湖北省咸寧市財(cái)政局課題組

內(nèi)容提要：咸寧生態(tài)優(yōu)良，但仍存在生態(tài)保護(hù)與環(huán)境破壞并存現(xiàn)象，成為制約區(qū)域發(fā)展的瓶頸。生態(tài)補(bǔ)償作為解決瓶頸的制度安排，是一種自然資源的變現(xiàn)機(jī)制。本文以幕阜山區(qū)域?yàn)檠芯糠秶?，探索建立生態(tài)補(bǔ)償體系的路徑，提出建立跨流域橫向補(bǔ)償機(jī)制、爭(zhēng)取上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的生態(tài)補(bǔ)償資金；采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）、碳匯交易、發(fā)行綠色債券、設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金等，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

一、引 言

生態(tài)補(bǔ)償是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要變現(xiàn)機(jī)制。這個(gè)機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本，以及發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)與利益相關(guān)者之間關(guān)系的公共制度。

幕阜山區(qū)位于湘鄂贛三省交界處，山脈自北至南綿延160公里，是長(zhǎng)江中游地區(qū)重要的生態(tài)屏障，生態(tài)影響面積約15萬平方公里，惠及人口達(dá)1億人。然而，長(zhǎng)期以來有關(guān)生態(tài)建設(shè)的政策支持較缺乏，生態(tài)補(bǔ)償不到位，使得幕阜山區(qū)成了資源富集的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。生態(tài)效益及相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者、破壞者與受害者之間分配欠公平，表現(xiàn)為受益者無償占有生態(tài)效益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的激勵(lì)，破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和生態(tài)恢復(fù)的成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。

本文在總結(jié)和借鑒國內(nèi)外現(xiàn)有流域生態(tài)補(bǔ)償方式的基礎(chǔ)上，針對(duì)幕阜山區(qū)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)與建設(shè)情況，提出一套具有可操作性的生態(tài)補(bǔ)償方案，如爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建立生態(tài)補(bǔ)償基金、發(fā)行綠色債券、探索政府與社會(huì)資本合作（PPP）、森林碳匯（用水權(quán)、排污權(quán)）交易等，旨在解決生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的資金短缺問題，為咸寧生態(tài)文明體制建設(shè)和綠色崛起提供科學(xué)依據(jù)。

二、幕阜山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)艱巨

近年來，幕阜山區(qū)各地始終堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，全面加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，努力保護(hù)青山綠水，已有多個(gè)縣市被列入省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。2012-2013年，通城縣、通山縣、修水縣、武寧縣及銅鼓縣被劃為幕阜山水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，成為省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；2016年，通城縣、通山縣新增納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（全省僅此兩縣）。但是，幕阜山區(qū)因受基礎(chǔ)條件、地理位置、自然災(zāi)害等多方面因素的制約，生態(tài)補(bǔ)償面臨不少問題。

（一）水生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

據(jù)環(huán)保部門監(jiān)測(cè)，2017年全市廢污水排放量40036萬噸（不包括火電冷卻水），日均排放量109.7萬噸，全市廢污水入河量為30027萬噸。境內(nèi)四個(gè)湖泊的水質(zhì)均不達(dá)標(biāo)，主要是總磷、生化需氧量超標(biāo)。西涼湖是全年期Ⅳ類水質(zhì)；大巖湖、斧頭湖、蜜泉湖是全年期Ⅴ類水質(zhì)；神農(nóng)坪水庫、三湖連江、陸水、富水水庫、高橋河為Ⅲ類水質(zhì)。

（二）土壤侵蝕面積較大

幕阜山區(qū)山高坡陡，溝壑縱橫，降雨強(qiáng)度大，土壤侵蝕總面積3579.17km2，占咸寧市行政區(qū)內(nèi)國土總面積35.7%。通城縣、崇陽縣、咸安區(qū)、赤壁市、通山縣5個(gè)縣市區(qū)為水土流失重點(diǎn)區(qū)域；區(qū)域內(nèi)石漠化面積達(dá)60398公頃，其中通山縣面積最大，其次為咸安區(qū)和赤壁市。

