柯 平

（南開大學商學院信息資源管理系 天津 300071）

圖書館事業(yè)是社會事業(yè)，涉及文化、教育和科學職能，承擔人類文化遺產(chǎn)和文明的傳播，也承擔著社會教育和科學創(chuàng)新支撐的使命。圖書館事業(yè)從本質(zhì)上是知識事業(yè)，以文獻為基礎(chǔ)，以知識中心為標志，既從事知識匯集、知識組織、知識萃取與知識管理的工作，也從事知識傳播與利用的工作。自近代以來，圖書館事業(yè)管理經(jīng)歷了三個主要階段：經(jīng)驗管理階段、科學管理階段、高級管理階段。法治化是高級管理階段的標志之一，是國際成熟的促進圖書館事業(yè)管理根本保障的管理模式。今天，當我國圖書館事業(yè)進入法治化新的歷史時期，有哪些重要環(huán)境，是什么樣的模式，應當走什么樣的道路，都是應當探索的新問題。

1 圖書館事業(yè)法治化概念體系

“法治”，是與“法制”不同的一個概念。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“法制”是指統(tǒng)治階級按照自己的意志，通過政權(quán)機關(guān)建立起來的法律制度，包括法律的制定、執(zhí)行和遵守，是統(tǒng)治階級實行專政的方法和工具。而“法治”是指根據(jù)法律治理國家[1]。

公共圖書館法治化是以法治化思維，對公共圖書館治理的制度設(shè)計。這一制度設(shè)計主要包括三個方面的內(nèi)容：（1）以圖書館政策法律體系為基礎(chǔ)的公共圖書館法制化管理，圖書館政策法律體系從內(nèi)容上可分為直接相關(guān)的政策法律和間接相關(guān)的政策法律，前者是專門針對圖書館事業(yè)制訂的政策法律如《公共圖書館法》，后者是涉及圖書館事業(yè)的文化領(lǐng)域及其他領(lǐng)域的政策法律如《中華人民共和國文物保護法》等。（2）以提高治理能力和治理水平的法人治理，《公共圖書館法》第二十三條明確了法人治理是公共圖書館管理的發(fā)展方向，按照法律要求，各級公共圖書館應當建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，通過由有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾組成的理事會發(fā)揮決策功能，全面提高圖書館治理能力與水平。（3）以公共圖書館事業(yè)法治化和公共圖書館法治化為中心的法理體系，公共圖書館法治化是圖書館管理學的新內(nèi)容，既需要理論界進行科學探索，也需要理論聯(lián)系實際，從實踐中進行總結(jié)，形成既符合法治化科學原理又符合我國實際的新理論與新方法。

2 圖書館事業(yè)法治化環(huán)境

第一，圖書館事業(yè)法治化環(huán)境離不開國家法治化的大環(huán)境。

圖書館事業(yè)法治化是在全面依法治國背景下法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)對圖書館事業(yè)的新要求，是國家治理的一個組成部分，是文化法治化的基本內(nèi)容之一。

法治不僅關(guān)系到一個國家的現(xiàn)代化水平，“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題”[2]8-9。黨的十八大提出了依法治國新十六字方針“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。黨的十九大將全面依法治國作為國家治理的一場深刻革命，明確全面推進依法治國總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，強調(diào)“發(fā)展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，深化司法體制改革，提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)”。

長期以來，我國文化領(lǐng)域立法基礎(chǔ)比較薄弱，截至2017年12月27日，現(xiàn)行有效法律共263部，文化方面的法律只有7部，僅占2.66%[3]。近幾年來國家加大文化立法，先后出臺了《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》兩部重要的公共文化立法，通過文化法治，促進文化大發(fā)展大繁榮，實現(xiàn)社會主義文化強國發(fā)展戰(zhàn)略。

第二，國際圖書館事業(yè)的法治化環(huán)境。

世界上許多國家特別是發(fā)達國家十分重視圖書館立法工作，自1847年英國頒布第一部圖書館法至今，已有80余個國家先后頒布了200余部圖書館法[4]。自20世紀50年代起，印度、加納、尼日利亞、坦桑尼亞等亞洲、非洲的發(fā)展中國家，也相繼制定了圖書館法[5]。國際經(jīng)驗證明，將圖書館立法作為圖書館事業(yè)發(fā)展的基本條件，直接推動圖書館事業(yè)的快速發(fā)展；而作為經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的標志，也直接影響著文化與社會法治。

