金 剛 劉鈺彤 李永濤

內(nèi)容提要：東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金存在較大規(guī)模的收支缺口，2016年黑龍江省是全國唯一一個養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模為負(fù)的省份，遼寧省和吉林省養(yǎng)老金累計結(jié)余規(guī)模也已出現(xiàn)下降。目前地方財政事實(shí)上承擔(dān)了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金最終兜底責(zé)任，這超出了地方財政能力。明確財政補(bǔ)助目標(biāo)、建立央地財政補(bǔ)助分擔(dān)機(jī)制、推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革等是解決東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口、緩解地方財政補(bǔ)助壓力、確保養(yǎng)老保險充足支付能力的有效途徑。

一、引 言

隨著人口老齡化程度的不斷加深，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支壓力問題凸顯。2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入為26768億元，基金支出為31854億元，這是從2014年開始連續(xù)第3年征繳收入規(guī)模低于基金支出規(guī)模①數(shù)據(jù)來源：《人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報2010-2016》《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011-2016》。。與此同時，不同省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金運(yùn)行狀況分化明顯，部分地區(qū)由于人口結(jié)構(gòu)較為年輕化、歷史負(fù)擔(dān)相對較小等原因，養(yǎng)老保險基金可實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)平衡②征繳收入規(guī)模大于基金支出規(guī)模。，基金結(jié)余規(guī)模較大并且增長趨勢明顯，而也有部分省份由于制度贍養(yǎng)率較高、歷史負(fù)擔(dān)較重等原因，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支存在較大規(guī)?；鹑笨?。

在全國有所省份中，東北地區(qū)的遼寧、黑龍江、吉林三個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支壓力最為突出，2016年黑龍江省基本養(yǎng)老保險基金累積結(jié)余為-196億元，是全國唯一一個養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余為負(fù)的省份，吉林省與遼寧省的養(yǎng)老金累計結(jié)余規(guī)模也已經(jīng)連續(xù)兩年出現(xiàn)下降。與此同時，由于東北地區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)下滑，一般財政預(yù)算收入增長較慢，黑龍江省和遼寧省一般財政預(yù)算收入幾年來還出現(xiàn)過負(fù)增長。目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，盡管每年中央有一定規(guī)模的財政專項資金用于補(bǔ)助地方養(yǎng)老保險基金缺口，但是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險進(jìn)行財政補(bǔ)助事權(quán)實(shí)際上由地方政府負(fù)責(zé)，地方政府也需要承擔(dān)一定的養(yǎng)老保險基金財政補(bǔ)助責(zé)任，而中央財政補(bǔ)助尚未制度化且補(bǔ)助規(guī)模缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。在東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金缺口逐漸擴(kuò)大、地方財政規(guī)模增速減緩的背景下，補(bǔ)助城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金給東北地區(qū)地方財政支出造成較大壓力，也增加了未來東北地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付危機(jī)的可能性。

面對東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速減緩、人口老齡化程度提高、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口不斷擴(kuò)大以及地方財政能力有限的現(xiàn)實(shí)問題，如何有效應(yīng)對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金對地方財政造成的壓力，提高地方財政補(bǔ)助養(yǎng)老保險基金的能力，確?；攫B(yǎng)老保險制度充足的支付能力，對于保障與促進(jìn)東北老工業(yè)基地振興過程中的經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。一些已有成果對地方財政補(bǔ)助城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金進(jìn)行了研究。毛景（2017）提出養(yǎng)老保險補(bǔ)貼責(zé)任在中央與地方之間的劃分，因歷史債務(wù)存在、養(yǎng)老保險體系急劇演變等原因造成含混復(fù)雜，在明確歷史債務(wù)的基礎(chǔ)上劃分中央與地方財政負(fù)擔(dān)比例是解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡以及養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌條件下養(yǎng)老保險基金支付壓力的有效途徑；林治芬（2015）從事權(quán)劃分與財力匹配的角度提出，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，替代率為30%，由省級負(fù)責(zé)過渡性養(yǎng)老金、市級負(fù)責(zé)個人賬戶養(yǎng)老金，地方合計負(fù)擔(dān)的替代率為30%；鄭功成（2015）提出將政府財政兜底責(zé)任固化為養(yǎng)老保險基金總支出的20%，在全國統(tǒng)籌之前中央政府與省級政府各分擔(dān)50%，在全國統(tǒng)籌之后則按照7∶3或6∶4的比例分擔(dān)；楊斌和謝永才（2015）提出，中央政府要綜合考慮全國各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度運(yùn)行狀況、老齡化、經(jīng)濟(jì)增長和個人賬戶空賬規(guī)模等因素，分等級給予地方財政支持，同時要減少專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府的配套要求，以提高地方政府的自主性。

