省人大監(jiān)察和司法委員會

深化黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。這次機構(gòu)改革中，黨中央把人大機構(gòu)納入其中統(tǒng)籌考慮，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對人大工作的高度重視，是新時代堅持和完善人民代表大會制度，加強人大工作的重要舉措。機構(gòu)改革后，人大內(nèi)務(wù)司法委員會更名為人大監(jiān)察和司法委員會，其職能更為集中，也更具專業(yè)性。監(jiān)督司法工作是監(jiān)察司法委的重要職責之一，也是人大監(jiān)督工作的重要組成部分。

做好新時代人大監(jiān)督司法工作，應(yīng)當弄清以下幾個問題：一是何為人大監(jiān)督司法工作，人大監(jiān)督司法工作應(yīng)當監(jiān)督什么。二是為何要開展人大監(jiān)督司法工作。三是當前人大監(jiān)督司法工作存在哪些問題。四是如何進一步做好人大監(jiān)督司法工作。

準確把握新時代人大監(jiān)督司法工作的定義與內(nèi)涵

機構(gòu)改革后，監(jiān)察司法委的對口聯(lián)系單位包括監(jiān)委、法院、檢察院、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)共六個單位。除監(jiān)委外，人大對其他五個單位的監(jiān)督是否都屬于監(jiān)督司法工作的范疇？參考近幾年有關(guān)省市人大監(jiān)督司法工作的制度規(guī)定，目前實踐中主要有兩種看法。一種認為監(jiān)督司法工作即對法院、檢察院的監(jiān)督，如河北、廣州、廈門等省市。另一種認為監(jiān)督司法工作是對公檢法司、國家安全機關(guān)司法工作的監(jiān)督。但對司法機關(guān)的范圍界定有所不同，如山西省將前述五個單位界定為司法機關(guān)。湖北省將法院、檢察院界定為司法機關(guān)，將公安、國家安全及司法行政機關(guān)界定為具有司法職能的機關(guān)。在我國，司法機關(guān)主要是指法院、檢察院；公安機關(guān)在履行刑事偵查職能時行使司法權(quán)；國家安全機關(guān)對危害國家安全犯罪案件立案偵查時行使司法權(quán)；司法行政機關(guān)是政府對司法領(lǐng)域的有關(guān)事務(wù)進行行政管理的專門機關(guān)，同時行使刑罰執(zhí)行權(quán)?？梢?，公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和司法行政機關(guān)依法分別履行相應(yīng)的司法職能，與法院、檢察院共同構(gòu)成國家完整的司法體系。因此，人大監(jiān)督司法工作應(yīng)當定義為人大及其常委會對司法機關(guān)（即法院、檢察院）和具有司法職能的機關(guān)（即公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)）的司法工作或者與司法有關(guān)的工作開展的監(jiān)督。

協(xié)助常委會開展監(jiān)督司法工作，是監(jiān)察司法委從原內(nèi)務(wù)司法委承接下來的重要職責，這不是簡單的延續(xù)，是新時代賦予人大監(jiān)督司法工作新的內(nèi)涵。黨中央印發(fā)的機構(gòu)改革方案明確提出，要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，全面落實司法責任制，完善法官、檢察官員額制，推進以審判為中心的訴訟制度改革，推進法院、檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，提高司法公信力，更好維護社會公平正義，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。新時代人大監(jiān)督司法工作要牢牢抓住保障司法職能正常發(fā)揮和司法權(quán)力正確運行這個重點，繼續(xù)加強對司法工作中的薄弱環(huán)節(jié)以及人民群眾反映強烈、社會普遍關(guān)切的司法領(lǐng)域突出問題的監(jiān)督；要緊密配合深化司法體制改革的步伐，準確把握當前監(jiān)督工作的重點和方向，堅持問題導(dǎo)向，針對司法體制改革過程中的體制機制性問題、司法責任制改革落實情況、以審判為中心的訴訟制度改革以及司法機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革等相關(guān)問題加強監(jiān)督，在監(jiān)督中體現(xiàn)支持，在支持中做好監(jiān)督，推進加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度；要配合法官、檢察官員額制改革的步伐，進一步研究加強對法官、檢察官的監(jiān)督；要切實貫徹落實黨中央提出的“有件必備、有備必審、有錯必糾”要求，加強對“兩院”規(guī)范性文件的備案審查，從源頭上推動“兩院”提高司法公信力。