第三，公共圖書館法治化環(huán)境包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。

外部環(huán)境主要是法治化的政治、經(jīng)濟、文化、教育等環(huán)境對于公共圖書館事業(yè)的新期待和新要求，特別是廣大人民群眾對美好文化生活的新期待新要求在公共圖書館事業(yè)上的反映。內(nèi)部環(huán)境主要是公共圖書館事業(yè)的整體發(fā)展環(huán)境和公共圖書館管理的內(nèi)部環(huán)境。就前者而言，長期以來，我國公共圖書館事業(yè)主要依靠政策管理，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村與城市的公共圖書館事業(yè)差距較大，領(lǐng)導重視程度成為圖書館發(fā)展的重要依賴，嚴重影響了事業(yè)的整體發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。事業(yè)的法治化環(huán)境使各地方政府文化主管部門管理圖書館事業(yè)有了法律依據(jù)，適應了文化治理的新形勢和新要求，全國公共圖書館事業(yè)管理從僅僅依靠政策管理上升到法治化管理，重點是法治化事業(yè)保障。就后者而言，雖然公共圖書館科學管理、人本管理都發(fā)揮了積極作用，但是，只有將圖書館管理從科學化、人本化上升到法治化，才能真正促進圖書館治理的進步，將圖書館管理提高到新的水平。

3 圖書館事業(yè)法治化模式

3.1 模式構(gòu)建

圖書館事業(yè)是社會事業(yè)，如果將圖書館事業(yè)作為一個系統(tǒng)分析，在圖書館外部，影響最大的兩個要素，一是政府，政府是圖書館事業(yè)的責任主體，另一個就是社會環(huán)境，包括讀者或用戶、相關(guān)機構(gòu)等等。在圖書館事業(yè)法治化環(huán)境下，基于圖書館事業(yè)發(fā)展原理和法治國家的現(xiàn)實需求，本文構(gòu)建出適合我國的圖書館事業(yè)法治化基本模式，由政府、圖書館和社會三大基本要素組成，對應法治政府、法治圖書館和法治社會 (見圖1 )。

圖1 圖書館事業(yè)法治化基本模式

3.2 依法行政——圖書館事業(yè)層面的法治化

法治化模式首先要解決政府如何管理圖書館事業(yè)的問題，必須依法管理圖書館事業(yè)。長期以來，政府管理圖書館事業(yè)一靠經(jīng)驗，二靠行業(yè)標準，三靠政策。從經(jīng)驗來說，由于政府公務員對圖書館的認知有限，對圖書館的重視程度有很大差異，出現(xiàn)不重視、不作為、不管、亂管等種種現(xiàn)象，實質(zhì)是人治。在公共圖書館，存在這樣一些現(xiàn)象：有些政府公務員從未到過圖書館；主管領(lǐng)導對圖書館的事推諉、拖延、不落實；政府以各種理由不給圖書館建新館；政府組織人事部門給圖書館隨意調(diào)換干部和人員；政府財政部門對圖書館撥款克扣和拖延；圖書館得不到重視、要錢難要人難；等等。在高校圖書館，也存在一些類似現(xiàn)象：校領(lǐng)導很少關(guān)心和支持圖書館，圖書館工作未列入學校重要事務；校長認為有了數(shù)字圖書館沒必要建新館；主管校長不及時解決圖書館的重大問題；圖書館委員會有名無實從不開會研究圖書館問題；校內(nèi)各機關(guān)在圖書館事務上不配合不支持；等等。從行業(yè)標準來說，由于圖書館行業(yè)標準體系不完備，出現(xiàn)在管理上找不到相關(guān)標準的情況。而且，由于行業(yè)標準是指導性的，不具備強制性，很多地方并沒有直接采用。從政策來說，總體上政策對圖書館事業(yè)管理發(fā)揮了重要影響和較好的作用，一定程度上改變了管理圖書館的落后方法，推動了圖書館事業(yè)的發(fā)展。但由于政策的時效性強，以及政策的變化，也會給圖書館事業(yè)帶來不利的影響。

政府依法行政，解決了圖書館事業(yè)管理的根本問題。

一是解決保障問題，特別是解決圖書館建設(shè)問題，通過法律保障圖書館的設(shè)施設(shè)備、文獻信息資源、經(jīng)費、人員等基礎(chǔ)性條件，從根本上保障圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。《公共圖書館法》雖然明確了各級人民政府要根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布，加強固定館舍和流動服務設(shè)施、自助服務設(shè)施建設(shè)等，但并沒有解決人均保障問題，也沒有關(guān)于經(jīng)費和人員的具體指標要求，期待配套政策和地方法規(guī)予以細化和明確。《普通高等學校圖書館規(guī)程》要求高等學校要有文獻信息保障，要保證圖書館正常運行和持續(xù)發(fā)展所必需的經(jīng)費和物質(zhì)條件，要根據(jù)發(fā)展目標、師生規(guī)模和圖書館的工作任務，確定圖書館工作人員編制，然而，也沒有明確的指標要求和細化規(guī)定，在保障的力度上也存在局限。