（三）區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重

農(nóng)村生活垃圾、生活污水處理等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施薄弱，部分地區(qū)化肥、農(nóng)藥施用不當(dāng)，土壤污染嚴(yán)重。禽畜糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用率低。全市現(xiàn)有規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)1174家，存欄商品豬208萬頭、商品牛16.7萬頭、羊23.2萬只、家禽1907萬只，排泄的糞便基本沒有進(jìn)行排污處理。

（四）礦山開采潛在風(fēng)險(xiǎn)多

2017年末，全市非煤礦山已關(guān)停135家，現(xiàn)存74家。隨著礦產(chǎn)資源的不斷開發(fā)，礦山植被、景觀、土地、地表水均遭不同程度的破壞；采空區(qū)地面塌陷、沉降、山體開裂、崩塌、滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，存在嚴(yán)重的危害和潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；礦山關(guān)停后，地表破壞嚴(yán)重、山體千瘡百孔、斷壁突兀、廢渣滿山。

（五）生態(tài)補(bǔ)償財(cái)力嚴(yán)重不足

據(jù)《咸寧市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃（2015-2020）》（湖北省工程咨詢公司編制）估算，全市須建設(shè)、保護(hù)和培育森林生態(tài)系統(tǒng)，以及保護(hù)和恢復(fù)濕地與河湖生態(tài)系統(tǒng)等9大類，共計(jì)100個(gè)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目，總投資1079億元。據(jù)市發(fā)改、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)等部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市已立項(xiàng)或擬立項(xiàng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目大約有160多個(gè)，初步估算總投資約600億元。幕阜山區(qū)屬重點(diǎn)貧困區(qū)，至今仍有崇陽、通山、銅鼓、萬載是國家西部開發(fā)比照縣，嘉魚、赤壁、咸安、通城是“插花”貧困縣。2018年，全市一般公共預(yù)算收入95億元，一般公共預(yù)算支出228億元，主要依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，僅靠自身財(cái)力難以承擔(dān)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)之重任。

三、幕阜山區(qū)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的功能缺陷

（一）補(bǔ)償制度不完備

目前，生態(tài)補(bǔ)償制度只有咸寧市政府辦公室在2016年出臺(tái)的兩個(gè)規(guī)范性文件：《咸寧市空氣環(huán)境質(zhì)量考核生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》和《咸寧市跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》。存在的主要不足包括：一是覆蓋范圍窄。森林、礦山、濕地、湖庫、自然保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)等區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償尚未涉及；二是制度層級(jí)低。補(bǔ)償辦法沒有上升為地方規(guī)章，法律效力較低，約束力不強(qiáng)；三是參與管控的部門少。生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)部門，僅由環(huán)保、財(cái)政部門承擔(dān)，管控力度不足；四是補(bǔ)償依據(jù)不充分。現(xiàn)有2個(gè)規(guī)范性文件所列的生態(tài)補(bǔ)償只是對(duì)縣市區(qū)財(cái)政的獎(jiǎng)罰，沒有考慮生態(tài)保護(hù)者的投入和機(jī)會(huì)成本、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值等內(nèi)容；五是制度內(nèi)容不全面?？己酥笜?biāo)只有高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷3項(xiàng)，比省政府規(guī)定的少了總氮一項(xiàng)，沒有規(guī)定上下游相互磋商，簽訂協(xié)議，也沒有明確相應(yīng)工作機(jī)制，文件執(zhí)行難以到位；六是補(bǔ)償效應(yīng)有限。當(dāng)前補(bǔ)償辦法不能將環(huán)保成本與補(bǔ)償金額直接關(guān)聯(lián)起來，導(dǎo)致補(bǔ)償金額可能遠(yuǎn)低于環(huán)保成本，同時(shí)將環(huán)保要求高的上游和水源地與周邊地區(qū)對(duì)等衡量，忽略了參與各方環(huán)保投入成本的高低，可能導(dǎo)致參與方均不愿意加大環(huán)保投入。