深刻認識人大監(jiān)督司法工作的重要性

一段時間以來，學術(shù)界和實務(wù)界對人大監(jiān)督司法工作存在一定程度的認識誤區(qū)，如監(jiān)督干預(yù)論、監(jiān)督無用論等。做好新時代人大監(jiān)督司法工作，我們必須正視這些認識誤區(qū)，強化思想引領(lǐng)和理論武裝，不斷增強認同感、責任感和使命感。

做好人大監(jiān)督司法工作，是貫徹落實習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的必然要求。黨的十八大以來，習近平總書記站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，就堅持和完善人民代表大會制度發(fā)表了一系列重要論述，指明了新時代人大工作的正確方向，拓展了人民代表大會制度的科學內(nèi)涵、基本特征和本質(zhì)要求，形成了堅持和完善人民代表大會制度的重要思想?？倳浀闹匾枷?，主要內(nèi)容集中體現(xiàn)為“十個堅持”，其中一個堅持就是堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督?？倳浿赋?，人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督，人大就是要對“一府兩院”起監(jiān)督作用，要堅持監(jiān)督和支持相結(jié)合，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保黨中央重大決策部署貫徹落實。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，進一步加強和改進監(jiān)督司法工作，促進嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動人民代表大會制度不斷發(fā)展和完善。

做好人大監(jiān)督司法工作，是加強憲法實施、維護憲法權(quán)威的必然要求?？倳洀娬{(diào)，堅持依法治國首要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。全面貫徹實施憲法是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。憲法明確規(guī)定，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負責、受人大監(jiān)督。法院組織法、檢察院組織法分別規(guī)定地方各級法院、檢察院對本級人大及其常委會負責并報告工作，各級人大及其常委會對本級法院、檢察院的工作實施監(jiān)督。監(jiān)督法對各級人大常委會監(jiān)督“一府兩院”的具體方式作了規(guī)定?？梢?，司法機關(guān)行使司法權(quán)，是由人民代表大會制定憲法和法律授予的，必須依照人民代表大會通過的憲法和法律履行職權(quán)。人大監(jiān)督司法工作是憲法法律的制度性安排。憲法法律關(guān)于人大與司法機關(guān)關(guān)系的規(guī)定，充分體現(xiàn)了司法權(quán)的人民性、國家性以及國家權(quán)力機關(guān)對司法機關(guān)的監(jiān)督和制約。

做好人大監(jiān)督司法工作，是堅持全面依法治國、形成嚴密法治監(jiān)督體系的必然要求?？倳浿赋?，必須抓住建設(shè)中國特色社會主義法治體系這個總抓手，努力形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。人大監(jiān)督“一府一委兩院”，是構(gòu)建嚴密法治監(jiān)督體系的重要組成部分。人大監(jiān)督司法工作，具有其他監(jiān)督形式不可替代的優(yōu)勢：人大既可以對司法工作進行事中監(jiān)督，也可以事前監(jiān)督；既可以對司法制度運行等體制機制問題開展宏觀監(jiān)督，也可以通過履行撤職、罷免權(quán)，對嚴重違法違紀的法官檢察官進行微觀監(jiān)督；既可以對具體工作進行監(jiān)督，也可以對“兩院”有關(guān)規(guī)范性文件進行監(jiān)督；既可以直接監(jiān)督司法工作，也可以監(jiān)督檢察機關(guān)有效行使法律監(jiān)督權(quán)，以“借力打力”的方式來對其他司法工作進行監(jiān)督等。可見，人大監(jiān)督作為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，具有全局性、權(quán)威性。要將人大監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，形成嚴密的法治監(jiān)督體系，共同推動建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。

當前人大監(jiān)督司法工作中存在的問題

一是監(jiān)督選題的針對性不強。監(jiān)督司法工作中一個比較突出的問題，是對司法機關(guān)的工作了解不充分、信息不對稱。由于對情況不掌握，使得難以全面把握司法機關(guān)的工作重點，難以找準司法工作的薄弱環(huán)節(jié)，從而影響了監(jiān)督選題的針對性和科學性。

二是剛性監(jiān)督方式運用不多。監(jiān)督法賦予人大的監(jiān)督方式有7種，監(jiān)督司法工作中用得比較多的是聽取和審議專項報告、專題調(diào)研和執(zhí)法檢查3種，詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等較為剛性的監(jiān)督方式用得比較少。對這些監(jiān)督方式，什么情況下使用、如何使用，實踐層面探索不多，制度層面總結(jié)不夠。