二是解決體系化布局問題，通過法律，明確圖書館的網(wǎng)絡建設(shè)和總分館制?！豆矆D書館法》從整體層面確立了全國公共圖書館服務網(wǎng)絡化的基本方略，以堅持政府主導和鼓勵社會參與為原則，以建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用的公共圖書館服務網(wǎng)絡為目標。而且，針對我國公共圖書館省、市、縣(區(qū))不同層級的發(fā)展特點，確立了縣級圖書館總分館制，促進公共圖書館服務向城鄉(xiāng)基層延伸?！镀胀ǜ叩葘W校圖書館規(guī)程》確立了高?？偡逐^制，即根據(jù)學校校區(qū)分布或?qū)W科分布設(shè)立相應的總圖書館、校區(qū)分館、學科分館和院(系、所)分館(資料室)，分館(資料室)受總圖書館領(lǐng)導或業(yè)務指導，從而有利于全校圖書信息資源整合和一體化服務。

三是解決管理問題。管理圖書館事業(yè)是法律賦予政府的重要職責，根據(jù)《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》，政府是圖書館事業(yè)建設(shè)、管理與發(fā)展的責任主體。因此，各級政府要依據(jù)《公共圖書館法》及其他相關(guān)法律，建設(shè)、管理和發(fā)展轄區(qū)的公共圖書館事業(yè)?！镀胀ǜ叩葘W校圖書館規(guī)程》確立了圖書館工作委員會的管理體系，并明確了館長的職責和分工，將專業(yè)館員和輔助館員區(qū)分開，有利于工作人員的分類管理。

3.3 依法辦館——圖書館層面的法治化

法治化模式的核心是依法辦館。首先要解決依什么法、辦什么館的問題。由于圖書館的多樣性，圖書館事業(yè)由各類型圖書館組成，又由于我國沒有一部綜合性的圖書館法，因此，不同類型圖書館有不同的辦館法律依據(jù)，詳見表1。

表1 我國各類型圖書館依據(jù)的法規(guī)

不同類型圖書館的相關(guān)法規(guī)很多，有直接相關(guān)的法規(guī)，也有間接相關(guān)的法規(guī)。以公共圖書館為例，在《公共圖書館法》中，明確提出了與公共圖書館直接相關(guān)的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，詳見表2。

表2 《公共圖書館法》中強調(diào)的相關(guān)法律與國家有關(guān)規(guī)定

以知識產(chǎn)權(quán)保護的法律、行政法規(guī)為例，現(xiàn)行《著作權(quán)法》第二十二條第一款第(八)項規(guī)定“圖書館、檔案館、紀念館、博物館、美術(shù)館等為陳列或者保存版本的需要，復制本館收藏的作用”，可以不經(jīng)著作權(quán)人的許可，不向其支付報酬?！缎畔⒕W(wǎng)絡傳播權(quán)保護條例》第七條規(guī)定“圖書館…等可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，通過信息網(wǎng)絡向本館館舍內(nèi)服務對象提供本館收藏的合法出版的數(shù)字作品，不向其支付報酬，但不得直接或者間接獲得經(jīng)濟利益。當事人另有約定的除外。前款規(guī)定的為陳列或者保存版本需要以數(shù)字化形式復制的作品，應當是已經(jīng)損毀或者瀕臨損毀、丟失或者失竊，或者其存儲格式已經(jīng)過時，并且在市場上無法購買或者只能以明顯高于標定的價格購買的作品”。這些條款不僅適用于公共圖書館，也適用于高校圖書館及其他所有類型圖書館。

“依法辦館”就是公共圖書館依法工作。公共圖書館依法開展各項業(yè)務，《公共圖書館法》規(guī)范了公共圖書館設(shè)立、運行和服務的重要內(nèi)容，是各級公共圖書館開展業(yè)務的首要法律依據(jù)。公共圖書館理事會要依據(jù)這一法律行使理事會權(quán)利和義務，推進重大制度制訂的科學化和民主化；公共圖書館管理層特別是館長要依據(jù)這一法律抓好圖書館的各項業(yè)務工作，以法律為準繩制定各項規(guī)章制度，推進管理制度化和科學化；公共圖書館工作人員要依據(jù)這一法律做好本職工作，全面提升圖書館服務效能。

3.4 全民守法——社會層面的法治化

讀者“依法用館”，公民依法利用，社會依法利用。法治化環(huán)境下，全民守法，要求公民依法享用公共圖書館的服務，讀者在利用圖書館時應當遵守公共圖書館的相關(guān)規(guī)定，自覺維護公共圖書館秩序，愛護公共圖書館的文獻信息、設(shè)施設(shè)備，合法利用文獻信息。

