趙鐘楠 ，張忠廣，鄭超蕙，邢子強(qiáng)，黃火鍵，曲 璐

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京；2.中水北方勘測設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，300222，天津；3.交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，100028，北京）

一、我國的湖泊生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與主要問題

1.湖泊基本情況

我國湖泊數(shù)量眾多、類型多樣、資源豐富、開發(fā)歷史悠久，是國土資源的重要組成部分。根據(jù)第一次全國水利普查，水面面積在1 km2以上的天然湖泊達(dá)2 865個(gè)，水面總面積7.80萬km2（含跨國界湖泊境內(nèi)面積）。其中淡水湖泊1 594個(gè)，咸水湖945個(gè)，鹽湖166個(gè)，其他160個(gè)。

按照地貌和氣候類型分類，我國的湖泊分為五大湖區(qū)：東北湖區(qū)、東部湖區(qū)、云貴湖區(qū)、蒙新湖區(qū)和青藏湖區(qū)。長江中下游平原、黃淮海平原、松嫩平原等東部和東北地區(qū)的湖泊，地處東亞季風(fēng)區(qū)，降水豐沛，河湖水力聯(lián)系密切，但受人類活動(dòng)影響明顯，生態(tài)環(huán)境問題較為突出。云貴湖區(qū)的湖泊地處橫斷山脈地質(zhì)斷裂帶，出流小、半閉流，礦化度較高。蒙新湖區(qū)和青藏湖區(qū)的湖泊以閉流咸水湖和鹽湖為主，呈現(xiàn)出大陸腹地非季風(fēng)氣候區(qū)的環(huán)境特點(diǎn)。五大湖區(qū)中，東部和青藏兩大湖區(qū)的湖泊分布較多，形成東西相對的兩大稠密湖區(qū)，呈現(xiàn)出我國湖泊深受構(gòu)造、氣候控制的區(qū)域分布特色。

2.湖泊主要生態(tài)環(huán)境問題

一是湖泊水域面積不斷萎縮。在氣候變化和人類活動(dòng)雙重影響下，部分地區(qū)湖泊產(chǎn)生了不同程度的萎縮。20世紀(jì)50年代以來，全國已減少了約1 000個(gè)內(nèi)陸湖泊，湖泊面積消失了近7 400 km2。除東北地區(qū)外，其他湖區(qū)均出現(xiàn)不同程度的面積萎縮情況。

二是湖泊水質(zhì)不容樂觀。隨著湖泊流域和周邊地區(qū)人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)入湖泊的總氮、總磷和高錳酸鹽等污染物增加，湖泊水環(huán)境污染不斷加重。全國11%的湖泊污染物入河量超過其納污能力，全國重點(diǎn)監(jiān)測評價(jià)的湖泊（水庫）水質(zhì)有40%劣于Ⅲ類，主要污染物為總磷、COD和高錳酸鹽指數(shù)。部分水質(zhì)較好的湖泊存在富營養(yǎng)化風(fēng)險(xiǎn)。

三是湖泊生物多樣性不斷下降。太湖水生植物種類由1960年的63種縮減到目前的不足20種；武漢東湖、云南滇池、內(nèi)蒙古呼倫湖等均呈現(xiàn)出水生植物面積減少、產(chǎn)量下降的態(tài)勢。江湖阻隔和自然淤積加速等因素導(dǎo)致生境異質(zhì)性下降，魚類洄游受阻嚴(yán)重，對魚類等水生生物的種群或群落的結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)產(chǎn)生極其深刻的影響。

總體來看，目前我國湖泊生態(tài)環(huán)境問題不容樂觀，呈現(xiàn)出空間—水量—水質(zhì)—生物問題相互耦合、互相影響的態(tài)勢。

二、退田還湖的總體思路與關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1.總體思路和原則

湖泊生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性，決定了不能把退田還湖只看作是湖泊水域空間退還的單一任務(wù)，而應(yīng)該視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是以退還湖泊水域空間為核心，以提升湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康為目標(biāo)，以系統(tǒng)治理統(tǒng)籌兼顧為要求的綜合措施。開展退田還湖需要處理好以下關(guān)系：