三是執(zhí)法檢查的實效性不強。人大既是立法機關(guān)，也是監(jiān)督法律法規(guī)實施的權(quán)力機關(guān)。開展執(zhí)法檢查，應(yīng)當成為人大監(jiān)督司法工作的一個重要方式。但這項工作當前仍然存在一些突出問題，如對執(zhí)法檢查的性質(zhì)和定位把握不準，將執(zhí)法檢查與黨委政府的“工作檢查”“工作督察”相混同，針對法律法規(guī)實施情況進行檢查的特點不突出；檢查前準備工作不充分，檢查重點不明確；檢查起來存在走形式、走過場，“蜻蜓點水”“盆景式檢查”的問題；檢查力度不夠，明察多、暗訪少，一定程度存在“粗、寬、松、軟”等問題；檢查報告與一般的調(diào)研報告、工作報告相混同，沒有聚焦法律法規(guī)的實施情況查找問題，提出意見針對性不強等。

四是對法官、檢察官的監(jiān)督不足。人大依法行使對法官、檢察官的任免權(quán)，但實踐中，這種任免權(quán)往往流于形式，存在形式任免、程序任免等問題。此外，當前多數(shù)人大對法官、檢察官任后履職行為的監(jiān)督都較為薄弱，部分人大對此仍處于空白狀態(tài)。

五是跟蹤監(jiān)督的力度不夠。常委會組成人員對專項報告的審議意見、執(zhí)法檢查報告提出的意見、專題詢問提出的問題等，司法機關(guān)究竟落實得怎么樣、問題解決得怎么樣，目前還缺乏有效的跟蹤評價機制，在做好監(jiān)督“后半篇文章”上下的功夫不夠，從整體上影響了監(jiān)督司法工作的權(quán)威和實效。

進一步做好新時代人大監(jiān)督司法工作的幾點思考

做好新時代人大監(jiān)督司法工作，要按照“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”的原則，切實做到“五個堅持”：一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要以有利于加強黨對司法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)為根本，從黨和國家事業(yè)大局出發(fā)謀劃和推進監(jiān)督司法工作，堅持重大事項、重要工作及時向黨委請示報告，通過監(jiān)督推動落實黨中央和省委重大決策部署。二是堅持依法監(jiān)督。必須堅持“依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”的原則開展監(jiān)督，不缺位不越位，確保司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)。三是堅持問題導(dǎo)向。要突出監(jiān)督重點，把監(jiān)督工作著力點聚焦到關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題、人民群眾普遍關(guān)注的突出問題以及司法機關(guān)工作的薄弱環(huán)節(jié)上來，做到圍繞中心、突出重點、解決問題。四是堅持探索創(chuàng)新。要在用實用好聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等常用監(jiān)督方式的同時，積極探索創(chuàng)新監(jiān)督司法工作的方法和手段，不斷增強監(jiān)督剛性，提高監(jiān)督實效。五是堅持監(jiān)督與支持相統(tǒng)一。要寓支持于監(jiān)督之中，既要一針見血地指出工作中的不足，又要幫助司法機關(guān)解決實際困難，提出切實可行的意見建議，形成解決問題、改進工作的合力。同時，就如何加強和改進新時代人大監(jiān)督司法工作，提出如下幾點思考。

一是增強監(jiān)督選題的針對性。要監(jiān)督工作效果好，選好題、選對題至關(guān)重要。就監(jiān)督司法工作而言，要找準司法工作的薄弱環(huán)節(jié)，增強監(jiān)督選題的針對性，深入了解掌握司法機關(guān)的工作情況是基礎(chǔ)和前提。為此，必須進一步拓寬和暢通信息來源渠道。一方面要完善與司法機關(guān)的日常聯(lián)絡(luò)溝通機制，建立司法機關(guān)定期向人大報告重要工作、重大事項制度，探索建立監(jiān)督司法在線平臺，解決人大與司法機關(guān)之間信息不對稱的問題。另一方面要注重收集各方意見、傾聽群眾呼聲。要疏通信訪渠道，做到民有所呼、人大有所應(yīng)。要加強對群眾來信來訪的綜合分析，從中研究梳理出人民群眾反映強烈的突出問題、帶有共性的某一類司法案件，在解剖麻雀中發(fā)現(xiàn)共性問題、查找薄弱環(huán)節(jié)，并以此作為監(jiān)督選題的重要依據(jù)。

