董 葦，吳 瑕，劉路廣

（湖北省水利水電科學(xué)研究院，430070，武漢）

貧困地區(qū)大多分布在山區(qū)，水電資源豐富，開發(fā)項目較多，但受現(xiàn)有收益分配機制的影響，資源開發(fā)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展特別是貧困人口脫貧的帶動作用有限，且大多項目對參與者的能力、資金、技術(shù)等有一定的要求，貧困者自身發(fā)展能力不足，無法有效參與到資源開發(fā)項目中。黨的十八屆五中全會提出“探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶貧制度”，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》進一步明確要求探索資產(chǎn)收益扶貧，即科學(xué)合理有序開發(fā)貧困地區(qū)水電資源，財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入水電等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶。授人以“漁”，增強貧困戶“造血”功能，資產(chǎn)收益扶貧模式有望破解貧困人口脫貧致富難題。但如何開展基于水電資源開發(fā)的資產(chǎn)收益扶貧，如何采取具體扶貧措施與保障措施等問題已成為目前我國精準扶貧機制研究的重點。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案的通知》中的規(guī)定，結(jié)合具體水電資源開發(fā)項目，重點探討水電資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革模式，相關(guān)成果對類似地區(qū)扶貧改革具有參考價值。

一、資產(chǎn)收益扶貧原理與模式

資產(chǎn)收益扶貧是將貧困戶獲得的財政補助資金或所擁有的資源、資金等，折股量化投入到企業(yè)等經(jīng)營性組織中，從而實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”。該舉措為自身發(fā)展能力不足的貧困者提供參與資源開發(fā)項目的渠道，拓寬了貧困戶收入來源，同時也為資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了資金支持，形成脫貧致富與資源開發(fā)互促共贏的局面。

根據(jù)資產(chǎn)類型不同，資產(chǎn)收益扶貧可主要分為資源收益扶貧和資金收益扶貧兩種模式。資源收益扶貧模式主要包括土地資源收益扶貧模式、旅游資源收益扶貧模式和勞動力資源收益扶貧模式等，其中土地資源和旅游資源收益扶貧模式是以貧困戶所承包的土地資源或所擁有的旅游資源等作為資產(chǎn)入股，選定相關(guān)扶貧項目，采取委托經(jīng)營、合作經(jīng)營等方式，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、集體經(jīng)濟組織合作社等組成股份制公司運營，使貧困戶所擁有的資源有效轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展資產(chǎn)，可持續(xù)地享受資源開發(fā)帶來的紅利，達到精準扶貧效果；勞動力資源收益扶貧模式是將貧困戶勞動力務(wù)工收入作為資產(chǎn)入股到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或合作社，鼓勵貧困者勞動力到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或合作社務(wù)工，采取自愿入股的原則，將其務(wù)工收入折算成股份作為投資，從而貧困戶既可獲得基本工資，又可獲得按股份投資收益分紅，增加了貧困人口的財富。資金收益扶貧模式主要包括投資收益扶貧模式和理財收益扶貧模式兩種，其中投資收益模式是把財政專項扶貧資金或支農(nóng)資金投入作為資產(chǎn)入股，并將股份分配給貧困戶，明晰各方持股比例和股權(quán)，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的利益共同體，按持股比例分配股利，保障貧困戶較持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，提高精準扶貧的效果；理財收益扶貧模式是將扶貧資金通過理財方式實現(xiàn)保值、增值。

二、梅家河流域水電樞紐概況

梅家河流域位于湖北省秭歸縣西南部。根據(jù)流域水能規(guī)劃，梅家河流域上設(shè)計了八級開發(fā)總體布置方案，八級電站從上游至下游分別為香龍電站（已建）、水磨溪電站、南坪電站（已建）、桂花園電站、香坡河電站（已建）、金竹園電站（已建）、梅家河水電站和楠水溪電站。

本研究范圍為桂花園水庫和桂花園電站，涉及2個行政村30戶農(nóng)戶115人，其中貧困戶12戶42人。該工程上接已建南坪電站尾水，為水庫引水式電站，電站設(shè)計裝機容量2×1000 kW，設(shè)計年發(fā)電量546.60萬kWh。根據(jù)設(shè)計方案測算，桂花園水庫工程建成后，可使下游梯級電站具有良好調(diào)節(jié)性能，使下游電站年發(fā)電量增加970.47萬kWh（香坡河增加348.97萬kWh，金竹園增加368.3萬kWh，梅家河增加253.2萬kWh）。

