蔣 凱 楊 超 凌思遠(yuǎn)

內(nèi)容提要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革先后經(jīng)歷四個(gè)階段，分別是“政企合一”的國(guó)營(yíng)企業(yè)階段、“政企分開(kāi)”的國(guó)有資產(chǎn)階段、“政資分開(kāi)”的國(guó)有資本階段，以及現(xiàn)在“監(jiān)管分離”的國(guó)有股權(quán)階段。不同階段下的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)在特定時(shí)期發(fā)揮了不同的作用，并分別呈現(xiàn)出鮮明的特征。在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革需要在理論上繼續(xù)明確國(guó)有資本出資人代表的定位，以及在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。

2018年是改革開(kāi)放40周年，以十一屆三中全會(huì)為開(kāi)端，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制在40年的時(shí)間里不斷演變，從最初國(guó)營(yíng)企業(yè)階段下“政企合一”的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，演變?yōu)楫?dāng)前國(guó)有股權(quán)階段下“監(jiān)管分離”的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式。在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，黨中央提出“蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)全面深化改革，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”，而界定政府與企業(yè)之間關(guān)系，特別是理順政府與國(guó)有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)，以及政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，將會(huì)繼續(xù)作為全面深化改革的突破點(diǎn)。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力，只有通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系才能夠進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。由于國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)涉及到國(guó)有資本所有者、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及國(guó)有資本監(jiān)管者之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，因此是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以反作用于生產(chǎn)力的重要手段。而由于“管人、管事、管資產(chǎn)”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制（“管企業(yè)”模式）存在著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)不足以及國(guó)有資本監(jiān)督權(quán)配置不完善的問(wèn)題，黨和國(guó)家自十八屆三中全會(huì)以來(lái)便一直強(qiáng)調(diào)“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)”（“管資本”模式）。而國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)不斷演進(jìn)的目標(biāo)，就是要使國(guó)有企業(yè)既能成為國(guó)家財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的保障者和推動(dòng)者，又能成為合格的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，按照市場(chǎng)化的規(guī)則規(guī)范運(yùn)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)，開(kāi)啟了我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的演進(jìn)歷程。圍繞著權(quán)、責(zé)、利在分配關(guān)系上的變動(dòng)，40年來(lái)我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革歷程，先后經(jīng)歷了四個(gè)階段，分別是1978年至1992年“政企合一”的國(guó)營(yíng)企業(yè)階段、1993年至2002年“政企分開(kāi)”的國(guó)有企業(yè)階段、2003年至2007年“政資分開(kāi)”的國(guó)有資產(chǎn)階段以及2008年至今的“監(jiān)管分離”的國(guó)有股權(quán)階段。每個(gè)階段所面臨的歷史背景和外部環(huán)境各不相同，因而在國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)階段性特點(diǎn)上存在差異。整體來(lái)看，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的演進(jìn)歷程如圖1所示。

圖1 我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的演進(jìn)歷程

一、政企合一的國(guó)營(yíng)企業(yè)階段（1978至1992年）

1978年至1992年，是我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的萌芽時(shí)期。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，國(guó)際和國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開(kāi)始發(fā)生深刻變化。從國(guó)際形勢(shì)看，科學(xué)技術(shù)飛速進(jìn)步，世界經(jīng)濟(jì)以更快的速度向前發(fā)展。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)也開(kāi)始呈現(xiàn)出嶄新的局面，高度集中經(jīng)濟(jì)管理體制下的弊端日益顯露，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。面對(duì)國(guó)內(nèi)外的復(fù)雜形勢(shì)，黨中央開(kāi)始積極探索應(yīng)對(duì)措施。1978年10月十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，黨和國(guó)家正式實(shí)施改革開(kāi)放這一偉大決策，將工作重心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方向上來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期也由此正式開(kāi)啟。

（一）調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革初期的主要目標(biāo)