一是“退”與“進(jìn)”的關(guān)系。退田還湖要把侵占的水域空間退出來、把不合理的開發(fā)活動(dòng)退出來，以實(shí)現(xiàn)“還湖泊以空間”的目標(biāo)。但“退”不是退田還湖的全部，在退的同時(shí)，有利于改善湖泊水質(zhì)環(huán)境、提升湖泊水動(dòng)力條件的措施要跟進(jìn)?！耙煌艘贿M(jìn)”實(shí)現(xiàn)提升湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康的核心目標(biāo)。

二是“休”與“用”的關(guān)系。湖泊作為重要的水資源、環(huán)境資源、生物資源、灘地資源、岸線資源、航運(yùn)資源等的提供者，在保障湖泊生態(tài)健康的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)合理可持續(xù)的開發(fā)利用，為支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供重要的資源供給保障。

三是“一”與“多”的關(guān)系。從措施上看，在解決“空間萎縮”這一主要問題的同時(shí)，還需要解決水量、水質(zhì)、生物、連通等其他方面存在的問題。從效果上看，在恢復(fù)水域空間的核心目標(biāo)基礎(chǔ)上，同時(shí)對湖泊的行洪、供水、環(huán)境等多種生態(tài)服務(wù)功能連帶改善，實(shí)現(xiàn)以一帶多、統(tǒng)籌施策的效果。

四是“硬”與“軟”的關(guān)系。退田還湖從短期看是恢復(fù)湖泊水域空間，從長期來看是實(shí)現(xiàn)人與湖泊和諧發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)，主要通過清淤清圩、水系連通等工程“硬”措施；要建立長效機(jī)制，則主要通過湖長制等制度和監(jiān)測體系等能力建設(shè)“軟”措施。軟硬結(jié)合實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

退田還湖應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

一是堅(jiān)持人水和諧、生態(tài)優(yōu)先。堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，把加強(qiáng)湖泊開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)相互協(xié)調(diào)作為主要目標(biāo)，把提升湖泊水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能擺在優(yōu)先位置。

二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、統(tǒng)籌兼顧。針對湖泊存在的突出生態(tài)環(huán)境問題，在滿足防洪、供水等要求和改善湖泊水生態(tài)環(huán)境狀況的前提下，合理規(guī)劃布局，把退還湖泊水域面積和增加湖泊生態(tài)空間作為主要目標(biāo)，把改善湖泊生態(tài)健康作為重點(diǎn)，提升湖泊生態(tài)系統(tǒng)功能。

三是堅(jiān)持因地制宜、改革創(chuàng)新。要結(jié)合湖泊實(shí)際情況，尊重歷史、實(shí)事求是的確定退還面積和退還格局，要?jiǎng)?chuàng)新退田還湖模式、技術(shù)和政策措施。

四是堅(jiān)持穩(wěn)妥有序、科學(xué)推進(jìn)。退田還湖作為系統(tǒng)工程，要做好頂層設(shè)計(jì)和方案論證，分步驟、分階段有序推進(jìn)，同時(shí)要充分考慮區(qū)域的實(shí)際情況，妥善處理好征地、群眾搬遷等問題，尊重當(dāng)?shù)厝罕娨庠?，維護(hù)群眾合法權(quán)益。

2.關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一是問題分析評價(jià)。問題分析評價(jià)是開展退田還湖的基礎(chǔ)。分析問題要注意以下幾個(gè)結(jié)合，首先是歷史和現(xiàn)狀結(jié)合，既要了解湖泊在歷史上的面積和演化過程，也要考慮目前開發(fā)利用現(xiàn)狀。其次是多種問題結(jié)合，既要分析水域空間占用問題，也要分析水質(zhì)、生物等問題，同時(shí)分析多重問題疊加效果及其原因。