三、梅家河流域水電資源開發(fā)的扶貧實踐

1.扶貧模式措施

梅家河流域水電資源開發(fā)項目的資產(chǎn)收益扶貧模式是采取土地資源收益與投資收益相結(jié)合的扶貧模式，即對本次水電資源開發(fā)占用農(nóng)村集體土地的，給原住居民集體股權(quán)方式進行補償，本項目獲得的財政補助資金也折股量化到集體經(jīng)濟組織，并在收益分配時對貧困戶予以傾斜支持，幫助其進一步分享資源開發(fā)收益。資產(chǎn)收益扶貧模式主要包括以下7個方面措施：

一是界定入股資產(chǎn)范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織入股資產(chǎn)限于其所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建設(shè)用地的土地補償費。因此，首先確定項目征收、征用的農(nóng)村集體土地范圍；然后合理確定以土地補償費量化入股的農(nóng)村集體土地數(shù)量、類型和范圍；最后按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、群眾自愿”的原則，合理確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體股權(quán)。

二是明確入股主體和受益主體。項目所涉及的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分別成立農(nóng)民股份經(jīng)濟合作社，將征地的土地補償費以合作社名義入股到項目中，集體股權(quán)的入股主體為各村的農(nóng)民股份經(jīng)濟合作社，受益主體為農(nóng)民股份經(jīng)濟合作社的成員。

三是制定集體股權(quán)設(shè)置辦法。進行集體土地的清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化，集體股權(quán)的份額由集體股權(quán)的資本金占項目竣工決算后總投資資本金的比例確定，最終的股權(quán)設(shè)置結(jié)果必須經(jīng)項目所在縣政府、項目投資建設(shè)單位、被占地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同確定。

四是保障集體股權(quán)收益。建立集體股權(quán)收益保障制度，明確其權(quán)利與義務(wù)，項目運營公司按集體股權(quán)份額進行收益分配，每年及時按期將集體股權(quán)的收益支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；無論項目是否盈利，項目運營公司保障集體股權(quán)最低收益率，其比例由雙方協(xié)定，不少于6%；集體股權(quán)原則上不得用于質(zhì)押、擔(dān)保，對依法轉(zhuǎn)讓的集體股權(quán)，其持有者享有對按照《公司法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》有關(guān)規(guī)定清償后剩余財產(chǎn)的優(yōu)先分配權(quán)；集體股權(quán)持有者享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等股東基本權(quán)利，但不參與項目經(jīng)營管理和決策。

五是健全收益分配制度。劃定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)各成員的股份份額，優(yōu)先保障貧困戶的收益分配；通過協(xié)商，農(nóng)民股份經(jīng)濟合作社將村集體土地補償?shù)墓蓹?quán)收益按一定的比例計提，專項用于扶持其內(nèi)部貧困戶，剩余收益由其他參股成員均分；待貧困戶穩(wěn)定脫貧后，合作社將重新分配集體土地補償?shù)墓蓹?quán)收益，已脫貧農(nóng)戶享有與本合作社其他成員平等的收益分配權(quán)。

六是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對征地范圍內(nèi)土地進行摸底清查，科學(xué)確認農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社成員身份，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社成員登記備案、收益權(quán)證書管理等制度；結(jié)合實際情況，探索建立農(nóng)民經(jīng)濟股份合作社成員對集體股權(quán)收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓、繼承、質(zhì)押、擔(dān)保等機制；加強集體股權(quán)民主監(jiān)督管理，防止被少數(shù)人控制，發(fā)生侵蝕、侵吞原住居民利益的行為。

七是建立風(fēng)險防控機制。強化領(lǐng)導(dǎo)，做好宣傳；建立利益申訴機制，包括利益表達、利益博弈、矛盾調(diào)處、利益保障等一系列的環(huán)節(jié)；加強運營監(jiān)督；建立應(yīng)急預(yù)案制度。

2.政策保障措施方案的擬定與計算原則

由于研究項目是以幫扶貧困村和貧困農(nóng)民脫貧為目標且需優(yōu)先考慮貧困戶收益分配的公益性工程，在安排財政補助資金時，應(yīng)予以優(yōu)先支持，并需加大各方政策支持力度。參考小水電代燃料、綠色小水電等項目的政府投資比例，設(shè)置了九種資金籌措方案；考慮項目公益性，參考其他扶貧項目的貸款優(yōu)惠政策，貸款年利率設(shè)置 4.9%、3.92%、2.94%、1.96%、0.98%、0.49%六種方案；根據(jù)小水電上網(wǎng)電價現(xiàn)狀，設(shè)置0.340 7元/kWh、0.39元/kWh、0.42元/kWh三種方案；參考現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，設(shè)置所得稅免3減2、企業(yè)所得稅稅率為20%、免征所得稅三種優(yōu)惠方案；是否考慮折舊設(shè)置了2種方案。將以上因素組合，共設(shè)置了26種組合方案，見表1。

