文 ｜ 李倩

耕地是我國最為寶貴的資源，是國家糧食安全的基礎(chǔ)，也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。黨的十八大以來，中央領(lǐng)導(dǎo)多次就耕地保護作出重要指示批示，要求“要像保護大熊貓一樣保護耕地”“耕地紅線一定要守住，千萬不能突破，也不能變通突破”。黨的十九大報告提出，要嚴格保護耕地，確保國家糧食安全，“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。生態(tài)文明建設(shè)也對耕地保護工作提出了更高標準，更好發(fā)揮耕地的生態(tài)功能，讓中華大地天更藍、山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美是自然資源部門責無旁貸的任務(wù)。同時，一個不可回避的現(xiàn)實是，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進，用地需求依然較大，耕地保護壓力仍未緩解。新形勢、新要求下，耕地保護監(jiān)督工作如何繼往開來？新組建的自然資源部耕地保護監(jiān)督司，承擔起這項神圣的使命。

“作為國家耕地的守望者、守護者，我們將恪盡職守、認真履職， 嚴守耕地保護紅線，確保耕地總量不減少?！比涨?，部耕地保護監(jiān)督司副司長劉明松在接受記者采訪時表示。

職能有所調(diào)整 任務(wù)更加聚焦

按照自然資源部“三定”規(guī)定，耕地保護監(jiān)督司主要承擔四項職能。一是擬訂并實施耕地保護政策，組織實施責任目標考核，負責耕地保護政策與林地、草地等土地資源保護政策的銜接。二是擬定永久基本農(nóng)田特殊保護政策措施，負責永久基本農(nóng)田劃定、占用和補劃的監(jiān)督管理。三是承擔耕地占補平衡管理。四是承擔土地征收征用管理。

劉明松表示，在自然資源部履行統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責的繁重任務(wù)下，加強對各類資源統(tǒng)一管理的同時，就耕地保護監(jiān)督單獨設(shè)立一個司，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對耕地保護工作的重視，在行政管理上加強力量保障；充分顯示出耕地在自然資源中的特殊性，我們這樣一個人口大國，糧食生產(chǎn)的基石決不可動搖，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子；深刻意味著耕地保護要注重整體性、協(xié)同性，主動保護與積極補救、保護與監(jiān)督要有機結(jié)合；堅定地昭示著在耕地保護管理中，必須堅持農(nóng)村土地集體所有制不改變、耕地數(shù)量不減少、糧食產(chǎn)能不降低、農(nóng)民利益不受損“四條底線”。

“自然資源部組建后，部黨組反復(fù)強調(diào)，以‘連續(xù)、穩(wěn)定、轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新’的工作思路，穩(wěn)妥有序地推進改革，加強業(yè)務(wù)建設(shè)。隨著職責調(diào)整到位，耕地保護監(jiān)督工作要開啟新征程。”劉明松說，這次改革，由原來的耕地保護司組建為耕地保護監(jiān)督司，雖然簡稱還叫“耕保司”，但職能卻有很大調(diào)整，調(diào)出了用地審批、土地整治等職能，強化了耕地的監(jiān)督管理，體現(xiàn)出集中精力做好耕地保護。面對新起點、新任務(wù)，必須認真貫徹落實好黨中央、國務(wù)院關(guān)于耕地保護的決策部署，按照部黨組要求，緊緊圍繞耕地保護這條主線，堅持保護、控占、補充等多管齊下，行政、經(jīng)濟、技術(shù)手段等多措并舉，積極構(gòu)建耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護新格局。

堅持問題導(dǎo)向 瞄準耕保監(jiān)督工作靶心

“問題找不準，就像槍口沒有對準靶心，看病沒有把準脈搏?！眲⒚魉杀硎?，問題是實踐和創(chuàng)新的起點。當前，耕地保護監(jiān)督工作主要面臨以下問題。