在十一屆三中全會(huì)精神的指導(dǎo)和引領(lǐng)下，黨和國(guó)家不斷解放思想，深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，逐漸落實(shí)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從而深刻影響了國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的發(fā)展。這一階段，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)目的主要包括兩個(gè)方面：一是建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)，以緩解供求矛盾。這是因?yàn)樵诟母镩_(kāi)放前的一段時(shí)期，國(guó)營(yíng)企業(yè)和其他企事業(yè)單位的正常生產(chǎn)秩序受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式制約，企業(yè)改革便成為搞活國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)的必然選擇。而由于國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有絕對(duì)主體地位，因此在十一屆三中全會(huì)之后，用多種形式將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)積極性，恢復(fù)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)秩序，促進(jìn)企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，以緩解供求矛盾，成為當(dāng)時(shí)的迫切需求。二是增強(qiáng)企業(yè)活力，推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的建立和完善?！吨泄仓醒腙P(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》等多項(xiàng)改革政策，逐步確定了“搞活企業(yè)是以城市為重點(diǎn)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)……必須堅(jiān)決落實(shí)中央和國(guó)務(wù)院已經(jīng)發(fā)布的關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)決定和條例，繼續(xù)從外部和內(nèi)部?jī)煞矫娌扇〈胧?，增?qiáng)企業(yè)特別是大中型企業(yè)的活力”的理念和要求。在此基礎(chǔ)上，相繼推出了廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、全民承包制等政策措施，主要目的就是為了建立充滿生機(jī)的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，以增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力。這一階段國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的探索，整體上呈現(xiàn)出政企合一的特征。

（二）國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革初期取得了基本成效

雖然國(guó)家層面陸續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)改革政策措施，推動(dòng)了國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的逐步建立和完善，并以此為基礎(chǔ)，積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)上開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)以市場(chǎng)主體的身份經(jīng)營(yíng)，并充分接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，從而完成了在切實(shí)貫徹新經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)于國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的重要探索，并為國(guó)有企業(yè)在此后改革階段實(shí)施的產(chǎn)權(quán)改革提供了良好的理論基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。但國(guó)有企業(yè)出資人代表的職能由不同政府部門分別行使，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低下，并且國(guó)有資本出資人職能和政府經(jīng)濟(jì)管理職能相互交織，從而使得國(guó)有資本出資人職能難以充分履行。

二、政企分開(kāi)的國(guó)有資產(chǎn)階段（1993至2002年）

1993年至2002年，是我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展時(shí)期。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著改革開(kāi)放的逐步擴(kuò)大，國(guó)內(nèi)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常迅速，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段的同時(shí)，也對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這種局面下，原來(lái)的公有制經(jīng)濟(jì)的一元結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法滿足和適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)。國(guó)有企業(yè)若想取得進(jìn)一步發(fā)展，就需要對(duì)原有體制進(jìn)行改革。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)召開(kāi)并通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，指出“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”，從而使得該階段的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)，整體上呈現(xiàn)出政企分開(kāi)的特征。以此為標(biāo)志，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制再一次發(fā)生根本性的調(diào)整。

（一）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度在建設(shè)過(guò)程中的總體目標(biāo)和要求

以黨的“十一屆三中全會(huì)精神”和“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的總體目標(biāo)和要求為指導(dǎo)，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)理念在這一階段隨著時(shí)代變遷出現(xiàn)了新的變革，逐漸從原來(lái)的“放權(quán)讓利”“自主經(jīng)營(yíng)”調(diào)整為推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度在國(guó)有企業(yè)中的建立，開(kāi)始觸及產(chǎn)權(quán)關(guān)系。國(guó)家在十一屆三中全會(huì)之后開(kāi)展的包括承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以及股份制改革試點(diǎn)等一系列措施，使得國(guó)有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離更為明確，但同時(shí)，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系在改革過(guò)程中取得的成績(jī)并不理想，成為國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的最大障礙。