現(xiàn)有研究主要從全國層面關(guān)注城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助的中央與地方責(zé)任分擔(dān)，專門針對東北地區(qū)的研究較少。本文以東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口以及地方政府財政補(bǔ)助壓力為研究對象，在分析東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金運(yùn)行現(xiàn)狀、問題及成因的基礎(chǔ)上，研究養(yǎng)老保險基金運(yùn)行狀況欠佳對地方財政支出可能造成的壓力，以及提高地方財政補(bǔ)助城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金能力的有效途徑。

二、東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口規(guī)模與地方財政補(bǔ)助壓力

（一）全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總體運(yùn)行狀況

從全國范圍來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模不斷增長，從2007年7391.4億元增加至2016年38580億元，但是基金結(jié)余的增速近年來基本呈現(xiàn)下降趨勢，累計結(jié)余的可支付月數(shù)以及當(dāng)期結(jié)余率在2011年左右出現(xiàn)高位拐點(diǎn)，基本養(yǎng)老保險基金運(yùn)行狀況不容樂觀①數(shù)據(jù)來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》。。具體來看，累計結(jié)余增速在2002年出現(xiàn)大幅上升之后，出現(xiàn)總體下降的趨勢，2016年累計結(jié)余下降至9.15%；累計結(jié)余率在2011年達(dá)到峰值24.44%之后連年降低，2016年為9.15%；可支付月數(shù)在2012年達(dá)到峰值18.46個月之后連年下降至2016年的14.53個月②數(shù)據(jù)來源：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》。。上述三個指標(biāo)都是近十年來的最低水平。并且，從2014年開始至2016年，基本養(yǎng)老保險基金征繳收入連續(xù)低于當(dāng)年基金支出規(guī)模①根據(jù)《人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展公報（2012-2016）》。，這意味著從全國總體來看，基本養(yǎng)老保險基金通過制度內(nèi)繳費(fèi)籌資規(guī)模已經(jīng)不能確保養(yǎng)老保險基金的支出需求，需要財政補(bǔ)助資金等其他資金來源渠道的補(bǔ)充，才可以實(shí)現(xiàn)足額發(fā)放養(yǎng)老金。這個情況的出現(xiàn)可以視為城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金運(yùn)行狀況的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在2014年之前，通過全國統(tǒng)籌的制度安排，基本養(yǎng)老保險可以實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)基金收支平衡，從2014年至今，即使實(shí)行全國統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老保險基金也需要制度外資金補(bǔ)充才可以確保充足的支付能力。

（二）東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口規(guī)模及與全國和發(fā)達(dá)省份的比較

全國31個省份的基本養(yǎng)老保險基金運(yùn)行狀況具有明顯差異。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模一項指標(biāo)為例，2016年廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模達(dá)到7653億元，增速為17.14%，黑龍江省的累計結(jié)余規(guī)模為-196億元，增速為-249.48%，

而黑龍江省的企業(yè)政策繳費(fèi)率不低于20%?？傮w來看，廣東省、北京市等部分地區(qū)由于制度贍養(yǎng)率較低、歷史負(fù)擔(dān)較輕等原因，基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余、可支付月數(shù)等指標(biāo)快速增長，但是一些制度贍養(yǎng)率較高、歷史負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)較大缺口。我們將東北地區(qū)的養(yǎng)老保險基金結(jié)余狀況與北京市、廣東省和全國總體情況進(jìn)行對比，見表1。

表1 東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入與基金支出情況及比較 單位：億元

從表1中數(shù)據(jù)來看，東北地區(qū)三個省份征繳收入持續(xù)低于基金支出規(guī)模，全國征繳收入從2014年開始低于基金支出規(guī)模，而這種狀況在北京市和廣東省并未出現(xiàn)。我們進(jìn)一步列出2001年以來東北地區(qū)、北京市和廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模增長率，見圖1。圖1數(shù)據(jù)顯示，從2011年開始黑龍江省養(yǎng)老金累計結(jié)余規(guī)模增長率即已開始出現(xiàn)負(fù)值，遼寧省與吉林省從2015年開始養(yǎng)老金累計結(jié)余負(fù)增長，特別是黑龍江省2016年養(yǎng)老金累計結(jié)余增長率為-249.78%，其累計結(jié)余規(guī)模已經(jīng)為-196億元，截至2016年是全國唯一一個累計結(jié)余規(guī)模為負(fù)的省份；同期，北京市和廣東省的養(yǎng)老金累計結(jié)余增長率一直為正，累計結(jié)余規(guī)模不斷增長，2016年廣東省養(yǎng)老金累計結(jié)余規(guī)模已達(dá)7652億元，北京市養(yǎng)老金累積結(jié)余規(guī)模為3566億元。