圖1 退田還湖實(shí)施總體框架

二是退還范圍確定。退還范圍確定是制定退田還湖方案的核心環(huán)節(jié)，要處理好需要與可能的關(guān)系，結(jié)合湖泊氣象水文、地貌水系、開發(fā)利用等基本情況，以及湖泊周邊居民點(diǎn)和圍墾造田等情況，提出綜合考慮湖泊歷史水域范圍、湖泊水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況、湖區(qū)周邊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、征地移民可行性等要素前提下，綜合確定退還范圍。

三是湖泊功能區(qū)劃。結(jié)合主體功能區(qū)劃、湖泊生態(tài)功能、開發(fā)利用現(xiàn)狀等多種條件，從供水、防洪、航運(yùn)、生態(tài)等不同功能出發(fā)，確定湖泊區(qū)劃；針對每個(gè)區(qū)域，按照空間用途管制的要求，明確其開發(fā)、治理、保護(hù)目標(biāo)要求。

四是管控制度建設(shè)。針對湖泊水域岸線確權(quán)、湖泊岸線監(jiān)管、湖泊監(jiān)控體系建設(shè)、湖泊管理機(jī)制等方面，結(jié)合湖長制工作，提出相應(yīng)的管控制度。

以上述環(huán)節(jié)為核心，構(gòu)建退田還湖工作總體框架（見圖1）。

三、退田還湖的主要措施

1.退還水域空間

在確定退田還湖范圍的基礎(chǔ)上，合理確定退還后的湖泊邊界，逐步退還被擠占的湖泊空間。綜合考慮湖泊類型、調(diào)蓄行洪要求、水生生物生境需求等，合理確定湖泊水深，選取適應(yīng)湖泊底泥類型的清淤方式，恢復(fù)湖底天然地貌；通過內(nèi)部圩垸拆除，湖區(qū)淤泥清理等措施，擴(kuò)大湖泊水域面積和水體容積；合理布設(shè)排泥場，加強(qiáng)排泥綜合利用。依法劃定河湖管理范圍，嚴(yán)禁以各種名義圍墾湖泊、非法采砂，嚴(yán)格涉河湖活動(dòng)的社會管理。

2.推進(jìn)湖泊綜合整治

在退還湖泊水域空間的基礎(chǔ)上，通過水污染、水環(huán)境水生態(tài)等綜合整治，不斷恢復(fù)和改善湖泊生態(tài)健康。一是加強(qiáng)水污染防治。尤其針對東部湖區(qū)水網(wǎng)密布、人水臨近的特點(diǎn)，要通過實(shí)行水陸統(tǒng)籌，強(qiáng)化源頭控制，加強(qiáng)對湖區(qū)周邊及入湖河流工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)面源污染、內(nèi)源污染、港口污染等綜合防治，在通航水域加強(qiáng)船舶污染監(jiān)管。二是加大水環(huán)境治理力度。加強(qiáng)湖區(qū)周邊點(diǎn)源和面源治理、入湖排污口綜合整治、湖泊內(nèi)源治理、水功能區(qū)監(jiān)督管理，優(yōu)化入河湖排污口布局，嚴(yán)控入湖排污總量。對涉及的飲用水水源地湖泊，開展安全保障達(dá)標(biāo)和規(guī)范化建設(shè)。三是開展湖泊生態(tài)治理與修復(fù)。推動(dòng)湖區(qū)周邊涵養(yǎng)林建設(shè)，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)；改善湖泊生物生境，提高湖泊水生生物多樣性。