公共圖書館“依法辦館”的法治化思維，有兩大根本宗旨，一個宗旨是從公民權(quán)益保障出發(fā)，保障公民基本文化權(quán)益，提高公民科學文化素質(zhì)和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信。另一個宗旨是從事業(yè)保障出發(fā)，促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館功能。實際上，加強圖書館事業(yè)快速發(fā)展，促進事業(yè)保障，本質(zhì)上是為了更好地實現(xiàn)公民權(quán)益保障，而只有以公民權(quán)益保障為最高目標和根本出發(fā)點，圖書館事業(yè)才能真正沿著正確的方向和軌道前進。

3.5 案例分析

3.5.1 案例一：“蘇圖事件” 2005年3月9日，在學術(shù)批評網(wǎng)上出現(xiàn)了一篇題為《究竟是“圖書館”還是“藏書館”？——發(fā)生在蘇州圖書館古籍部的故事》的網(wǎng)文。這篇近萬字的文章講述了作者——北京大學中文系古籍研究所副教授漆永祥向蘇州圖書館借閱一善本古籍遭遇“嚴拒讀者復制與抄錄”的種種挫折，漆永祥發(fā)出強烈質(zhì)疑：“古籍與文物收藏單位常常設(shè)置種種障礙，使讀者無法看到想看的東西，這樣做合不合理？合不合法，是不是一種侵權(quán)行為？作為讀者，我們到底有何權(quán)利？又如何維護我們的權(quán)利？到底如何做，才是對古籍真正的保護？”這篇網(wǎng)文迅速被轉(zhuǎn)貼到著名論壇“天涯社區(qū)”的“閑閑書話”上，很快關(guān)于此事的帖子就有幾千的點擊率、三四百個跟帖[6]，由此引發(fā)各種對圖書館的批評和對圖書館制度合法性質(zhì)疑，以及社會對讀者權(quán)利的廣泛關(guān)注和爭議。

針對這一事件，圖書館界也有強烈反映。因為之前有“國圖事件”(針對國家圖書館的事件)、“信師事件”(針對高校圖書館的事件)，針對讀者對圖書館的各種質(zhì)疑和批評，必然引發(fā)圖書館學研究的思考。范并思認為“與電信服務、教育機會不公等熱點相比，圖書館服務還遠未走進社會公眾維權(quán)的視野。類似的事件多了，無疑將一步步地推動著圖書館權(quán)利的清晰化、制度化”[7]；李超平評論說“館長說古籍部有自己的規(guī)定，他信任并贊同專業(yè)人員的處理。一個大大的把柄就這樣交給了媒體，古籍部作為圖書館的一個業(yè)務部門是沒有權(quán)利對外制定任何制度的，即使那制度是由古籍部的人負責起草的，但也只能以圖書館的名義發(fā)布。公眾一個反問就能讓蘇圖難看：古籍部憑什么規(guī)定？如何證明這個規(guī)定沒有侵犯讀者的權(quán)利？”“主任說孤本是文物，也是國有財產(chǎn)，借閱和全部復制孤本，涉及到所有權(quán)問題也牽涉到版權(quán)問題，需要有國家相關(guān)部門的審批。這里顯然錯用了版權(quán)概念”[8]等等，評論不一一列舉。

“蘇圖事件”對圖書館立法以極大的啟示：必須保障讀者平等獲得知識和信息的權(quán)利，既要避免圖書館任意損毀、變賣、轉(zhuǎn)讓和剔除館藏珍貴古籍資源，也要避免圖書館以保護為借口封存并設(shè)置種種限制使讀者無法利用。因此，2010年3月，文化部完成的《公共圖書館法》條文草案的“征求意見稿”規(guī)定“公共圖書館對收藏的古舊文獻實行保護性借閱”，“明確了古舊文獻和一般文獻不同的借閱利用原則。同樣，怎樣做就算‘保護性借閱’？如何操作？需要通過依法制定實施細則來實現(xiàn)”[9]。這樣做，既從保護古籍的角度考慮，又兼顧了讀者的利用。