圖1 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模增長率

我們進(jìn)一步將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)年結(jié)余狀況劃分為兩個層次，第一個層次的當(dāng)年結(jié)余是指征繳收入減基金支出之后的所余規(guī)模，可以度量統(tǒng)籌地區(qū)基本養(yǎng)老保險的制度內(nèi)平衡能力，第二個層次的當(dāng)年結(jié)余是指基金總收入（包括財政補(bǔ)助在內(nèi)的基本養(yǎng)老保險基金總收入）減基金支出之后所余規(guī)模，可以度量統(tǒng)籌地區(qū)基本養(yǎng)老保險制度的總體平衡能力。如果某層次當(dāng)年結(jié)余的計算結(jié)果為負(fù)，則說明該層次出現(xiàn)基金收支缺口。

表2 東北三省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金兩個層次當(dāng)期結(jié)余情況及地區(qū)比較 單位：億元

我們測算了全國31個省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金兩個層次的當(dāng)年結(jié)余情況，東北三個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金運(yùn)行狀況整體欠佳，養(yǎng)老保險基金缺口規(guī)模較大，在全國31個省份中問題最為突出。表2分別列出遼寧省、吉林省、黑龍江省和北京市、廣東省及全國平均水平的兩個層次的基金當(dāng)年結(jié)余情況。從表2中第一層次養(yǎng)老保險基金當(dāng)年結(jié)余規(guī)模的結(jié)果來看，東北三省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金第一層次結(jié)余規(guī)模全部為負(fù)，說明三個省份均有第一層次的養(yǎng)老保險基金缺口，東北三個省份的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金均無法實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)平衡，需要征繳收入之外的財政補(bǔ)助以及其他資金的補(bǔ)充，才能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)年基金收支平衡；其中，遼寧省和黑龍江省是2015年全國養(yǎng)老保險基金第一層次缺口規(guī)模最大的兩個省份，吉林省的養(yǎng)老保險基金第一層次缺口規(guī)模為全國第六位，東北三省養(yǎng)老金缺口第一層次規(guī)模之和占所有出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金第一層次缺口的25個省份總規(guī)模的33.55%。從養(yǎng)老保險基金第二層次當(dāng)年結(jié)余規(guī)模的結(jié)果來看，遼寧省和黑龍江省全部出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金第二層次缺口，并且是2016年全國唯一兩個出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金第二層次缺口的省份，同時，吉林省的養(yǎng)老保險基金第二層次當(dāng)年結(jié)余規(guī)模在全國為倒數(shù)第三位。與廣東省、北京市等地區(qū)相比，東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支壓力較大，基金缺口規(guī)模較高。并且，廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的企業(yè)政策繳費(fèi)僅為14%左右，北京市2016年的企業(yè)政策繳費(fèi)率也下調(diào)至19%，而東北地區(qū)的企業(yè)政策繳費(fèi)率一直不低于20%，高政策繳費(fèi)率條件下出現(xiàn)較大規(guī)模的養(yǎng)老保險基金缺口，更反映出東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金平衡能力存在深層次的問題。

（三）東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口的地方財政補(bǔ)助壓力

地方財政支出中“社會保障和就業(yè)支出”項目中包含地方財政補(bǔ)助城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的資金支出規(guī)模，社會保障和就業(yè)支出占地方財政一般性支出的比重可以在一定程度上反映出地方財政補(bǔ)助城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的狀況。圖2列出了東北地區(qū)地方財政支出中社會保障和就業(yè)支出占地方財政一般預(yù)算支出的比重及與北京市和廣東省的比較。從圖2中數(shù)據(jù)來看，遼寧省、吉林省和黑龍江省社會保障和就業(yè)支出占地方財政一般性支出的比重明顯高于北京市和廣東省，2016年遼寧省、黑龍江省該項指標(biāo)在全國31個省份總排名第1和第2，吉林省排名第10。

圖2 東北地區(qū)社會保障與就業(yè)支出占地方財政一般預(yù)算支出的比重及比較

從基金缺口的相對規(guī)模來看，2015年遼寧省、吉林省和黑龍江省養(yǎng)老保險基金第一層次缺口占地方財政一般性預(yù)算收入的比例分別是31.49%、18.94%和48.86%，如果養(yǎng)老金缺口全部由地方財政補(bǔ)助彌補(bǔ)，將對地方財政支出產(chǎn)生較大的影響。雖然現(xiàn)實(shí)情況是養(yǎng)老金缺口同時還有中央財政補(bǔ)助進(jìn)行彌補(bǔ)，同時可能還會動用之前的養(yǎng)老金結(jié)余，但是東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金第一層次缺口占地方財政一般性預(yù)算收入比例過高的事實(shí)，依然可以在一定程度上反映出地方財政補(bǔ)助的壓力。