3.優(yōu)化岸線等資源保護(hù)利用方式

在退還水域空間的基礎(chǔ)上，綜合考慮防洪、生態(tài)、航運(yùn)等要求，加強(qiáng)湖泊岸線、航線等資源的保護(hù)與優(yōu)化利用。加強(qiáng)環(huán)湖堤防建設(shè)，重點(diǎn)在東部、東北等江河中下游的湖泊，要注意堤防建設(shè)對于防洪安全保障的要求。根據(jù)有關(guān)防洪標(biāo)準(zhǔn)要求，按照退還后的湖泊水域范圍，明確防洪堤線的走向和標(biāo)準(zhǔn)；在完成新建堤防建設(shè)、形成完整的防洪岸線前提下開展平圩清淤，以確保堤防工程本身和區(qū)域的防洪安全。合理利用岸線資源，在充分考慮當(dāng)?shù)鼐用裢ㄐ?、地區(qū)生產(chǎn)生活物資運(yùn)輸、城市景觀、旅游客運(yùn)等多方面需求基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃沿湖港口碼頭布置，優(yōu)先通過提高岸線利用效率發(fā)展港口運(yùn)輸規(guī)模，鼓勵(lì)現(xiàn)有港口岸線資源整合。推動(dòng)生態(tài)護(hù)岸建設(shè)，結(jié)合湖區(qū)周邊生態(tài)整治和湖濱綠化帶建設(shè)等工作，建設(shè)生態(tài)護(hù)岸，鼓勵(lì)沿湖港口實(shí)施岸線生態(tài)修復(fù)工程，改善水陸交互條件，進(jìn)一步提升湖區(qū)和湖濱帶生態(tài)系統(tǒng)健康。

4.推進(jìn)河湖水系連通

東部和東北地區(qū)的湖泊在開展退田還湖時(shí)要注意適當(dāng)恢復(fù)河湖聯(lián)系，改善水動(dòng)力條件。通過恢復(fù)原有自然溝通或適當(dāng)?shù)氖鑼?dǎo)、引排、調(diào)度等河湖連通措施，改善湖泊與周邊河湖水系的水力聯(lián)系，增強(qiáng)水體流動(dòng)性，保障湖泊生態(tài)用水需求。優(yōu)化湖泊進(jìn)出水口門。通過調(diào)整、改善、新增湖泊進(jìn)出水口門，增強(qiáng)湖區(qū)沿線水體的流動(dòng)性，提高湖內(nèi)水體置換速度，恢復(fù)和改善湖泊調(diào)蓄、防洪能力，重塑健康湖泊形態(tài)。在推進(jìn)河湖水系連通時(shí)，要結(jié)合所在區(qū)域江河湖庫水系連通的總體規(guī)劃，根據(jù)區(qū)域水資源條件和原有河湖水網(wǎng)格局統(tǒng)籌考慮。

5.加強(qiáng)制度能力建設(shè)

制度能力建設(shè)是保證退田還湖工程實(shí)施效果，維持退還湖泊健康可持續(xù)的重要保障，應(yīng)制定“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的退田還湖監(jiān)督管理體系。一是全面落實(shí)湖長制。全面落實(shí)中辦國辦《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》要求，進(jìn)一步加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，樹立問題導(dǎo)向，強(qiáng)化分類指導(dǎo)，因湖施策開展專項(xiàng)行動(dòng)。二是湖泊水域岸線確權(quán)。落實(shí)湖泊水域空間用途管制，明確湖泊利用和保護(hù)管理要求，嚴(yán)格分區(qū)管理。推動(dòng)湖泊管理范圍劃定，按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定，實(shí)施統(tǒng)一登記，確定水域、岸線所有權(quán)和使用權(quán)。三是完善湖泊管護(hù)體制機(jī)制。強(qiáng)化涉湖建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)監(jiān)管，建立水利、國土等部門聯(lián)合監(jiān)管的工作機(jī)制，嚴(yán)格空間保護(hù)與監(jiān)管。加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)禁圍墾湖泊和非法占用湖泊水域、岸線，防止水域面積再縮減、岸線濫占濫用。四是完善監(jiān)控體系建設(shè)。從空間—水量—水質(zhì)—生態(tài)聯(lián)合管控的角度出發(fā)，整合現(xiàn)有監(jiān)測設(shè)施，科學(xué)布設(shè)入湖河流以及湖泊水質(zhì)、水量、水生態(tài)等監(jiān)測站點(diǎn)，建設(shè)信息和數(shù)據(jù)共享平臺，不斷完善監(jiān)測體系和分析評估體系，構(gòu)建系統(tǒng)的湖泊生態(tài)系統(tǒng)功能監(jiān)測體系?！?/p>