從圖書館事業(yè)法治化角度分析這一案例，主要的問題在于圖書館是否能夠“依法興館”和讀者是否“依法用館”。就前者而言，《中華人民共和國公共圖書館法》對于圖書館管理古籍有了明確規(guī)定：“公共圖書館應當配備防火、防盜等設(shè)施，并按照國家有關(guān)規(guī)定和標準對古籍和其他珍貴、易損文獻信息采取專門的保護措施，確保安全”(第二十八條)；“政府設(shè)立的公共圖書館應當加強館內(nèi)古籍的保護，根據(jù)自身條件采用數(shù)字化、影印或者縮微技術(shù)等推進古籍的整理、出版和研究利用，并通過巡回展覽、公益性講座、善本再造、創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)等方式，加強古籍宣傳，傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”(第四十一條)。根據(jù)規(guī)定，圖書館應當采取措施保護好古籍，可以采取數(shù)字化等多種方式提供讀者對古籍的利用。此外，如果館藏古籍被確定為文物，應當按照“館藏文獻信息屬于文物、檔案或者國家秘密的，公共圖書館應當遵守有關(guān)文物保護、檔案管理或者保守國家秘密的法律、行政法規(guī)規(guī)定”(第十條)執(zhí)行。就后者而言，按照《公共圖書館法》關(guān)于“讀者應當遵守公共圖書館的相關(guān)規(guī)定，自覺維護公共圖書館秩序，愛護公共圖書館的文獻信息、設(shè)施設(shè)備，合法利用文獻信息；借閱文獻信息的，應當按照規(guī)定時限歸還”(第四十四條)的規(guī)定，讀者按照圖書館的制度合理使用古籍，也就有了法律依據(jù)。

3.5.2 案例二：“巢湖事件” 2014年，當安徽巢湖市民楊俊得知巢湖市圖書館被文化部評為“一級圖書館”，認為巢湖市圖書館比較小，而且報紙、雜志常未及時更新，向工作人員反映時態(tài)度也不好，獲評國家“一級圖書館”名不副實。12月6日，楊俊向文化部郵寄了一份申請書，申請公開關(guān)于“巢湖市圖書館被文化部組織的第五次全國公共圖書館評估定為國家一級”的過程、評分細則和法律依據(jù)。結(jié)果，楊俊在規(guī)定的15個工作日內(nèi)未收到任何回復。于是，2015年6月8日楊俊向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟，請求確認被告文化部行政不作為，并履行法定職責即信息公開。9月15日該案開審，楊俊赴北京出庭，文化部一工作人員和律師出庭應訴。9月18日，北京市第二中級人民法院審理認為，被告文化部于2014年12月9日收到楊俊提交的政府信息公開申請，至楊俊提起訴訟之日為止，未通過任何方式對楊俊所提申請作出答復，其行為已構(gòu)成不履行法定職責，應予糾正。并判令文化部自判決生效之日起，在《政府信息公開條例》規(guī)定的期限內(nèi)，對楊俊所提政府信息公開申請作出答復。

2015年10月2日，楊俊收到文化部寄來的“依申請公開政府信息辦理結(jié)果告知書”，稱巢湖市圖書館為縣級圖書館，由安徽省文化廳負責組織評估，后報送至文化部進行審定；而在報送材料中，巢湖市圖書館獲得了919分的高分；后根據(jù)定級分數(shù)線及定級必備條件，文化部公共文化司對?。▍^(qū)、市）文化廳（局）建議的定級名單進行了復核，認為安徽省巢湖市圖書館等4家縣級圖書館，符合一級圖書館定級必備條件（縣級）；經(jīng)公示后，2013年10月31日，文化部正式評定巢湖市圖書館為一級圖書館。對此，楊俊表示該回復他并不滿意。“只有評選的程序，評分細則還有巢湖市圖書館的各項得分卻未答復”，因此楊俊表示將繼續(xù)和文化部溝通，若信息仍不能公開到位，他或?qū)⒗^續(xù)起訴[10]。

這一事件之前，楊俊從2003年開始打了很多官司“民告官”，因為不會寫訴狀就到圖書館借閱法律書籍[11]，2014年初還向安徽省巢湖市人民法院起訴巢湖市環(huán)保局信息公開案件勝訴[12]?！俺埠录焙?，楊俊又依據(jù)政府信息公開條例和《行政監(jiān)察法》第27條監(jiān)察機關(guān)依法公開監(jiān)察工作信息等規(guī)定，2016年5月24日向被告監(jiān)察部用郵政快件（1042220026518）申請公開政府信息，要求公開監(jiān)察部對控告檢舉重大違法違紀的有功人員的獎勵條件和標準，以及要求監(jiān)察部公開全國自2013年至今關(guān)于控告檢舉(已立案處理)案件數(shù)量和獎勵金額。在未收到答復后于2016年8月8日向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，得到“起訴人所訴事項不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，因而“不予立案”的行政裁定[13]。

這一事件說明，政府和圖書館長期以來對于信息公開的重視是不夠的。公眾的法律意識增強，倒逼政府的信息公開。當時依據(jù)的法律是2008年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》。