各個地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的中央與地方分別財政補(bǔ)助規(guī)模至今未有發(fā)布，從全國總體數(shù)據(jù)來看，中央財政補(bǔ)助占總財政補(bǔ)助的比例較高，歷史數(shù)據(jù)顯示中央財政補(bǔ)助占財政補(bǔ)助總額的比例基本在75%-80%①鄭秉文主編：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011》，經(jīng)濟(jì)管理出版社。，但是由于我們并不清楚中央財政在各地區(qū)的分配，因此無法準(zhǔn)確獲知東北地區(qū)中央與地方財政補(bǔ)助各自的規(guī)模。但是，從實(shí)際情況來看，黑龍江省與遼寧省已經(jīng)開始出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金第二層次的基金缺口，即在包括中央財政與地方財政補(bǔ)助之后，這兩個省份的養(yǎng)老保險基金依然需要動用之前的結(jié)余才能夠滿足養(yǎng)老保險基金支出需求，這說明在有中央財政補(bǔ)助的情況下，地方財政依然沒能完全彌補(bǔ)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，而不得已選擇動用結(jié)余，這可以在相當(dāng)程度上反映出地方財政補(bǔ)助城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的壓力。因?yàn)闁|北地區(qū)曾經(jīng)是全國第一批做實(shí)個人賬戶改革的試點(diǎn)省份，如果地方財政有能力足額補(bǔ)助養(yǎng)老保險基金缺口，動用養(yǎng)老金歷史結(jié)余用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放應(yīng)該不會成為地方政府的選擇。

遼寧省和黑龍江省出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金第二層次缺口造成基金累計結(jié)余規(guī)模下降的事實(shí)同時說明，目前中央財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)助規(guī)模并未完全承擔(dān)兜底責(zé)任，中央財政補(bǔ)助規(guī)?？赡苁前凑找欢ǖ臉?biāo)準(zhǔn)確定，其余的養(yǎng)老保險基金缺口需要由地方政府承擔(dān)。在這種情況下，隨著東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口規(guī)模的擴(kuò)大，地方財政補(bǔ)助養(yǎng)老保險基金的壓力可能會進(jìn)一步加劇。黑龍江省養(yǎng)老保險基金結(jié)余規(guī)模已經(jīng)為負(fù)，這意味著是通過負(fù)債的形式確保黑龍江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的支付能力，即使在動用全部歷史結(jié)余規(guī)模的條件下，黑龍江省地方財政也無力承擔(dān)兜底責(zé)任，隨著基金缺口規(guī)模的擴(kuò)大，黑龍江省養(yǎng)老保險基金的負(fù)債規(guī)?？赡軙^續(xù)增加，而且遼寧省和吉林省的養(yǎng)老保險基金結(jié)余規(guī)模出現(xiàn)降低的情況顯示出這兩個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的支付能力并不樂觀，隨著基金缺口的擴(kuò)大，也可能出現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的負(fù)債，這在一定程度上也反映出東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口對地方財政造成的壓力。