（二）補(bǔ)償來源單一

水流、土地、森林、礦山等公共資源是具有消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的資源，總是被過度使用而得不到受益方的補(bǔ)償，導(dǎo)致資金投入不足。目前，生態(tài)補(bǔ)償資金基本源于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)、居民、消費(fèi)者幾乎沒有承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。這不符合破壞者付費(fèi)、使用者付費(fèi)、受益者付費(fèi)的原則。在補(bǔ)償方式上除資金補(bǔ)償外，沒有涉及實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、移民補(bǔ)償?shù)?，也尚未通過市場(chǎng)交易或支付，兌現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

目前，咸寧的生態(tài)公益林年補(bǔ)貼資金2000多萬元，分配到項(xiàng)目后，管護(hù)費(fèi)（看護(hù)、防護(hù)等）為國有公益林10元/畝/年，個(gè)人公益林15元/畝/年，還包含省級(jí)提取0.25元/畝用于防火宣傳經(jīng)費(fèi)，大大低于武漢市50元-80元/畝/年的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。國家公益林補(bǔ)貼不高于900元/畝，其他經(jīng)濟(jì)林不高于500元/畝，大大低于造林成本1500元-2000元/畝。由于補(bǔ)貼較低，地方造林積極性普遍不高。同時(shí)，林業(yè)經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)出，如豐產(chǎn)期油茶年收入800元-1500元/畝，杉樹等速生豐產(chǎn)林收入1200元/畝左右，楠竹為1000元-1200元/畝等，遠(yuǎn)高于生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且公益林采伐受限，導(dǎo)致各方參與生態(tài)公益林項(xiàng)目的動(dòng)力不足。

（四）補(bǔ)償資金入不敷出

環(huán)境保護(hù)稅作為地方財(cái)政收入，專門用于環(huán)保建設(shè)，每年只征收2000多萬元。市級(jí)隨水費(fèi)征收污水處理費(fèi)2100多萬元，垃圾處理費(fèi)1550萬元，而城區(qū)2個(gè)污水處理廠年運(yùn)營費(fèi)用就高達(dá)3500萬元，且市財(cái)政通過購買服務(wù)方式須每年支付桑德公司環(huán)衛(wèi)費(fèi)6000萬元。在核發(fā)采礦權(quán)的初期，國土部門對(duì)企業(yè)收取了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，也下達(dá)了邊開采、邊治理、邊恢復(fù)等規(guī)定。據(jù)國土部門反映，咸安區(qū)關(guān)停的41家非煤礦山繳納的保證金不到2000萬元，而整治恢復(fù)所需的資金為9000萬元，森林植被費(fèi)、水土保持費(fèi)只征收了500萬元左右，而林業(yè)“兩金”——育林基金和更新改造基金已暫停征收。這些企業(yè)在后期也沒有嚴(yán)格履行邊開采、邊治理、邊恢復(fù)的義務(wù)。

（五）管理體制未理順

以非煤礦山為例，一是管理部門較多。非煤礦山的管理涉及到國土、安監(jiān)、公安、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門，管理相對(duì)較為復(fù)雜；二是環(huán)境恢復(fù)責(zé)任主體不明確，雖有多個(gè)部門管理礦山，但各部門職責(zé)較為混亂，存在責(zé)任重疊等情況，甚至相互推諉、互相掣肘。同時(shí)，在湖北省現(xiàn)行省直管縣財(cái)政體制下，市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性不高。

四、構(gòu)建幕阜山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

近幾年，生態(tài)補(bǔ)償被提升到前所未有的高度。國家出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號(hào)），《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕928號(hào)），《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2018〕19號(hào)），《中央財(cái)政促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》（財(cái)建〔2018〕6號(hào)）等，都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出了明確規(guī)定。

湖北省鼓勵(lì)省內(nèi)長(zhǎng)江流域相關(guān)市縣建立補(bǔ)償機(jī)制，提出先建先補(bǔ)，先建多補(bǔ)，有效果得獎(jiǎng)，沒效果扣錢。2018年，省財(cái)政優(yōu)先安排宜昌、荊門、鄂州等地水污染防治資金2.5億元，還將再分配4.5億元，對(duì)各地建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)行梯級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)。在上級(jí)政府大力支持生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇蟊尘跋拢涌炷桓飞絽^(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)正逢其時(shí)。