這一案例雖然是政府信息公開的案例，但對圖書館事業(yè)而言，是法治化的案例。今天，法治化對政府公開圖書館信息有了更高的要求。按照《公共文化服務保障法》第五十七條規(guī)定，各級人民政府及有關(guān)部門應當及時公開公共文化服務信息，主動接受社會監(jiān)督。新聞媒體應當積極開展公共文化服務的宣傳報道，并加強輿論監(jiān)督。按照《公共圖書館法》第四十七條規(guī)定，國務院文化主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門要對公共圖書館的服務質(zhì)量和水平進行考核，考核應當吸收社會公眾參與，考核結(jié)果應當向社會公布。因此，各級政府只有主動及時做好圖書館重大事件的信息公開工作，依法行政，建立公眾參與和信息公開的長效機制，才能避免類似“巢湖事件”的發(fā)生。涉及地方圖書館事務，地方政府更應當做好各方溝通工作，使渠道暢通，增強公眾對圖書館的了解和理解，提高讀者滿意度。

4 圖書館事業(yè)法治化道路

4.1 以《公共圖書館法》為基礎(chǔ)，建立健全圖書館事業(yè)法律體系

圖書館事業(yè)法律體系由國家法律法規(guī)和地方法律法規(guī)兩個層面構(gòu)成，共有六個層次，見圖2。

圖2 圖書館事業(yè)法律體系

上述六個層次包括相關(guān)的配套制度。按照這六個層次，僅僅有公共圖書館立法遠遠不夠，還應當包括各類型圖書館事業(yè)。以日本圖書館事業(yè)法律體系為例，既有《國立國會圖書館法》、《圖書館法》、《學校圖書館法》三部國家立法，又有一系列相關(guān)配套制度，如《圖書館法》的實施細則《圖書館法施行令》、《圖書館法施行規(guī)則》以及政府部門依法制定的行政規(guī)章、政策文件等[13]。當然，各國的情況不一樣，我們既要參照國外圖書館事業(yè)法律體系，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，又要立足我國實際，基于現(xiàn)實水平和發(fā)展需要，分階段解決配套制度并逐步完善法律體系。

4.2 推進地方圖書館事業(yè)立法，提高立法質(zhì)量

在地方圖書館立法中，要注意提高立法質(zhì)量，真正使立法起到應有的作用。重要是注意以下方面。

第一，從地方實際出發(fā)，遵從地方圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)律，制定符合地方發(fā)展的圖書館法規(guī)，避免簡單照搬全國性圖書館法律。目前在我國立法中，的確存在著一些問題，“有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強”[2]48。

第二，充分發(fā)揮專家作用，廣泛聽取各方意見，形成地方圖書館立法的公眾參與機制。在立法中，最重要的是要堅持科學立法和民主立法兩大原則，這是提高立法質(zhì)量的最根本的途徑?！翱茖W立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學立法、民主立法機制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議”[2]49。

4.3 完善《公共圖書館法》的配套制度，適時修訂《公共圖書館法》

《公共圖書館法》是全國人大通過的公共圖書館事業(yè)領(lǐng)域的最高法律，解決的是國家圖書館事業(yè)的頂層制度設(shè)計，不可能涉及公共圖書館事業(yè)和公共圖書館業(yè)務的所有領(lǐng)域和所有業(yè)務，因而較多的是各領(lǐng)域各重要業(yè)務的原則性規(guī)定以及關(guān)系圖書館建設(shè)與發(fā)展的宣示性規(guī)定?！豆矆D書館法》頒布后，有關(guān)部門必須根據(jù)法律實施的需要和事業(yè)發(fā)展的需要，制定相關(guān)配套制度：

（1）行業(yè)規(guī)范。一是從政府層面，由國務院文化主管部門制定全國公共圖書館服務規(guī)范，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門制定地方公共圖書館服務規(guī)范(第四十七條)；二是從行業(yè)組織層面，依法制定行業(yè)規(guī)范(第十一條)。中國圖書館學會和各地方圖書館學會或協(xié)會應當通過行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律，維護會員合法權(quán)益，指導、督促會員提高服務質(zhì)量。

（2）文獻信息處置辦法。文獻信息處置，即圖書館藏書建設(shè)中的“剔舊”，以往由各圖書館自行制定剔舊制度并執(zhí)行，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。《公共圖書館法》要求今后圖書館的剔舊必須符合相關(guān)規(guī)定，由國務院文化主管部門制定有關(guān)處置文獻信息的規(guī)定，與《公共圖書館法》相銜接。各圖書館依照這一規(guī)定，制定本館的剔舊制度，納入館藏發(fā)展政策。