（四）可能產(chǎn)生的不利后果

東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金缺口規(guī)模較大，按照目前的中央財政補(bǔ)助與地方財政補(bǔ)助的分擔(dān)模式，地方政府要在中央財政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上實(shí)際承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的最終兜底責(zé)任，這可能會產(chǎn)生兩個不利后果。第一，地方財政承擔(dān)兜底責(zé)任可能“捆綁”甚至“裹挾”地方財政。人口老齡化程度的不斷加深造成東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支壓力加大，隨著人口老齡化程度的不斷加深和隱性轉(zhuǎn)軌成本的逐步顯性化，養(yǎng)老保險基金收支缺口在未來一段時間內(nèi)會一直存在，且缺口規(guī)模有逐步擴(kuò)大的趨勢。東北地區(qū)地方財政能力有限，如果中央財政補(bǔ)助力度不能有效加大并且無其他資金對東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金進(jìn)行補(bǔ)充，基本養(yǎng)老保險與地方財政之間缺乏明確的制度邊界，地方財政補(bǔ)助規(guī)?？赡軙粩嘣黾樱瑢ω斦\(yùn)行甚至經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生不利后果。希臘等國曾經(jīng)發(fā)生的債務(wù)危機(jī)其主要原因之一就是養(yǎng)老金過高引發(fā)的公共債務(wù)，這應(yīng)該是東北地區(qū)地方財政補(bǔ)助基本養(yǎng)老保險基金非制度化的重要警示。第二，空賬繼續(xù)產(chǎn)生并動用已做實(shí)的個人賬戶，進(jìn)一步擴(kuò)大空賬規(guī)模。從全國情況來看，目前31個省份中共有7個省份2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的增長率為負(fù)，分別是河北省、內(nèi)蒙古、遼寧省、黑龍江省、吉林省、湖北省和青海省，同時，天津市和廣西養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的增長率小于1%，這說明由于部分省份地方政府財政能力有限，需要使用當(dāng)期的個人賬戶繳費(fèi)甚至是之前已做實(shí)的個人賬戶資金以確保養(yǎng)老保險制度充足的支付能力，這會進(jìn)一步造成空賬規(guī)模的擴(kuò)大。東北地區(qū)曾經(jīng)是全國第一批做實(shí)個人賬戶的試點(diǎn)地區(qū)，從現(xiàn)實(shí)情況來看，近年來東北地區(qū)個人賬戶沒有做實(shí)，并且已有部分前期積累的個人賬戶資金被使用，做實(shí)個人賬戶的改革并未取得明顯效果。更為重要的是，空賬規(guī)模的擴(kuò)大意味著未來基礎(chǔ)養(yǎng)老金要實(shí)現(xiàn)更高的替代率來彌補(bǔ)個人賬戶的理論替代率，這會進(jìn)一步加大東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力以及地方財政補(bǔ)助的壓力。第三，黑龍江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險負(fù)的基金累計結(jié)余規(guī)模顯示出該省份養(yǎng)老保險基金已有負(fù)債，遼寧省和黑龍江省等地區(qū)養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余為負(fù)的情況說明養(yǎng)老保險基金負(fù)債的問題有擴(kuò)大的可能，如果城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的負(fù)債最后由地方政府承擔(dān)，這將會進(jìn)一步擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模，增加地方財政壓力，可能引發(fā)進(jìn)一步的不利后果。

三、東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口與地方財政補(bǔ)助壓力的成因

（一）東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率偏高

制度贍養(yǎng)率是指領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)占在職職工參保人數(shù)的比例，是現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度基金平衡的直接影響因素。相同替代率條件下，制度贍養(yǎng)率越高，實(shí)現(xiàn)基金平衡需要的繳費(fèi)率越高。由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險采取了統(tǒng)賬結(jié)合制模式，并且現(xiàn)收現(xiàn)付基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)的替代率水平相對較高，因此制度贍養(yǎng)率提高對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡具有重要影響。東北地區(qū)三個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率明顯偏高且上升趨勢明顯，2007-2016年十年間，遼寧省制度贍養(yǎng)率從45.77%提高至60.66%，吉林省制度贍養(yǎng)率從41.75%提高至68.24%，黑龍江省制度贍養(yǎng)率從44.10%提高至74.52%，2016年東北三省的制度贍養(yǎng)率在全國31個省份中最高，也是僅有的制度贍養(yǎng)率超過60%的三個省份。圖3為東北地區(qū)制度贍養(yǎng)率與廣東省、北京市和全國平均水平的比較。2016年北京市的制度贍養(yǎng)率僅為21.66%，廣東省的制度贍養(yǎng)率僅為10.78%，全國平均制度贍養(yǎng)率為36.30%，偏高的制度贍養(yǎng)率是東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口較大的直接原因。

同時，東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率還顯示出制度贍養(yǎng)率明顯高于老年人口撫養(yǎng)比的特征。表3數(shù)據(jù)顯示，盡管北京市、廣東省以及全國平均的制度贍養(yǎng)率也高于老年人口撫養(yǎng)比，但是東北地區(qū)制度贍養(yǎng)率與老年人口撫養(yǎng)比之間的差距更為明顯，北京市與黑龍江省的老年撫養(yǎng)比接近，但制度贍養(yǎng)率僅為黑龍江省的29%。我們推測，這可能是由于東北地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)比重較大，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險建立時老年人參保比例較高，同時國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌過程中存在一定的提前退休問題所致。

（二）東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本規(guī)模較高且參保人數(shù)增長速度較慢

