典物權(quán)編草案在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題上更傾向于采納續(xù)期繳費(fèi)的立場(chǎng)，即使認(rèn)為物權(quán)編草案第152條并未采納這一立場(chǎng)，該條文實(shí)際施行效果很可能將引導(dǎo)“續(xù)期收費(fèi)”，因?yàn)槠漭^現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條的規(guī)定而言確實(shí)已經(jīng)做出了較大改變。但是，就住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償自動(dòng)續(xù)期論的理論依據(jù)而言，不論是所有權(quán)收益權(quán)能、用益物權(quán)期限性，還是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平公正原則以及防止加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為與土地資源稀缺性、降低土地使用率等要求，抑或是有償續(xù)期有利于完善土地一級(jí)市場(chǎng)，這些理由均不足得出“住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償自動(dòng)續(xù)期”這一結(jié)論。事實(shí)上，“有償自動(dòng)續(xù)期論”的不同立法方案均考慮到了房屋的居住保障功能和一定福利性，在具體續(xù)期費(fèi)用設(shè)置上均認(rèn)為續(xù)期收費(fèi)與土地出讓收費(fèi)應(yīng)當(dāng)是有根本區(qū)別的。換言之，意圖從土地歸國(guó)家所有、社會(huì)資源分配的內(nèi)在需求、國(guó)家對(duì)土地資源調(diào)控能力的減弱、國(guó)民內(nèi)部的公平等角度來(lái)否定住宅建設(shè)為用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)無(wú)償自動(dòng)續(xù)期是不可行的，但是住房的政治功能即使是“有償自動(dòng)續(xù)期論”的贊同者也是普遍承認(rèn)的，可謂已經(jīng)形成較為廣泛的共識(shí)?；诎捕ㄈ诵?、增加人民認(rèn)同感、符合破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)、一次性徹底避免住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限糾紛出現(xiàn)等因素的考慮，住宅建設(shè)用地使用權(quán)宜采納無(wú)償自動(dòng)續(xù)期方案，這是由有償自動(dòng)續(xù)期論的理論依據(jù)不充足及無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)所決定的。在具體制度方案的設(shè)計(jì)上，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)房屋所有權(quán)人在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間內(nèi)是否已經(jīng)重建房屋來(lái)加以區(qū)別對(duì)待。對(duì)于該方案具體細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)則值得再行深入研究，但至少目前民法典物權(quán)編草案所確立的立場(chǎng)容易產(chǎn)生引發(fā)民眾內(nèi)心恐慌等后果，確實(shí)不妥當(dāng)，如果民法典最終選擇必須回應(yīng)且各方就無(wú)償自動(dòng)續(xù)期論無(wú)法達(dá)成共識(shí)的，本文建議民法典物權(quán)編最終通過(guò)“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期如果需要收取費(fèi)用，則由其它法律另行規(guī)定”或者“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期，續(xù)期是否有償由其它法律另行規(guī)定”這樣的表述直接加以回避，以避免公眾產(chǎn)生續(xù)期將要收費(fèi)的不安心理。