任何一部法律出臺，都不可能盡善盡美，有這樣或那樣的不足和遺憾，《公共圖書館法》也不例外?！豆矆D書館法》未能解決的問題有這樣幾種情況：

第一種情況，業(yè)界已有共識的問題在制定過程中雖有充分的考慮，但因為條件不成熟或者某些特殊的原因而無法在法律中直接體現(xiàn)，需要修訂時具體化。例如，制約公共圖書館發(fā)展的人員保障問題，業(yè)界期待解決三大問題“職業(yè)準入、館長選任、數(shù)量與結(jié)構(gòu)”[14]，在2010年的《公共圖書館法》條文草案中曾提出公共圖書館工作人員實行職業(yè)資格準入制度，以及服務人口每20000人至少配備1名工作人員、專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量不少于全館職業(yè)人數(shù)的三分之二的具體標準[9]。這些因為種種原因最終未能出現(xiàn)在《公共圖書館法》法律文本中，只有第十九條“公共圖書館應當根據(jù)其功能、館藏規(guī)模、館舍面積、服務范圍及服務人口等因素配備相應的工作人員”做出的原則性要求，期待在未來的修訂中再予考慮。

第二種情況，業(yè)界爭議較大或者還未有結(jié)論的問題，立法中雖有涉及，但有待進一步研究和探索，根據(jù)共識的程度再納入法律范疇。例如，之前討論熱烈的民辦圖書館是否入法的問題，由于爭議較大，《公共圖書館法》最終沒有直接用“民辦圖書館”表述，只是提出鼓勵社會力量興辦圖書館。雖然這已經(jīng)是一個突破，但同時又要求成為公共圖書館必須符合第十五條規(guī)定的六項條件，“這些入門條件對多數(shù)民辦圖書館而言都是比較困難的；法律文本中對公共圖書館的許多普遍性要求，沒有考慮到民辦圖書館的特殊性；政府對民辦圖書館的支持責任尚不完整”[15]。民辦圖書館如何在《公共圖書館法》中體現(xiàn)，以及政府如何支持民辦圖書館的發(fā)展，民辦圖書館是否需要立法保障，這些都需要加強調(diào)查研究。

第三種情況，在《公共圖書館法》實施過程中，隨著事業(yè)的發(fā)展變化，新的重要問題不斷涌現(xiàn)，需要立法予以解決?；蛘?，當有《公共圖書館法》條款與相關(guān)法律條款存在不協(xié)調(diào)或矛盾沖突時，也需要對《公共圖書館法》作出相應的調(diào)整。例如，出版物呈繳制度在我國早已存在，《公共圖書館法》第二十六條規(guī)定出版單位應當按照國家有關(guān)規(guī)定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物，這里沒有包括非正式出版物，而且如果出版領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定不明確，或者與《公共圖書館法》不一致，就會導致此條得不到實施，這就需要《公共圖書館法》與相關(guān)法律協(xié)同修訂。

針對這些情況，《公共圖書館法》在實施一段時間后，應當及時修訂，使法律更加完整和新穎，符合事業(yè)發(fā)展的規(guī)律。

4.4 推進高校圖書館立法，推進各類圖書館制度化設(shè)計

高校圖書館事業(yè)由教育部統(tǒng)一管理，從1956年擬訂《中華人民共和國高等學校圖書館試行條例(草案)》，到1981年正式頒布《中華人民共和國高等學校圖書館工作條例》，1987年正式改為《普通高等學校圖書館規(guī)程》，對于高等學校圖書館的性質(zhì)、任務及組織機構(gòu)等問題作了明確的闡述和規(guī)定，高校圖書館事業(yè)的制度設(shè)計基本確立。2002年發(fā)布了《普通高等學校圖書館規(guī)程(修訂)》，2015年發(fā)布了新的《普通高等學校圖書館規(guī)程》。

現(xiàn)行《普通高等學校圖書館規(guī)程》(2015)屬于圖1法律體系的第三層次。鑒于公共圖書館有了第一層次的法律，對高校圖書館來說，理想的是制定《中華人民共和國高等學校圖書館法》，或包括普通高校、職業(yè)院校、?？茖W校和中小學等各類學校圖書館的《中華人民共和國學校圖書館法》。考慮到一步到位難度較大，可以先行推動制定關(guān)于高校圖書館或?qū)W校圖書館的國務院條例，將現(xiàn)行的《普通高等學校圖書館規(guī)程》上升到《中華人民共和國高校圖書館條例》或《中華人民共和國學校圖書館條例》。

立法是為了保障公民權(quán)益。針對圖書館為公民服務，高校圖書館向社會開放在國外很普遍，我國對此有過長時間的討論?！镀胀ǜ叩葘W校圖書館規(guī)程》第四條圖書館的主要任務包括“積極參與各種資源共建共享，發(fā)揮信息資源優(yōu)勢和專業(yè)服務優(yōu)勢，為社會服務”，然而，現(xiàn)實中高校圖書館為社會服務仍然難以實現(xiàn)。2018年7月9日，深圳大學城圖書館頒發(fā)新規(guī)定：14歲以下兒童謝絕入館。深圳大學城圖書館稱，該館主要服務于教學科研，未配置少兒讀物，且由于少兒入館跑動喧鬧，相關(guān)投訴意見劇增，故出臺規(guī)定，此舉引發(fā)社會關(guān)注和爭議[15]。《公共圖書館法》第四十八條強調(diào)國家支持學校圖書館、科研機構(gòu)圖書館以及其他類型圖書館向社會公眾開放，這里的學校圖書館包括了高校圖書館。高校圖書館向社會開放是否包括少兒，有待進一步明確。