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌成本是指從企業(yè)保障過渡到社會保障所需要的成本，可以用在制度建立時為“老人”和“中人”按照新制度模式完全做實(shí)個人賬戶所需的資金規(guī)模來度量，由于轉(zhuǎn)軌成本未一次性解決，轉(zhuǎn)軌成本轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)中的“老人”全部養(yǎng)老金與“中人”過渡性養(yǎng)老金，并由現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行支付。轉(zhuǎn)軌成本越高，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的支付壓力越大。由于東北地區(qū)國有單位眾多，國有單位從業(yè)人員比例較高，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險建立時，國有單位中的“老人”和“中人”參保比例較高，從而造成東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌成本相對于其他地區(qū)來說偏高，并進(jìn)一步加大養(yǎng)老保險基金的支付壓力。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在20世紀(jì)90年代后期開始逐步正式建立，我們可以用2001年的參保人員以及2001-2016年的參保人數(shù)增長情況大致判斷東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌成本與其他地區(qū)的比較情況。

圖3 東北地區(qū)制度贍養(yǎng)率情況以及與廣東省、北京市以及全國平均水平的比較

表3 2016年東北地區(qū)、北京市、廣東省及全國平均制度贍養(yǎng)率與老年撫養(yǎng)比 單位：%

表4中數(shù)據(jù)顯示，2001年遼寧省、吉林省和黑龍江省的離退休人數(shù)全國排名都明顯高于總?cè)藬?shù)的排名，遼寧省離退休人員數(shù)全國第1，總?cè)丝谂琶麅H為第13，吉林省離退休人數(shù)全國排名第14，總?cè)丝谂琶?1，黑龍江省離退休人數(shù)全國排名第6，總?cè)丝谂琶麨榈?5，

這說明東北地區(qū)在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度建立之初承擔(dān)了更高比例的離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放任務(wù)，一定程度上可以反映出東北地區(qū)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌成本偏高。并且，2001年至2016年，東北地區(qū)在職職工參保人數(shù)的增長速度偏低，遼寧省在職職工參保人數(shù)的增長速度為52.69%、吉林省為45.10%、黑龍江省為27.54%，而同期北京市與廣東省在職職工參保人數(shù)增長率超過300%，這意味著北京市和廣東省有更多的新參保者共同分擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌成本。我們認(rèn)為這一狀況的主要原因可能是東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率較高，鄉(xiāng)城遷移人口較少，同時，對外省人口的吸納能力有限，進(jìn)而引起新加入養(yǎng)老保險制度的人數(shù)相對較少。

表4 2001年和2016年在職職工參保人數(shù)、離退休人數(shù)及變動情況

（三）近年來經(jīng)濟(jì)增速下滑造成地方政府財政收入規(guī)模增長緩慢

從全國各個地區(qū)的情況來看，2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)第一層次缺口的省份共有25個，但這些省份卻未像黑龍江省和遼寧省一樣出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金第二層次的缺口，財政補(bǔ)助可以完全彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金第一層次缺口，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金在包括財政補(bǔ)助的條件下可以實(shí)現(xiàn)總體收支平衡。除了東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金第一層次缺口規(guī)模較大的原因之外，近年來東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速下降影響地方財政能力很有可能也是主要原因。表5中數(shù)據(jù)顯示，東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金支出占財政收入的比例明顯高于廣東、北京以及全國平均水平，特別是黑龍江省養(yǎng)老保險基金支出規(guī)模已經(jīng)超過地方財政收入規(guī)模，這反映出東北地區(qū)地方財政支持城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的難度要更大；同時，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速較低，特別是遼寧省2016年經(jīng)濟(jì)增速為負(fù)，財政收入增速也明顯低于全國平均水平以及北京市與廣東省。地方財政能力有限且地方財政收入增速較慢，一定程度上造成東北地區(qū)地方財政補(bǔ)助城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的壓力加大。