為解決新形勢(shì)下國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上面臨的新問(wèn)題，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變制定了相應(yīng)的法規(guī)政策。主要包括建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，并在此基礎(chǔ)上對(duì)與經(jīng)濟(jì)體制改革要求相適應(yīng)的體制政策進(jìn)行了重新梳理和概括，突破了傳統(tǒng)理念中將社會(huì)主義等同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、資本主義等同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)，正式將“國(guó)營(yíng)企業(yè)”的稱謂調(diào)整為“國(guó)有企業(yè)”，確立了國(guó)有企業(yè)在這一時(shí)期的改革方向和戰(zhàn)略，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)成為能夠適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)的真正市場(chǎng)主體。國(guó)家政策層面陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)措施，明確了搞活搞好國(guó)有大中型企業(yè)在深化經(jīng)濟(jì)體制改革以及加強(qiáng)宏觀調(diào)控過(guò)程中的重要作用，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)和中心是要逐步建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，并在后續(xù)的改革發(fā)展實(shí)踐中，從國(guó)家層面對(duì)這一戰(zhàn)略舉措進(jìn)一步強(qiáng)化。

1997年9月，黨的十五大再次明確深化國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)有企業(yè)改革以及國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，進(jìn)一步體現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)制度在國(guó)有企業(yè)發(fā)展過(guò)程中、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及鞏固社會(huì)主義制度過(guò)程中的重要作用，并且從國(guó)有資本出資人的角度推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)中國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理框架體系的構(gòu)建。這一框架體系的建立，是以資本為紐帶，標(biāo)志著我國(guó)以出資人管理制度為中心的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度框架新型體系的初步形成。

（二）國(guó)家在深化經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中開(kāi)始注重職能的轉(zhuǎn)變

這一時(shí)期，國(guó)家在深化經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中開(kāi)始注重職能的轉(zhuǎn)變，并逐步實(shí)現(xiàn)了“政企分開(kāi)”，國(guó)有企業(yè)改革取得顯著成就，有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)軌，但由于改革本身的復(fù)雜性以及多種影響因素的制約，國(guó)有企業(yè)改革并未真正到位，其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是國(guó)有企業(yè)改革與國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局不相匹配，不同行業(yè)領(lǐng)域、不同地區(qū)的國(guó)有資本比重及改革進(jìn)程千差萬(wàn)別。此外，在條塊分割模式下的經(jīng)濟(jì)管理部門逐漸退出，將國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)限逐步集中的同時(shí)，國(guó)有資本出資人制度的改革卻始終未能跟上，甚至一度受到削弱，導(dǎo)致管理真空的出現(xiàn)，從而導(dǎo)致多個(gè)政府部門分開(kāi)履行投資者責(zé)任，而難以全面負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的整體運(yùn)行情況，現(xiàn)代企業(yè)制度及治理結(jié)構(gòu)仍然難以健全完善，最終導(dǎo)致國(guó)有資本出資人的職能難以得到有效履行。

三、政資分開(kāi)的國(guó)有資本階段（2003至2007年）

2003年至2007年，是中國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的成型時(shí)期。以2003年4月國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)設(shè)立為標(biāo)志，這一階段的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革探索，集中在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)化、商品化以及復(fù)合化方面，探索實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段、價(jià)值形態(tài)和開(kāi)放復(fù)合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的形式。在新形勢(shì)下，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)所要達(dá)到的主要目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，并在此基礎(chǔ)上能夠促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，以及國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系的完善，從而使得該階段的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)整體上呈現(xiàn)出政資分開(kāi)的特征。