首先，耕地既要保護總量也要優(yōu)化布局。目前，從賬面上看，基本實現(xiàn)了保護目標，但實際利用情況是，有的耕地屬于25度以上坡地、林區(qū)內(nèi)耕地或河灘地等，面臨退耕還林或?qū)嶋H上是不穩(wěn)定利用狀況，有的處于果樹、林木、設(shè)施農(nóng)業(yè)等非糧化利用狀況，有的處于撂荒、損毀等非利用狀況，還有的處于非法占用等非農(nóng)化狀況，這些都要認真梳理、判別情況、分類處置，在國土空間規(guī)劃中既要優(yōu)化建設(shè)用地布局，也要優(yōu)化耕地布局，把該保的有效地保護起來。

其次，要守住永久基本農(nóng)田控制線面臨的多重壓力。永久基本農(nóng)田作為耕地中的精華，對經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)安全、社會穩(wěn)定具有重要影響，是耕地保護的重中之重。前段時期，各地完成了永久基本農(nóng)田劃定和上圖入庫工作，全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，取得顯著成效。但不可否認，永久基本農(nóng)田仍存在劃定不實的問題，錯劃入、漏劃出的現(xiàn)象依然存在。永久基本農(nóng)田保護區(qū)與生態(tài)環(huán)境保護區(qū)、礦區(qū)開采范圍等重疊問題在許多地方存在，解決較為困難。

再次，耕地占補平衡面臨可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。近年來，為破解耕地占補平衡難題，部先后實行了先補后占、補改結(jié)合等系列政策措施，在保障重點建設(shè)項目用地同時，積極落實耕地占補平衡。從前段時期部隨機抽查補充耕地項目情況看，補充耕地也存在一些不容忽視的問題。有的項目建設(shè)標準低、補充耕地質(zhì)量差，有的項目只注重完成補充耕地指標，缺乏工程管護和后期利用措施，補充耕地出現(xiàn)荒蕪，有的甚至弄虛作假。尤其是受資源條件約束，耕地后備資源日益匱乏，一些地方補充耕地難以為繼。

最后，土地征收制度有待完善。現(xiàn)行征收制度基本適應(yīng)我國特殊的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展，為經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展起到支撐作用，但也存在一些問題。如：征收范圍過寬，缺少公共利益范圍的法律界定；征收程序有待完善，農(nóng)民事前溝通參與不足、事后救濟渠道不暢，社會風險和矛盾難以及時有效化解；補償安置途徑單一，采取簡單貨幣化一次性安置，長遠生計考慮不足與一夜暴富并存；土地增值收益分享機制有待健全，被征地農(nóng)民獲得感不強。

注重綜合施策 真正嚴起來

“新時代賦予耕地保護工作新職責，新職責呼喚新?lián)?、新作為?！眲⒚魉杀硎荆乇Ｗo監(jiān)督司組建以來，全司深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理重要論述，特別是按照部黨組要求，反復(fù)領(lǐng)會悟透中央關(guān)于加強耕地保護的重要指示批示，堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，謀劃全局工作。

劉明松說，今后，耕地保護監(jiān)督工作要始終圍繞耕地保護這條主線，堅持永久基本農(nóng)田保護、耕地占補平衡、土地征收征用管理、耕地保護責任目標考核“四輪驅(qū)動”，狠抓落實。一方面，要與時俱進，不斷改進和完善政策措施，特別是注重政策措施的針對性、有效性和可操作性。另一方面，要充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，加強耕地保護的日常監(jiān)督管理，從制度制定到執(zhí)行建立起良好機制，努力開創(chuàng)耕地保護監(jiān)督工作新局面。