表5 2016年東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速、財政收入增速情況及對比 單位：%

（四）中央與地方財政補(bǔ)助缺乏明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

一直以來，中央財政與地方財政共同對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險進(jìn)行補(bǔ)助，但中央財政與地方財政之間尚未建立明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，一定程度上加大了地方財政補(bǔ)助城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的壓力。責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的缺失體現(xiàn)在以下三個方面。第一，財政補(bǔ)助的責(zé)任不確定。財政補(bǔ)助究竟對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險承擔(dān)何種責(zé)任，目前尚未有確定的規(guī)定。從OECD國家的情況來看，財政補(bǔ)助對繳費(fèi)型社會養(yǎng)老保險的責(zé)任比較清晰，有的國家財政補(bǔ)助明確承擔(dān)部分人群的繳費(fèi)或部分項目的給付，例如澳大利亞、德國、韓國等，有的國家明確財政補(bǔ)助規(guī)模的計算方式，例如土耳其規(guī)定財政補(bǔ)助為總繳費(fèi)收入的25%，有的國家確定財政補(bǔ)助承擔(dān)全部兜底責(zé)任，例如克羅地亞、匈牙利和意大利等，也有的國家明確對繳費(fèi)型社會養(yǎng)老保險不承擔(dān)任何財政責(zé)任，例如加拿大和冰島。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的財政補(bǔ)助總體責(zé)任尚不明確，使中央與地方責(zé)任進(jìn)一步劃分缺少相應(yīng)基礎(chǔ)。第二，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金財政責(zé)任的事權(quán)歸屬尚未完全明確。盡管《關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)［2017］9號）將基本社會保險列為基本內(nèi)容，但《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)［2018］6號）中納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍的八大類18項的基本公共服務(wù)事項，并未包含城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，因此，目前社會保險的主要財政事權(quán)基本屬于地方，但是中央財政對基本養(yǎng)老保險卻一直進(jìn)行一般轉(zhuǎn)移支付，基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助事權(quán)尚不明確。隨著東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金缺口規(guī)模的擴(kuò)大，地方財政無力完全承擔(dān)基金缺口的全部補(bǔ)助責(zé)任，事權(quán)歸屬不明確使地方政府必須承擔(dān)中央財政補(bǔ)助之外的所有財政補(bǔ)助責(zé)任，相當(dāng)于由地方政府實(shí)際承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的最終兜底責(zé)任，從而加劇了地方政府的補(bǔ)助壓力。第三，中央財政補(bǔ)助規(guī)模計算標(biāo)準(zhǔn)不確定。中央財政向地方財政進(jìn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付，地方財政在中央轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的最終兜底責(zé)任，因此，中央財政補(bǔ)助的規(guī)模直接決定地方財政補(bǔ)助規(guī)模，對于地方財政補(bǔ)助壓力具有直接的影響。但是，目前中央財政補(bǔ)助規(guī)模的確定缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，與地方養(yǎng)老金缺口并無直接關(guān)聯(lián)，中央財政對地方養(yǎng)老保險基金轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模有限，在養(yǎng)老保險基金缺口擴(kuò)大的情況下，地方財政不得不動用前期結(jié)余用于當(dāng)期養(yǎng)老保險發(fā)放，這是目前遼寧省和黑龍江省養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模出現(xiàn)下降的直接原因之一。

四、完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政府財政責(zé)任的對策建議

（一）明確城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助目標(biāo)

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度建立以來，中央與地方財政持續(xù)進(jìn)行補(bǔ)助，補(bǔ)助規(guī)模從1998年的24億元擴(kuò)大至2016年的6511億元，但是財政補(bǔ)助目標(biāo)一直未明確，這是目前財政補(bǔ)助非制度化的主要原因。只有在明確的財政補(bǔ)助目標(biāo)的條件下，財政補(bǔ)助的規(guī)模、財政補(bǔ)助的觸發(fā)條件、財政補(bǔ)助的界限、中央與地方的分擔(dān)機(jī)制等具體政策細(xì)節(jié)才可能有效確定。從現(xiàn)實(shí)情況來看，財政補(bǔ)助應(yīng)該盡快在對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度承擔(dān)全部赤字兜底、征繳收入補(bǔ)助或僅承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本之間做出目標(biāo)選擇。如果財政補(bǔ)助以全部赤字兜底為目標(biāo)，中央與地方財政應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)任分擔(dān)比例，以養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支缺口為基數(shù)確定財政補(bǔ)助規(guī)模，對包括東北地區(qū)在內(nèi)的出現(xiàn)養(yǎng)老金收支缺口的省份進(jìn)行足額的財政補(bǔ)助，但是對未有養(yǎng)老保險基金收支缺口的地區(qū)則無需進(jìn)行補(bǔ)助；如果以征繳收入補(bǔ)助為目標(biāo)，中央與地方財政應(yīng)明確各自補(bǔ)助比例，以不同地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入為基數(shù)，確定并固化財政補(bǔ)助責(zé)任；如果財政補(bǔ)助以僅承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本為目標(biāo)，中央與地方財政補(bǔ)助應(yīng)以地方養(yǎng)老保險基金支出中轉(zhuǎn)軌成本為基數(shù)，按照一定的責(zé)任分擔(dān)比例，承擔(dān)各年養(yǎng)老金支出中的“老人”養(yǎng)老金與“中人”過渡性養(yǎng)老金。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是我國覆蓋人群最廣的社會保障項目，對于保障老年人生活、維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要的意義，從確保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險充足的支付能力角度，財政補(bǔ)助的目標(biāo)確定為全面赤字兜底更為適合。養(yǎng)老保險相關(guān)政策性文件中，應(yīng)對財政赤字補(bǔ)助兜底責(zé)任進(jìn)行明確，財政補(bǔ)助的觸發(fā)條件、規(guī)模的計算方式、央地分擔(dān)的比例等也應(yīng)一并確定，從而全面推動城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助責(zé)任的制度化。特別是，如果以赤字兜底作為財政補(bǔ)助責(zé)任目標(biāo)，應(yīng)對養(yǎng)老金赤字的涵義進(jìn)行明確，是嚴(yán)格按照統(tǒng)賬結(jié)合制度模式做實(shí)個人賬戶之后將統(tǒng)籌養(yǎng)老金當(dāng)年收支缺口作為養(yǎng)老金赤字，或者放棄做實(shí)個人賬戶改革以當(dāng)期收支缺口作為養(yǎng)老金赤字。