從幕阜山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)看，要著力構(gòu)建流域補(bǔ)償機(jī)制、森林補(bǔ)償機(jī)制和礦山補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償資金分配權(quán)重可依次為：流域補(bǔ)償60%，森林補(bǔ)償30%，礦山補(bǔ)償10%。

（一）流域補(bǔ)償機(jī)制

1.跨流域橫向補(bǔ)償機(jī)制之要點(diǎn)

（1）應(yīng)按時(shí)建機(jī)制。根據(jù)省政府提出的“先建先補(bǔ)，先建多補(bǔ)”要求，咸寧市在2018年底前，將發(fā)源于幕阜山區(qū)的陸水河、富水水庫和高橋河跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立起來，并按照文件規(guī)定簽訂補(bǔ)償協(xié)議。

（2）確立補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。以什么標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是協(xié)商簽訂補(bǔ)償協(xié)議的關(guān)鍵。參照先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）中高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項(xiàng)指標(biāo)確定補(bǔ)償指數(shù)P，即以環(huán)保監(jiān)測(cè)斷面的4項(xiàng)指標(biāo)年平均濃度值為基本限值，綜合考慮降雨徑流等自然條件變化，確定水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)0.85，得到補(bǔ)償指數(shù)為無量綱值。P小于等于1，下游補(bǔ)償上游；P大于1或上游流域境內(nèi)出現(xiàn)重大水污染事故，上游補(bǔ)償下游。

P為斷面的補(bǔ)償指數(shù)；Ko為水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)，考慮降雨徑流等自然條件變化因素，Ko取值0.85；Ki為指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，按COD、氨氮、總磷和總氮四項(xiàng)指標(biāo)平均，Ki取值0.25；Ci為某項(xiàng)指標(biāo)的年均濃度值；Cio為某項(xiàng)指標(biāo)的基本限值

（3）補(bǔ)償資金分配。為體現(xiàn)激勵(lì)原則，市級(jí)安排一定數(shù)額補(bǔ)償資金（如500萬元），上下流均拿出500萬元，作為補(bǔ)償資金。按河段長(zhǎng)度，通城300萬元、崇陽200萬元、赤壁400萬元、嘉魚100萬元，依據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，統(tǒng)籌分配。并向省財(cái)政廳申請(qǐng)，將跨流域補(bǔ)償資金直撥到市，由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一安排到環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中。補(bǔ)償資金實(shí)行“月核算、月通報(bào)、年清繳”，資金的解繳、使用、管理由區(qū)縣協(xié)商決定，并在補(bǔ)償協(xié)議中明確。

（4）補(bǔ)償資金用途。主要用于流域污染治理和生態(tài)保護(hù)，包括以下6個(gè)方面：飲用水源地保護(hù)、農(nóng)村面源污染防治、城鎮(zhèn)污水垃圾處理及配套處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)、點(diǎn)源污染治理項(xiàng)目、生態(tài)修復(fù)工程。各市、縣用于支持水源地保護(hù)與水環(huán)境治理的資金不得低于本地本年度所獲得的重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的70%。

2.運(yùn)用 PPP、EPC、BOT 等模式補(bǔ)償

按本級(jí)政府財(cái)政承受能力，可采用PPP、EPC、BOT等模式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。咸寧大洲湖生態(tài)建設(shè)示范區(qū)項(xiàng)目，主要是退田還湖，建成濕地公園，總投資28億元，已通過招投標(biāo)，采取PPP模式投建，由中建三局承建。淦河中上游水生態(tài)環(huán)境綜合治理工程，建設(shè)內(nèi)容包括排澇設(shè)施，黑臭水體整治，沿河基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市防洪，河岸綠化及雙龍山、孝子山、潛山、香吾山環(huán)境綜合整治等，總投資18.84億元，由中建三局采取EPC方式投建（即投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)一體化）。這些方式為生態(tài)補(bǔ)償提供了新的路徑。

