張海珠　胡聰　崔藝玲

摘要：城鎮(zhèn)最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)救助體系的重要組成部分，它為緩解城市貧困、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)揮了重要作用。最低生活保障制度以維護(hù)居民的基本生活，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”為基本目標(biāo)，以減少貧困，實(shí)現(xiàn)脫貧為終極目標(biāo)。但是，在其實(shí)施過(guò)程中，由于多種因素的共同作用，依舊難以避免政策偏差的產(chǎn)生，構(gòu)建最低生活保障政策評(píng)估路徑，提出低保政策改進(jìn)方向，減少甚至避免政策偏差，有利于保護(hù)我國(guó)的最后一道“安全網(wǎng)”。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)；最低生活保障制度；評(píng)估路徑

最低生活保障制度建立以來(lái)，運(yùn)用不同測(cè)算方法對(duì)城市或農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議，一直是學(xué)界關(guān)于低保標(biāo)準(zhǔn)的研究熱點(diǎn)?，F(xiàn)有研究評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不同、形式也各異，但從測(cè)算的對(duì)象和測(cè)算的方式梳理，基本可以分為兩類(lèi)：第一類(lèi)是與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行比較評(píng)估。選取一個(gè)或多個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和城市居民低保實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較評(píng)估，判斷實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)是否合理。第二類(lèi)是基于一種測(cè)定模型的評(píng)估。采用一種測(cè)定方法模型測(cè)定城市低保的名義標(biāo)準(zhǔn)，并與實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較評(píng)估。例如擴(kuò)展線性支出模型法、恩格爾系數(shù)法、馬丁法和主觀貧困線法等測(cè)定城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)。

但是本研究并不是通過(guò)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或者測(cè)定模型評(píng)估低保標(biāo)準(zhǔn)，而是基于城鎮(zhèn)最低生活保障制度的目標(biāo)，結(jié)合最低生活保障運(yùn)行效果評(píng)估的相關(guān)研究，對(duì)城鎮(zhèn)低保制度評(píng)估路徑進(jìn)行思考。

一、評(píng)估路徑一——人群和受益瞄準(zhǔn)效果

楊穗等人（2015）將瞄準(zhǔn)效果分為人群瞄準(zhǔn)和受益瞄準(zhǔn)?！皯?yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)要求很高的低保瞄準(zhǔn)精度，盡可能減少或者避免誤保、錯(cuò)保、漏保以及人情保等不良現(xiàn)象的發(fā)生。借鑒楊穗的做法，人群瞄準(zhǔn)效果可以通過(guò)應(yīng)保率、實(shí)保率、誤保率與錯(cuò)保率等指標(biāo)衡量， 實(shí)際享受到低保的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比重是實(shí)保率，具有低保資格的人口占總?cè)丝诒戎貫閼?yīng)保率。漏保率是應(yīng)保未保人口占應(yīng)保人口的比例，誤保率是實(shí)際低保人口中不具有享受低保資格人口的比例。最低生活保障金落實(shí)到目標(biāo)人群上，有利于目標(biāo)人群受益。

我國(guó)的低保政策實(shí)行差額補(bǔ)助，如果城鎮(zhèn)居民的家庭人均收入低于城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，才具有低保資格，低保補(bǔ)助的是家庭人均收入和低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差額，但是實(shí)際補(bǔ)助的水平通常會(huì)低于應(yīng)補(bǔ)助水平，從而產(chǎn)生低保救助缺口，因此導(dǎo)致最低生活保障金的受益群體存在偏差，影響低保制度的受益瞄準(zhǔn)效果。如果能將低保金分給本應(yīng)享受低保的人群，能進(jìn)一步縮小低保救助缺口，提高受益瞄準(zhǔn)的有效性。

二、評(píng)估路徑二——實(shí)際生活救助效果

低保政策的實(shí)際救助效果體現(xiàn)在切實(shí)際的溫飽問(wèn)題上，又因?yàn)槭称肥巧畋匦杵罚枨髲椥院苄?，是低保家庭的主要支出，所以高清輝采用生活救助系數(shù)，以反映低保政策對(duì)實(shí)際生活的救助效果。

生活救助系數(shù)是城市低保標(biāo)準(zhǔn)與城市居民家庭人均食品支出之比。如果生活救助系數(shù)小于1，則說(shuō)明低保家庭將所有領(lǐng)取到的低保金額都用來(lái)購(gòu)買(mǎi)食品但是還是沒(méi)有達(dá)到平均食品消費(fèi)水平。有研究表明，低收入者的食品支出通常在平均食品消費(fèi)支出的0.6～0.7，因此假設(shè)生活救助系數(shù)在0.65以上，低收入者的溫飽問(wèn)題就得到基本解決。