（一）國(guó)資委體系的構(gòu)建解決了“多頭領(lǐng)導(dǎo)”和“多頭指揮”局面

在國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式成立之前，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制中存在的突出問(wèn)題是“多部門治理”。在這種情形下，各業(yè)務(wù)主管部門在形式上都能夠針對(duì)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)以及國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題出臺(tái)政策，但這種“誰(shuí)都管”的模式，在實(shí)際效果上往往等同于“誰(shuí)都不管”。這是因?yàn)闃I(yè)務(wù)主管部門只能夠?qū)?guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)以及國(guó)有資產(chǎn)管理中某一方面的問(wèn)題出臺(tái)政策，從而導(dǎo)致無(wú)論哪一個(gè)主管部門都無(wú)法從整體上承擔(dān)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這就出現(xiàn)了理論界所關(guān)注和不斷探討的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的“產(chǎn)權(quán)虛位”問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在“黨的十六大精神”以及“國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革”總體目標(biāo)和要求的指導(dǎo)之下不斷進(jìn)行探索和變革，陸續(xù)制定并出臺(tái)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等一系列針對(duì)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)管理的法規(guī)、條例和政策，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步要求各級(jí)政府都要設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)“管人”“管事”與“管資產(chǎn)”相結(jié)合，“權(quán)益”與“責(zé)任”相對(duì)應(yīng)，“權(quán)利”和“義務(wù)”相統(tǒng)一，形成國(guó)務(wù)院國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方各級(jí)政府參與的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)體制，從而有效解決了國(guó)有企業(yè)改革和授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制進(jìn)程中所面臨的“多頭領(lǐng)導(dǎo)”和“多頭指揮”局面。在國(guó)務(wù)院國(guó)資委的統(tǒng)一部署之下，這一時(shí)期的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革取得了較大的進(jìn)展，在影響的深度和廣度上都達(dá)到了前所未有的程度，使得我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)進(jìn)入到了一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。

（二）現(xiàn)代企業(yè)制度成為國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)明確的改革方向

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化以及建立“與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適宜的現(xiàn)代企業(yè)制度”成為國(guó)有企業(yè)明確的改革方向，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的形態(tài)在這一階段也在發(fā)生著新的變化。原來(lái)國(guó)有資本高度集中或者獨(dú)資的國(guó)有企業(yè)，開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌再|(zhì)主體進(jìn)行多元持股的股份制公司；對(duì)于各種規(guī)模較小或者國(guó)有資本比重較低的企業(yè)，進(jìn)一步改制為非國(guó)有性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)主體。隨著國(guó)有資本出資人代表的權(quán)利逐漸積聚到國(guó)資委體系，國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度特征也在不斷發(fā)生變化，在權(quán)責(zé)關(guān)系上日益體現(xiàn)出“有限性”；在權(quán)責(zé)關(guān)系上的變化又演化出公司治理出現(xiàn)新的特征，即突出了“法人性”；權(quán)責(zé)關(guān)系上的“有限性”和公司治理特征上的“法人性”，明確回答了“什么是現(xiàn)代企業(yè)制度”這一問(wèn)題。在公司治理視角下，現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容就是公司制形式。而公司制的突出特征表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是股東性質(zhì)的多元性，不同經(jīng)濟(jì)形式的主體能夠參與到企業(yè)之中；二是不同經(jīng)濟(jì)形式主體的股東，其持有的股份是有限的。股東性質(zhì)的多元性以及持股比例的有限性，使得公司制的企業(yè)形式與傳統(tǒng)意義上的企業(yè)形式的根本區(qū)別在于現(xiàn)代企業(yè)制度中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系表現(xiàn)為“出資人財(cái)產(chǎn)”和“法人財(cái)產(chǎn)”的分離，從而使得“出資人所有權(quán)”和“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”相分離。在國(guó)有企業(yè)逐漸建立現(xiàn)代企業(yè)制度的背景下，國(guó)有資產(chǎn)的形式也在發(fā)生變化。在傳統(tǒng)形式下，國(guó)有資產(chǎn)形態(tài)主要是國(guó)有企業(yè)，是以實(shí)物形態(tài)存在的，而在現(xiàn)代企業(yè)制度背景下，國(guó)有資產(chǎn)的形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)和資本，是以價(jià)值形態(tài)存在的。并且，在現(xiàn)代企業(yè)制度之下，國(guó)有企業(yè)擁有多個(gè)出資人，出資人共同出資形成的財(cái)產(chǎn)不能再僅僅被視為國(guó)有資產(chǎn)，而更確切的應(yīng)該是法人財(cái)產(chǎn)。因此，在國(guó)有企業(yè)改革以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的前提之下，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)管理也面臨著“政資分離”的新時(shí)代要求。