3.利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償

咸寧市在全省首批成立市級(jí)排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心，2012年開展排污權(quán)交易工作，共對(duì)70家新增總量的項(xiàng)目出具了總量減排來源的說明。2015年，在全省首次成功舉辦了咸寧市主要污染物排污權(quán)競(jìng)買交易會(huì)，收繳排污權(quán)交易費(fèi)362.24萬元。今后，還可借鑒排污權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)，嘗試在用水權(quán)交易中收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。2018年廈門市、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)已按0.036元／立方米收取流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金。幕阜山區(qū)水資源總量140億立方米，是長(zhǎng)江中游眾多支流的發(fā)源地，咸寧境內(nèi)河段總長(zhǎng)404.4km，全年期Ⅰ類水100.1km，全年期Ⅱ類水228.7km，Ⅲ類水75.6km，資源條件優(yōu)越。按照“使用者和受益者付費(fèi)”的原則，向流域取水的單位和個(gè)人收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，是一條可行的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，計(jì)算模型如下。

Z為生態(tài)補(bǔ)償總額；P為水價(jià)；p為每噸水計(jì)提的補(bǔ)償費(fèi)；T為供水量。

4.妥善解決農(nóng)業(yè)面源污染問題

依照省委、省政府統(tǒng)一要求，按無害化廁所標(biāo)準(zhǔn)，2018-2020年計(jì)劃改造46座，新建179座。新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理工程57個(gè)，修建污水管網(wǎng)約1160公里，總投資規(guī)模為15.5億元。采取立體化種養(yǎng)結(jié)合模式或沼氣發(fā)電，處理農(nóng)村養(yǎng)殖場(chǎng)的糞便，嚴(yán)禁養(yǎng)殖場(chǎng)廢棄物向河流傾倒。推廣應(yīng)用有機(jī)種植模式，減少化肥、農(nóng)藥對(duì)環(huán)境的污染。有條件的地方可實(shí)行休耕輪作，或退耕還林（湖），以緩解生態(tài)補(bǔ)償壓力。

5.非跨縣流域可采用自律方式進(jìn)行補(bǔ)償

政府指導(dǎo)資助成立流域管護(hù)協(xié)會(huì)、理事會(huì)等民間組織，通過制訂章程，實(shí)行自我約束和自行管理。對(duì)其履行流域保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)，縣市財(cái)政應(yīng)安排相應(yīng)的補(bǔ)償資金。對(duì)在農(nóng)村設(shè)立垃圾兌換超市的給予補(bǔ)助，鼓勵(lì)村民用垃圾兌換商品，樹立環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

（二）創(chuàng)新機(jī)制推進(jìn)森林補(bǔ)償

1.發(fā)揮碳市的補(bǔ)償功能

幕阜山區(qū)森林面積1.75萬公頃，森林覆蓋率64.75%。技術(shù)測(cè)試顯示，一公頃森林一天可以消耗1000千克的二氧化碳，釋放730千克的氧氣。由此計(jì)算，幕阜山區(qū)年固碳可達(dá)638萬千克，釋放氧氣466萬千克。如果按武漢碳交易市場(chǎng)價(jià)格28元/千克計(jì)算，可成交1786億元，如果按10%提取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，將是一筆可觀的補(bǔ)償來源。碳交易市場(chǎng)可將森林的固碳能力變成一種可交易的商品，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益的市場(chǎng)化和貨幣化，是今后解決森林生態(tài)補(bǔ)償不足的最佳選擇。目前，全國有7個(gè)碳市交易所，交易日趨活躍。幕阜山片區(qū)各縣市要輸送人員到交易所培訓(xùn)，掌握交易規(guī)則；加強(qiáng)與相關(guān)企業(yè)（如仟億達(dá)科技有限公司）合作，建設(shè)碳匯林基地；還可向財(cái)政部申請(qǐng)，嘗試清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目。

2.爭(zhēng)取發(fā)行綠色債券

鼓勵(lì)本地實(shí)力雄厚的企業(yè)和引進(jìn)的戰(zhàn)略投資企業(yè)參與幕阜山區(qū)森林建設(shè)保護(hù)，政府幫助發(fā)行綠色債券，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。綠色債券是一種企業(yè)債券，可在全國發(fā)行，重點(diǎn)支持生態(tài)農(nóng)林業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。申報(bào)企業(yè)信用評(píng)級(jí)不低于AA+，且運(yùn)營情況較好，募資額度最高可達(dá)項(xiàng)目總投資的80%（其他企業(yè)債一般為70%），發(fā)行的中間環(huán)節(jié)少，發(fā)行利率低于銀行同期利率，因此，也可視為一種生態(tài)補(bǔ)償形式。政府部門要幫助企業(yè)，做好發(fā)債輔導(dǎo)工作。