二是創(chuàng)新監(jiān)督方式方法。加大專題詢問在監(jiān)督司法工作中的運用，在聽取和審議專項報告或開展執(zhí)法檢查時組織開展專題詢問，確保專題詢問問出力度、問出權(quán)威、問出實效。依法做好對“兩院”規(guī)范性文件的備案審查工作，進一步加強對“兩院”規(guī)范性文件備案范圍、審查程序及標準等問題的研究和把握，努力提高審查能力和水平。積極有序探索質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督方式，不斷增強監(jiān)督的剛性。完善監(jiān)督司法咨詢專家制度，充分發(fā)揮咨詢專家在監(jiān)督司法工作中的參謀助手和智力支撐作用。完善監(jiān)督司法工作制度，對監(jiān)督的基本原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督事項、監(jiān)督方式和工作機制等作出細化規(guī)定，增強監(jiān)督的可操作性，進一步創(chuàng)新和規(guī)范監(jiān)督司法工作。

6月25日，省人大常委會主任李玉妹率監(jiān)察和司法委員會、部分省人大代表到省高級法院省檢察院調(diào)研。 （珊瑋/攝）

三是增強執(zhí)法檢查的實效性。要更新執(zhí)法檢查理念，改變舊觀念、舊習慣，正確把握人大“執(zhí)法檢查”與黨委政府“工作檢查”“工作督察”的區(qū)別，牢牢抓住法律法規(guī)的執(zhí)行情況和實施效果開展檢查，使執(zhí)法檢查更好地體現(xiàn)人大工作的特點；要深刻認識到執(zhí)法檢查不是做工作指導(dǎo)，而是要壓實檢查對象落實法律法規(guī)的責任；執(zhí)法檢查不是對整個工作領(lǐng)域的全面檢查，不是檢查工作質(zhì)量好壞，而是重點檢查法律法規(guī)的落實情況。要做好執(zhí)法檢查前的準備工作，認真調(diào)查研究，找準檢查重點，做到有的放矢。實施檢查時要緊扣法律規(guī)定，一個條款一個條款對照檢查，把法律制度的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用充分發(fā)揮出來；要堅持問題導(dǎo)向，創(chuàng)新工作方式方法，積極探索引入第三方評估、加大暗訪暗查力度、吸收人大代表參與等方式找準查清問題，敢于較真碰硬，避免“盆景式”檢查，防止蜻蜓點水、浮于表面。要寫好執(zhí)法檢查報告，總結(jié)情況要全面，查擺問題要到位，提出意見要管用，使執(zhí)法檢查報告成為推動法律法規(guī)更好實施、完善法律法規(guī)制度的重要依據(jù)，不斷增強執(zhí)法檢查的實效和權(quán)威。

四是積極探索對法官、檢察官的監(jiān)督。通過參與法官檢察官遴選委員會、懲戒委員會相關(guān)工作，研究探索將法官檢察官遴選制度與人大對法官檢察官任命制度銜接起來，將法官檢察官違紀違法查處、辦案過錯責任認定及懲戒與人大啟動撤職、罷免程序銜接起來，進一步加強對法官檢察官的任前任后監(jiān)督。探索通過組織人大代表旁聽庭審，開展法官檢察官履職評議工作，定期聽取“兩院”人事任免和司法隊伍建設(shè)有關(guān)情況等方式，進一步加強對法官檢察官履職行為的經(jīng)常性監(jiān)督。

五是加大跟蹤監(jiān)督的力度。監(jiān)督有沒有實際效果，很大程度上取決于是否做好監(jiān)督“后半篇文章”。常委會聽取和審議專項報告、執(zhí)法檢查報告或開展專題詢問后，要逐項細化常委會組成人員的審議意見，及時交“一府兩院”研究處理，督促其抓好整改落實；對報送的研究處理情況不符合要求的，經(jīng)主任會議同意，可要求“一府兩院”繼續(xù)整改并報送落實情況。要積極探索對司法機關(guān)落實常委會組成人員審議意見情況開展?jié)M意度測評。對監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的一些短期內(nèi)無法解決的難點問題，應(yīng)持續(xù)跟進，一督到底，務(wù)求實效?！?/p>