（三）怎樣加大國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的力度成為新的任務(wù)

經(jīng)過(guò)二十多年的探索和實(shí)踐，這一時(shí)期，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系的基本框架已經(jīng)明確，并且初步建立起“統(tǒng)一所有”“分級(jí)代表”“三權(quán)統(tǒng)一”“三管合一”的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)以及國(guó)有資產(chǎn)管理體制，徹底改變了“多部門形式上都在管，但實(shí)質(zhì)上沒(méi)在管”局面。但是在這一改革進(jìn)程中，由于監(jiān)管部門延續(xù)著傳統(tǒng)的管理思維，難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建立過(guò)程中所面臨的瞬息萬(wàn)變的復(fù)雜局勢(shì)，這就使得國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)以及國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的一些深層次問(wèn)題暴露出來(lái)。特別是國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不同程度上存在多頭監(jiān)督以及出資人監(jiān)督不到位的問(wèn)題。而造成這一問(wèn)題的原因就在于，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)和不同類型的國(guó)有企業(yè)發(fā)展不均衡，部分國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)并未完全納入到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)中。這些問(wèn)題的存在，不僅在一定程度上造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，更為嚴(yán)重的是可能影響到國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)和國(guó)有企業(yè)改革的整體進(jìn)程。這就對(duì)當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，怎樣加大國(guó)有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、國(guó)有資產(chǎn)管理以及國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的力度，從而持續(xù)推進(jìn)“政企分開(kāi)”和“政資分開(kāi)”，為中國(guó)特色國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的發(fā)展和完善創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和監(jiān)管氛圍提出了挑戰(zhàn)。

四、監(jiān)管分離的國(guó)有股權(quán)階段（2008年至今）

2008年至今，是我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的完善時(shí)期。以2008年10月《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理法》的出臺(tái)為標(biāo)志，我國(guó)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)進(jìn)入了一個(gè)新的探索時(shí)期，明確了新時(shí)期的主要目標(biāo)和重大方向是充分發(fā)揮社會(huì)主義公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合的國(guó)民經(jīng)濟(jì)功能，做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做特國(guó)有企業(yè)。與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)在這一階段也出現(xiàn)了新的特征和變化，不再僅局限于單個(gè)企業(yè)的生死存亡，而是從整體上關(guān)注國(guó)有資本在新時(shí)期、新階段、新目標(biāo)、新任務(wù)下的有效配置，因而整體上更為明確地呈現(xiàn)出“監(jiān)管分離”的特征。

（一）國(guó)有資本出資人代表地位不斷凸顯

2008年全球性金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重沖擊，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿不確定性。為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的影響和沖擊，刺激消費(fèi)保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)在新形勢(shì)、新要求、新目標(biāo)、新任務(wù)、新征途的前提下，開(kāi)始著手對(duì)國(guó)家財(cái)政以及貨幣政策實(shí)施新的調(diào)整，財(cái)政政策由穩(wěn)健逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極，貨幣政策也由適度從緊調(diào)整為適度寬松，確保國(guó)民消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健增長(zhǎng)。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院也在探索實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，“4萬(wàn)億”政策的出臺(tái)，不僅給中國(guó)經(jīng)濟(jì)注入一劑強(qiáng)心針，而且在世界范圍內(nèi)也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。為了更好地應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所帶來(lái)的沖擊，國(guó)家也開(kāi)始主導(dǎo)對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資本、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)、國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管工作并進(jìn)行有益探索。以黨的十七大精神、國(guó)有資產(chǎn)法以及黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于監(jiān)管兩責(zé)分置的設(shè)想為指導(dǎo)，這一階段的探索工作分為政治、經(jīng)濟(jì)和企業(yè)三個(gè)層面。在政治層面，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的在這一時(shí)期主要是確保能夠?yàn)閲?guó)家履行政治職能提供相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而保證國(guó)家機(jī)關(guān)和部門的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，這一定位和目的與前述相同。在此前較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，通過(guò)在國(guó)有企業(yè)中建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位不斷得到鞏固，在此基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步提高了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和國(guó)家財(cái)政收入，從而使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大，社會(huì)主義公有制也不斷得到鞏固和強(qiáng)化。在經(jīng)濟(jì)層面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)授權(quán)的根本目的就是為了促進(jìn)社會(huì)資源的合理有效分配，從而保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在企業(yè)層面，與以往不同，這一時(shí)期國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的目的是進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家出資企業(yè)體制機(jī)制的建設(shè)，從而維護(hù)國(guó)家出資人代表的合法權(quán)益。對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，其在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)中的進(jìn)程相對(duì)滯后，主要原因是尚未徹底擺脫原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的色彩，真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)也尚未建立，因而需要在國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展和國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中進(jìn)一步加大改革力度。在這一歷史時(shí)期，國(guó)有企業(yè)監(jiān)管過(guò)程中，便進(jìn)一步突出了國(guó)家出資企業(yè)市場(chǎng)主體地位。