3.提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國家林業(yè)局和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，按照新造林及現(xiàn)有林兩類森林的直接投入、為了保護(hù)森林生態(tài)功能而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益，將生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到1200元/畝，其他經(jīng)濟(jì)林為800元/畝。明確造林責(zé)任制，實(shí)行造林補(bǔ)償與林木成活率掛鉤，2年內(nèi)成活率在100%的按照120%發(fā)放補(bǔ)償金，成活率在90%的按照100%發(fā)放補(bǔ)償金，成活率在80%的按照90%發(fā)放補(bǔ)償金，依此類推。

一是改進(jìn)護(hù)林費(fèi)發(fā)放方式。修改相關(guān)文件規(guī)定，將護(hù)林費(fèi)分散發(fā)放到戶改成集中使用，公開招聘護(hù)林人員。二是改進(jìn)補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償除資金發(fā)放外，還可以進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償，如贈(zèng)送名優(yōu)樹苗；組織林業(yè)適用技術(shù)培訓(xùn)，安置就業(yè)等途徑給予補(bǔ)償。三是恢復(fù)林業(yè)“兩金”征收。恢復(fù)林業(yè)“兩金”計(jì)入砍伐成本，體現(xiàn)使用者付費(fèi)原則，既可抑制森林破壞，又可增加造林資金。同時(shí)，加強(qiáng)森林植被恢復(fù)費(fèi)征管，任何單位和個(gè)人不得擅自減免。對(duì)森林境區(qū)的旅游收入應(yīng)提取一定比例用于生態(tài)補(bǔ)償。

（三）強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)礦山補(bǔ)償

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號(hào)），財(cái)政部、國土部就取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金（以下簡(jiǎn)稱保證金），建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金（以下簡(jiǎn)稱基金）提出了指導(dǎo)意見。這個(gè)改革方案在幕阜山區(qū)難以施行。以咸安區(qū)為例，41家非煤礦山企業(yè)基本上都是私人業(yè)主，沒有建立財(cái)務(wù)收支制度，沒有會(huì)計(jì)核算制度，遑論按照規(guī)定提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，制訂治理修復(fù)計(jì)劃。因此，必須重點(diǎn)治礦，確保礦山生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)到位。

1.實(shí)行嚴(yán)格許可制度

不論哪種礦產(chǎn)資源都是不可再生資源，礦山開采對(duì)生態(tài)破壞大，修復(fù)難。因此，要緊緊抓住特許經(jīng)營這個(gè)牛鼻子，嚴(yán)格資格審查，嚴(yán)格環(huán)境評(píng)價(jià)，嚴(yán)格安保措施，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口。通過掛牌競(jìng)投方式，征收出讓金，優(yōu)選出符合條件的業(yè)主，使生態(tài)補(bǔ)償不會(huì)落空。

2.建立健全配套制度

根據(jù)中央要求，省級(jí)層面要制定《礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法》，市縣要制定實(shí)施細(xì)則，以確保礦山開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)進(jìn)行。在《礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法》尚未出臺(tái)之前，不得審批礦山開采。

3.提高礦產(chǎn)品出售價(jià)格

縣市物價(jià)管理部門要制定礦產(chǎn)品出售指導(dǎo)價(jià)格。通過價(jià)格杠桿作用，抑制礦山開發(fā)，同時(shí)也可增加生態(tài)補(bǔ)償資金來源。過去本地非煤礦山大規(guī)模開采，既有市場(chǎng)需求旺盛的因素，也有價(jià)格低廉的因素。

4.加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任追究

國土部門審批把關(guān)不嚴(yán)或督促補(bǔ)償不力，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)追責(zé)。財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同國土、環(huán)保部門對(duì)基金提取、使用及治理恢復(fù)與土地復(fù)墾工作情況進(jìn)行檢查。對(duì)于未使用基金，要退還礦山企業(yè)，并督促其履行治理恢復(fù)與土地復(fù)墾義務(wù)。對(duì)拒不履行義務(wù)的礦山企業(yè)記入信用黑名單，向社會(huì)公布；還要就其破壞礦山地質(zhì)環(huán)境的行為向人民法院提起公益訴訟，要求其進(jìn)行損害賠償。