在永久基本農(nóng)田保護方面，當前，首要任務(wù)是抓緊完善加強永久基本農(nóng)田保護的文件，實事求是地解決永久基本農(nóng)田保護中劃定不實、保護政策不夠明確或難操作等問題。其次是嚴控嚴管永久基本農(nóng)田占用與補劃，通過從嚴用地審查把關(guān)，把永久基本農(nóng)田保護堅定的態(tài)度和嚴格的要求清晰地傳導(dǎo)到各級黨委政府、自然資源部門和項目用地單位，形成共識。要加強永久基本農(nóng)田儲備區(qū)建設(shè)，保證重大建設(shè)項目依法批準占用永久基本農(nóng)田時，能夠保質(zhì)保量得到補劃。從長遠看，要立足法律法規(guī)制度建設(shè)，對不適應(yīng)形勢內(nèi)容提出法規(guī)修訂意見，強化永久基本農(nóng)田法制保障。

在耕地占補平衡管理上，首先是強化對占用耕地的監(jiān)督管理，減少對耕地的占用。其次要毫不動搖地堅持耕地占補平衡制度，重點解決好弄虛作假、補充耕地質(zhì)量不高等問題。要以耕地產(chǎn)能為核心，以土地綜合整治為主渠道，多方面投入、規(guī)?；a充，數(shù)質(zhì)并重落實耕地占補平衡，嚴格限制成片未利用地開發(fā)。要總結(jié)推廣一些地方補充高質(zhì)量耕地和實行激勵措施方面好的經(jīng)驗做法，努力提高補充耕地項目工程建設(shè)標準，不斷提高耕地質(zhì)量，確保補充的耕地充分利用，發(fā)揮應(yīng)有效益。組織實施好國家統(tǒng)籌補充耕地，起好步、開好局，切忌“玩數(shù)字游戲”。繼續(xù)做好耕地質(zhì)量和產(chǎn)能等級評定工作，加大成果運用，提高耕地質(zhì)量。

在土地征收征用管理方面，一是要全面總結(jié)征地制度改革試點經(jīng)驗，不斷改進征地管理，合理提高補償標準，有效拓展安置途徑，加大信息公開力度。二是在開展征收審查中，要落實好規(guī)章制度，確保被征地農(nóng)民合法權(quán)益。三是結(jié)合土地管理法的修改，改革征地審批制度，壓實縣級政府征地主體責任。

在耕地保護責任目標考核方面，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家統(tǒng)計局等履行好對省級政府耕地保護責任目標五年一考核、期中一檢查的職責，加強結(jié)果應(yīng)用，落實獎懲措施，充分發(fā)揮檢查、考核的督促調(diào)動作用。同時，認真總結(jié)近年來檢查考核工作經(jīng)驗，找準問題和不足，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，將檢查、考核與加強日常管理結(jié)合，與抓重點工作結(jié)合，與各地抓改革改進、創(chuàng)新舉措結(jié)合。此外，圍繞監(jiān)督重點內(nèi)容、方式方法、技術(shù)手段等，完善和改進工作，構(gòu)建全面、及時、有效的耕地保護責任目標履行情況監(jiān)督機制。

“要想耕地保護政策措施落地生根，必須強化動態(tài)監(jiān)管，這也是新司成立后突出的職責和任務(wù)?！眲⒚魉蓮娬{(diào)。要吸取“大棚房”問題教訓，注重防止以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，搞設(shè)施旅游業(yè)、設(shè)施休閑業(yè)、設(shè)施養(yǎng)老業(yè)，做到舉一反三，防止以各種名目鉆政策空子，侵占和破壞耕地；注重加強耕地、林地、草地、濕地的整體協(xié)同性，協(xié)調(diào)好耕地保護與生態(tài)保護，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”原則，在確保耕地總量目標前提下，優(yōu)化布局，促進耕地合理利用。

他同時講到，監(jiān)管不能靠一宗宗地、一個個項目去檢查核實，也不能簡單地靠匯總地方上報情況，要充分運用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，利用好自然資源綜合信息監(jiān)管平臺，在永久基本農(nóng)田保護、補充耕地等上圖入庫、監(jiān)督核實方面，更多運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、影像傳輸?shù)?。要及時發(fā)現(xiàn)存在問題、及時整改，使“麥田守護者”成為“千里眼”、“順風耳”。