（二）股權(quán)分置改革導(dǎo)致國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管主體發(fā)生變化

隨著股權(quán)分置改革的逐步推進(jìn)，國(guó)有資本開(kāi)始以控股、參股等形式參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這就導(dǎo)致國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管主體也隨之發(fā)生變化。根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理法》的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府，對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”。在這一階段，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管主體可分為四個(gè)層次：第一個(gè)層次是中央人民政府即國(guó)務(wù)院，從整體政策層面履行相應(yīng)的職責(zé)；第二個(gè)層次是包括各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市在內(nèi)的人民政府，在國(guó)務(wù)院指導(dǎo)下展開(kāi)國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的工作；第三個(gè)層次是包括地級(jí)市、區(qū)、自治州在內(nèi)的人民政府，在國(guó)務(wù)院精神的指導(dǎo)下，在省級(jí)主管部門的安排下開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的工作；第四個(gè)層次是縣及縣級(jí)市人民政府，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行各級(jí)各部門的國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的工作。伴隨著這種分層級(jí)分類別有結(jié)構(gòu)有體系的監(jiān)管機(jī)制，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管客體也從實(shí)體形式的國(guó)有資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)向了價(jià)值形式的國(guó)有股權(quán)管理。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)以及現(xiàn)行體制的規(guī)定，國(guó)有資本的所有權(quán)歸屬于國(guó)家，國(guó)家委托相關(guān)代表管理國(guó)有資本，行使對(duì)國(guó)有資本的所有權(quán)、管理權(quán)和配置權(quán)。之后，還需要委托出資人代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督和管理，并以資本為紐帶來(lái)理順出資關(guān)系，以各級(jí)出資人代表機(jī)構(gòu)分級(jí)明確管理范圍，以授權(quán)運(yùn)營(yíng)為依托行使出資人代表的職責(zé)。

（三）國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系日趨成熟

經(jīng)過(guò)一系列的深入探索和改革實(shí)踐，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系在這一時(shí)期日趨成熟，并逐漸呈現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的色彩，對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論在新時(shí)期新階段的發(fā)展完善，以及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制理論的深入推廣產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響和積極的意義。但與此同時(shí)，由于逐漸實(shí)現(xiàn)了“政企分開(kāi)”“政資分開(kāi)”和“監(jiān)管分離”，國(guó)有企業(yè)在以獨(dú)立市場(chǎng)主體地位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)還存在一些缺陷和不足，特別是在對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的分配上，難以兼顧中央和地方的利益，以及國(guó)有資產(chǎn)出資人代表和其他股東的利益，這就導(dǎo)致了在政資分開(kāi)背景下的收益分配不均衡問(wèn)題，由此進(jìn)一步導(dǎo)致了不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)經(jīng)濟(jì)主體的地位問(wèn)題，對(duì)后續(xù)的改革帶來(lái)了持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。