各類圖書館在制度化設(shè)計上應當保持協(xié)同性，既有反映事業(yè)規(guī)定的共同條款，也有體現(xiàn)各類型圖書館特色的差異性。以館長負責制為例，館長負責制一直是圖書館管理體制的基本制度。然而，《公共圖書館法》并沒有將館長負責制寫入法律制度，只有幾個地方條例明確了館長負責制，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例(試行)》(1997)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》(2000)、《廣州市公共圖書館條例》(2014)。高校圖書館81年條例和87的規(guī)程直到2002年規(guī)程都規(guī)定了“實行校(院)長領(lǐng)導下的館長負責制”，然而在最新的規(guī)程中卻改為“圖書館在學校授權(quán)范圍內(nèi)實行館長負責制”。

4.5 法治化的關(guān)鍵在于法律實施

習近平總書記在2014年1月7日《嚴格執(zhí)法，公正司法》講話中說：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”[2]70-71。

政府在實施《公共圖書館法》方面，要做的重要工作主要有：一是將《公共圖書館法》的宣貫和實施列入政府工作計劃。二是重點推進公共圖書館標準化均等化、法人治理結(jié)構(gòu)、縣級圖書館總分館制建設(shè)等相關(guān)改革任務落實。三是加快研究出臺與法律相銜接的配套政策。推進地方公共圖書館立法。

圖書館在實施《公共圖書館法》方面，要做的重要工作主要有：一是更新觀念，加強宣傳，提升能力。要加強館內(nèi)外宣傳、媒體宣傳、館員培訓、讀者培訓、強化法律意識、提高法制管理水平。二是以法律為準繩，依法強館，科學強館。重點是改變管理方式，促進管理轉(zhuǎn)型升級。三是抓住機遇，改革創(chuàng)新，提升服務效能。重點是依法檢查業(yè)務工作，全面整改；改進服務，創(chuàng)新服務。

4.6 加強法制教育，培育法治精神

在進行圖書館館長和館員的公共圖書館相關(guān)法律培訓過程中，很多同志反映，僅僅抓基層圖書館的培訓還不夠，應當加強文化主管部門管理干部的培訓。的確，領(lǐng)導干部的法制觀念和法治意識如果跟不上，圖書館事業(yè)的法治化會受到很大的影響。這就要求，各級各類圖書館事業(yè)都要重視法制教育，建立健全圖書館員學法用法制度，特別要重視領(lǐng)導干部的法制教育，強化依法行政的思維，加大法治在績效考核和干部評價中的權(quán)重。

法治化需要全社會每個成員都具有法治的自覺性和強烈的法治責任感，因此，要著力培育圖書館人的法治精神，讓法治精神滲透到圖書館事業(yè)的各個要素和各項業(yè)務之中，讓圖書館治理體系和治理能力體現(xiàn)“法治”精神。無論是政府、圖書館，還是社會，都應當樹立對法律的敬畏和法治的尊崇，最終轉(zhuǎn)化成個人或組織的法治思維和行為方式，在法治的前提下思考問題并科學決策，按照法治的精神去管理圖書館事業(yè)、從事圖書館業(yè)務、充分利用圖書館。這樣，法治成為整個圖書館行業(yè)的基本價值觀，成為圖書館人思考問題和圖書館事業(yè)發(fā)展的價值取向。

5 結(jié)語

圖書館事業(yè)法治化是一個理論問題，涉及到圖書館管理發(fā)展到高級階段的理念和管理思想，需要對傳統(tǒng)的落后的模式做出變革，形成新的法治化模式，除本文涉及的幾個問題，還包括法人治理、管理體制變革、組織再造等問題。在理論上需要大膽引入法學理論，建立圖書館事業(yè)法治化理論。同時，圖書館事業(yè)法治化也是一個實踐問題，雖然國際上已有不少成功的經(jīng)驗可以借鑒，但由于國情不一樣，不能簡單地套用已有的法治化模式，必須結(jié)合我國國情，進行創(chuàng)新性地試驗與探索，這是一個長期的過程。除了本文提供的基本道路外，還會有很多新問題需要解決。要將圖書館事業(yè)立法、圖書館相關(guān)法規(guī)的實施、圖書館法治化教育等作為一個系統(tǒng)工程，理論與實踐緊密結(jié)合，扎實推進法治化進程，通過法治化，全面促進我國圖書館事業(yè)向更高水平發(fā)展。