5.制定相關(guān)補(bǔ)救措施

礦山企業(yè)不履行治理恢復(fù)與土地復(fù)墾義務(wù)或履行不到位且拒不整改的，可由國土資源主管部門委托第三方進(jìn)行治理恢復(fù)，該費(fèi)用從礦山企業(yè)提取的基金中列支。

五、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ洗胧?/h2>

（一）加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎?/h3>

設(shè)區(qū)的市有權(quán)制定環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，建議市人大常委會(huì)啟動(dòng)《幕阜山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償條例》立法程序。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金來源及分配辦法、補(bǔ)償主體的責(zé)任、對(duì)生態(tài)補(bǔ)償各生態(tài)功能區(qū)違規(guī)行為的罰則。市人民政府制定具體的《幕阜山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》，明確生態(tài)補(bǔ)償申報(bào)、審核、公示的程序。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)行分類、逐年申報(bào)制度，并由財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行審核并對(duì)審核結(jié)果進(jìn)行公示。明確生態(tài)補(bǔ)償各生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)責(zé)任，未履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任的，財(cái)政部門應(yīng)緩撥、減撥、停撥或者追回生態(tài)補(bǔ)償資金。

（二）建立生態(tài)補(bǔ)償基金

借鑒安徽省經(jīng)驗(yàn)，建立生態(tài)補(bǔ)償基金。基金初始規(guī)模1億元，每個(gè)縣市區(qū)1000萬元，市級(jí)4000萬元?；鸸緬炜渴芯G色投資公司，與金融機(jī)構(gòu)、知名基金公司合作融資。主要投向生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化旅游三大領(lǐng)域，其中生態(tài)建設(shè)投資額不低于30%。此外，還要尋求國外非政府組織的捐贈(zèng)支持等，促使補(bǔ)償主體多元化，補(bǔ)償方式多樣化。

（三）完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制

建議市政府設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)管理。領(lǐng)導(dǎo)小組由發(fā)改委、財(cái)政局、環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成，行使生態(tài)補(bǔ)償工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、獎(jiǎng)懲等相關(guān)職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)建立一個(gè)由專家組成的技術(shù)咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)相關(guān)政策和技術(shù)咨詢。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要制定工作規(guī)則，明確各部門的相關(guān)職責(zé)。要加強(qiáng)協(xié)作，形成上下游聯(lián)合監(jiān)測(cè)、汛期聯(lián)合打撈、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等橫向聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

（四）建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制

各縣（市、區(qū)）每年第一季度要向上級(jí)財(cái)政、環(huán)保部門上報(bào)上年工作進(jìn)展情況，包括補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行情況、水質(zhì)改善情況、項(xiàng)目建設(shè)情況、補(bǔ)償資金使用情況等。實(shí)施期結(jié)束后，委托第三方開展生態(tài)補(bǔ)償政策的績(jī)效評(píng)估，并報(bào)送上級(jí)財(cái)政、環(huán)保部門。

（五）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育

進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目破战逃痛蟊娦麄?，增?qiáng)群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?，使公眾積極主動(dòng)參與到生態(tài)補(bǔ)償中去。在宣傳中要弱化“誰污染誰治理”提法，代之以“誰污染誰付費(fèi)”，這與十八屆三中全會(huì)精神相一致。Abstract:In spite of the positive ecological environment,the ecological protection of Xianning City is still problematic and faced with environmental damages,which limit its regional development.As an institutional arrangement to solve problems,ecological compensation acts as a mechanism of turning natural resources into practical use.With Mufu Mountain area as the research subject,this paper probes into the ways of establishing ecological compensation system,including the establishment of cross-basin horizontal compensation institution and the ecological fiscal transfer.In addition,the ecological civilization construction should be promoted through Public-Private Partnership(PPP),carbon trading,green bonds issuance,and ecological compensation fund,etc.Key words:Regional Development;Ecological Civilization;Fiscal Policy