五、國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)演進(jìn)的簡(jiǎn)要評(píng)述

從國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的演進(jìn)歷程來(lái)看，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)利逐漸從政府部門過(guò)渡到國(guó)資委，再由國(guó)資委過(guò)渡到國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，最后由國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)過(guò)渡到國(guó)有企業(yè)。隨著國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)利的逐漸下放，使得在不同的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)階段下，國(guó)有資本的管理核心也在不斷變化，由最初的保證國(guó)家主體的所有權(quán)，到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，再到國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)權(quán)，最后到國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)等幾個(gè)階段。在國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)演進(jìn)歷程中，國(guó)有資本的主體和管理核心的演變歷程，具體見(jiàn)圖2。

圖2 國(guó)有資本授權(quán)主體和管理核心的演變歷程

國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系在四個(gè)階段的不斷演進(jìn)歷程中逐漸完善，使得國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)基本實(shí)現(xiàn)了其目的，但仍然還存在需要繼續(xù)完善和不斷改進(jìn)的方面：

（一）理論上關(guān)于國(guó)有資本出資人代表的定位問(wèn)題

國(guó)務(wù)院國(guó)資委的成立和國(guó)有出資人代表機(jī)構(gòu)的確立，在具體作用上能夠確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值以及國(guó)有資本出資人代表的權(quán)利能夠有專門機(jī)構(gòu)的保障。在此基礎(chǔ)上，國(guó)資委認(rèn)真履行出資人的職責(zé)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題，采取了更為直接、更為有力、更有效果的措施，比較系統(tǒng)地研究了國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)、國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的問(wèn)題。但是，由于國(guó)資委在擔(dān)當(dāng)國(guó)有資本出資人和國(guó)有控股上市公司股東方面，仍存在著較為嚴(yán)重的重疊，這就導(dǎo)致在一定程度上存在著國(guó)有資產(chǎn)管理者主體缺位的問(wèn)題，與國(guó)資委履行對(duì)國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管的地位不相適應(yīng)；并且，在這一改革進(jìn)程中，過(guò)度強(qiáng)調(diào)了國(guó)資委的國(guó)有資本出資人地位，卻往往忽視了全國(guó)背景下的統(tǒng)一規(guī)劃布局管理，導(dǎo)致理論上缺少對(duì)國(guó)資委定位的討論。在國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程中，國(guó)資委不能夠簡(jiǎn)單地將自己視為國(guó)有企業(yè)的一般股東，導(dǎo)致學(xué)者們關(guān)注和探討的“產(chǎn)權(quán)虛位”問(wèn)題，而是需要各個(gè)角色，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，要明確自身的職能定位和被賦予的歷史使命，從而實(shí)現(xiàn)在國(guó)家范圍內(nèi)對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局。

（二）實(shí)踐中國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制亟需強(qiáng)化的問(wèn)題

在國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐中，國(guó)有資產(chǎn)管理體制機(jī)制方面存在的問(wèn)題突出地表現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失，尤其是在不同層級(jí)和不同地區(qū)還存在內(nèi)外部關(guān)系沒(méi)有理順、機(jī)構(gòu)設(shè)置滯后、人員編制無(wú)法得到解決等問(wèn)題，使得國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過(guò)程中，繼續(xù)實(shí)行管資產(chǎn)、管人與管事相割裂的管理體制，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)職能的不斷弱化。這就在一定程度上說(shuō)明，在當(dāng)前的形勢(shì)下，雖然國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)取得了較為顯著的成就，但仍然存在著監(jiān)管能力和水平提升問(wèn)題，導(dǎo)致在國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作中創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性并存的局面，這就對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理工作隊(duì)伍的政策理論水平等方面提出了更高的要求。因此，在新形勢(shì)下，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的新理念、新方法和新路徑等方面仍要不斷加強(qiáng)和深化，在提高國(guó)有企業(yè)管理人員政策水平和業(yè)務(wù)水平的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)管理體制機(jī)制的實(shí)踐。