三、評(píng)估路徑三——地方政府救助力度

由于低保標(biāo)準(zhǔn)的制定與上一年職工平均工資有很大關(guān)系，所以高清輝引入了救助力度系數(shù)，即名義低保標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)芈毠ど弦荒昶骄べY之比。各個(gè)地方政府根據(jù)自身實(shí)經(jīng)濟(jì)力與當(dāng)?shù)刎毨顩r，制定低保標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槁毠て骄べY是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的重要反映，所以除以上一年職工平均工資可以在一定程度上消除當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)政府救助力度的影響。

救助力度系數(shù)越大，說(shuō)明政府對(duì)低保對(duì)象救助力度大；救助力度系數(shù)越小，說(shuō)明政府對(duì)低保對(duì)象救助力度可能不足，但是救助力度并不是越大越好，如果救助力度過(guò)大，反而會(huì)造成消極影響，即產(chǎn)生所謂“福利依賴”問(wèn)題（出現(xiàn)一些有勞動(dòng)能力的人不愿去通過(guò)就業(yè)獲得收入，而只想依靠救助生存下去）。因此，政府應(yīng)把握好救助尺度是十分關(guān)鍵的問(wèn)題。

四、評(píng)估路徑四——反貧困的效果

PIT是貧困線，Yi是貧困人口收入，h是人均收入低于貧困線的家庭人口，n是總?cè)丝跀?shù)。α=0時(shí)，F(xiàn)GT指數(shù)表示貧困發(fā)生率或貧困人口比例。α=1時(shí)，F(xiàn)GT表示成比例貧困距指數(shù)，貧困人口收入和貧困線之間差距的總和。α=2，F(xiàn)GT指數(shù)表示加權(quán)貧困距指數(shù)，其對(duì)貧困人口收入分配更加敏感。

有學(xué)者選擇最低生活保障線作為貧困線，也有學(xué)者將貧困線選取為三條貧困線包括較高的絕對(duì)貧困線、較低的絕對(duì)貧困線和相對(duì)貧困線，較高的絕對(duì)貧困線是根據(jù)城市居民最低食物攝取量計(jì)算而來(lái)，較低絕對(duì)貧困線是較高絕對(duì)貧困線的70%，相對(duì)貧困線是低保后中位數(shù)收入的50%。采用的貧困線越低，低保政策的扶貧效果就越明顯。

五、評(píng)估路徑五——收入分配效果

低保待遇主要采取的是現(xiàn)金援助的形式，實(shí)施后會(huì)對(duì)低保家庭的收入產(chǎn)生較大影響，有利于增加低收入群體的經(jīng)濟(jì)收入，從而產(chǎn)生一定的收入分配效應(yīng)。最低生活保障制度是政府實(shí)行收入在分配的一種重要手段，對(duì)于縮小不同群體間收入分配差距、緩解困難群體貧困狀況具有一定作用，但是作用是否明顯、作用程度多大，具有一定的討論意義。

可以選取了常用的基尼系數(shù)、變異系數(shù)、泰爾指數(shù)作為衡量收入不平等的重要指標(biāo)，評(píng)估低保政策實(shí)施的實(shí)際效果和潛在效果，即對(duì)現(xiàn)行低保政策和完善的低保政策二者實(shí)施前后的各地區(qū)收入差距變動(dòng)程度的比較分析。

1. 基尼系數(shù)

六、評(píng)估路徑六——低保對(duì)象的滿意度

對(duì)于低保政策實(shí)施效果，低保對(duì)象的主觀評(píng)價(jià)也是一項(xiàng)重要的考量。在針對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估中常使用公眾滿意度指標(biāo)來(lái)反映目標(biāo)對(duì)象的主觀評(píng)價(jià)。公眾滿意度是建立在公眾主觀感受基礎(chǔ)上的，具體而言，公眾滿意度又可以劃分為兩個(gè)維度：行為滿意度和價(jià)值滿意度。行為滿意度，即目標(biāo)對(duì)象對(duì)政策實(shí)施過(guò)程的滿意程度。價(jià)值滿意度，則是目標(biāo)對(duì)象對(duì)政策實(shí)施效果以及自我利益實(shí)現(xiàn)的滿意程度，相對(duì)于行為滿意度，價(jià)值滿意度是公眾滿意度中更深層次的構(gòu)成因素。

七、研究結(jié)論和未來(lái)展望

本研究構(gòu)建了城市低保制度的六大評(píng)估路徑，并且闡述了選取的意義、指標(biāo)的應(yīng)用等，為低保政策實(shí)施效果提供了大體評(píng)估方向，對(duì)于政府制定和完善低保政策有一定借鑒意義，同時(shí)對(duì)于以后的相關(guān)研究也能提供參考。但是本研究并沒(méi)有采取實(shí)際指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，這是未來(lái)學(xué)者可以進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

參考文獻(xiàn)：

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[4]李實(shí)，楊穗.中國(guó)城市低保政策對(duì)收入分配和貧困的影響作用[J].中國(guó)人口科學(xué)，2009（05）.

*基金項(xiàng)目：上海工程技術(shù)大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“上海市低保政策與低保戶需求的契合度研究”（E3-0903-17-01138）。

（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）