政策保障措施計算方案的計算原則：優(yōu)先保障集體股權(quán)6%的收益率（在還貸期利潤不足以支付時作為成本計入）；項目投產(chǎn)后保障政府資本金的收益；政府資本金不考慮折舊。

3.扶貧模式效益分析

計算結(jié)果顯示，適當(dāng)考慮政府投資，本研究項目具有盈利能力，可以保證集體股權(quán)6%的凈利潤率，且政府資本可以盈利。若考慮將政府資本金的收益作為扶貧資金分配給項目涉及行政村內(nèi)的貧困戶，則政府資本投資比例對貧困戶的收益影響較大，具體見圖1和圖2所示。根據(jù)26個計算方案的結(jié)果顯示，政府與企業(yè)資本金的凈利潤率大于3%的方案有11、17、19，其中方案 11 政府與企業(yè)資本金的凈利潤率最高，為3.76%，且政府資本金的年均利潤最大，貧困戶均年扶貧額最大，為2 758元。

表1 政策保障措施計算方案設(shè)置的組合方式

圖1 不同計算方案計算成果對比圖

圖2 不同計算方案扶貧效益對比圖

由方案 6、7、8的計算成果對比分析可知，上網(wǎng)電價越高，資本金凈利潤率與總投資收益率越高，如圖3所示。通過對比分析方案1~6的計算成果可知，貸款利率越低，政府與企業(yè)資本金的凈利潤率越高，總投資收益率不變，如圖4所示。

由方案8~11的計算成果對比分析可知，稅收政策越優(yōu)惠，政府與企業(yè)資本金的凈利潤率越高，總投資收益率不變，如圖5所示。分別對比方案 9、12、13、14 的計算成果可知，政府投資比例越大，貧困戶的收益越高，如圖6所示。

分別對比方案 8與 21、9與 22、11 與 23、17 與 24、19 與 25、20 與 26的計算成果可知，折舊將導(dǎo)致總投資的收益率降低。分別對比方案10與16、11 與 17、14 與 15、23 與 24 的計算成果可知，貸款與企業(yè)資本金的比例對總投資的收益率無影響，但對資本金收益率有影響，在不考慮折舊的情況下，貸款與企業(yè)資本金的比例越小，資本金收益率越高；在考慮資本金折舊的情況下，貸款與企業(yè)資本金的比例越大，資本金收益率越高。

綜上所述，為確保集體股權(quán)的收益和扶貧效果，建議將政府資本投資收益作為項目征地涉及行政村內(nèi)的貧困戶專項扶貧資金進行管理和分配，待貧困戶脫貧后，逐步減少政府資本投資收益對其的分配，并將剩余的收益納入秭歸縣扶貧資金專項賬戶，用于該縣內(nèi)的扶貧支出；同時建議財政補助資金比例不低于45%，上網(wǎng)電價不低于0.42元/kWh，貸款年利率不高于0.49%；并考慮免收企業(yè)所得稅；等。

四、結(jié) 語

基于水電資源開發(fā)的資產(chǎn)收益扶貧將土地資源和財政補助資金作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)和股份，入股水電資源開發(fā)項目，農(nóng)戶可分享股利收益，其中貧困戶可更多地享受到國家扶貧政策帶來的收益，更有效地達到精準扶貧效果。本項目保證集體股權(quán)6%的收益率，大于一般投資的收益率，可保證項目涉及范圍內(nèi)農(nóng)民收入的提高。

圖3 電價對計算結(jié)果的影響對比分析圖

圖4 貸款利率對資本金凈利潤率的影響對比分析圖

圖5 稅收優(yōu)惠政策對資本金凈利潤率的影響對比分析圖

圖6 政府投資比例對貧困戶均扶貧額的影響對比分析圖

本研究在總結(jié)現(xiàn)有資產(chǎn)收益扶貧模式基礎(chǔ)上，通過對水電資源開發(fā)項目進行資產(chǎn)形式劃分和股權(quán)分配，設(shè)計制定收益分配方式，對各股份形式的收益分配進行量化計算與分析，完善了基于水電資源開發(fā)的資產(chǎn)收益扶貧模式，創(chuàng)新了貧困地區(qū)水電資源開發(fā)占用農(nóng)村集體土地補償方式，為今后資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧模式設(shè)計和收益分配提供了技術(shù)支持。 ■