（二）明確城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助的中央與地方分擔(dān)機(jī)制

東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金缺口規(guī)模較大，從現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)來看，在中央財政補(bǔ)助基礎(chǔ)之上，地方財政補(bǔ)助能力有限，因此出現(xiàn)遼寧省與黑龍江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險結(jié)余出現(xiàn)下降的情況，特別是黑龍江省基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余已為負(fù)值，這可以直接反映出地方政府無力承擔(dān)兜底責(zé)任的現(xiàn)實(shí)。在這種情況下，財政補(bǔ)助已經(jīng)成為養(yǎng)老保險基金支付能力的必要補(bǔ)充，以養(yǎng)老保險基金支出狀況為財政補(bǔ)助規(guī)模的計算標(biāo)準(zhǔn)，建立確定中央與地方財政補(bǔ)助機(jī)制，滿足養(yǎng)老保險基金支出需求，對于東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的持續(xù)健康穩(wěn)定運(yùn)行，具有基礎(chǔ)性的意義。

中央與地方財政補(bǔ)助分擔(dān)機(jī)制需要明確以下三個方面的內(nèi)容。第一，財政補(bǔ)助的觸發(fā)條件與總規(guī)模計算。東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口已經(jīng)出現(xiàn)并對地方財政補(bǔ)助造成較大壓力，財政補(bǔ)助可以將養(yǎng)老保險基金第一層次基金缺口出現(xiàn)作為觸發(fā)條件，即以當(dāng)年征繳收入小于當(dāng)年基金支出規(guī)模作為財政補(bǔ)助的條件，同時將財政補(bǔ)助總規(guī)模確定為養(yǎng)老保險基金第一層次缺口規(guī)模，這種做法相當(dāng)于不做實(shí)新的個人賬戶，可以一定程度上降低財政補(bǔ)助壓力，同時也可以避免遼寧省與吉林省動用養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余從而出現(xiàn)黑龍江省養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余全部被使用的問題。第二，財政補(bǔ)助的中央與地方分擔(dān)比例。目前東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金缺口造成的養(yǎng)老金累計結(jié)余下降與地方財政補(bǔ)助壓力的直接原因就是中央與地方財政分擔(dān)比例不合理，中央財政補(bǔ)助規(guī)模與養(yǎng)老保險基金收支缺口關(guān)聯(lián)度較低，而地方財政無力承擔(dān)最終兜底責(zé)任。建議明確中央與地方城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險財政事權(quán)共同負(fù)責(zé)機(jī)制，并同時劃定央地財政分擔(dān)比例與地方財政補(bǔ)助警戒線，即同時規(guī)定財政補(bǔ)助規(guī)模中央財政與地方財政各自負(fù)擔(dān)的比例與地方財政補(bǔ)助占地方財政收入的最高比例，在達(dá)到地方財政補(bǔ)助警戒線之前，按照分擔(dān)比例確定中央與地方財政補(bǔ)助規(guī)模，在地方財政補(bǔ)助達(dá)到補(bǔ)助警戒線時，由中央財政進(jìn)行最終兜底或者利用中央調(diào)劑金、全國統(tǒng)籌基金、全國社會保障基金等其他資金補(bǔ)充渠道進(jìn)行補(bǔ)助。在具體分擔(dān)比例的確定上，建議根據(jù)不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金支出結(jié)構(gòu)（例如轉(zhuǎn)軌成本的比例）、地方國有企業(yè)的歷史貢獻(xiàn)、人口結(jié)構(gòu)等因素，因地制宜、動態(tài)調(diào)整，分別對不同地區(qū)確定合理的分擔(dān)比例。第三，明確財政兜底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金責(zé)任的最終歸屬?，F(xiàn)實(shí)情況是，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政府財政能力、人口結(jié)構(gòu)以及養(yǎng)老保險基金運(yùn)行狀況等差距較大的條件下，地方政府無力承擔(dān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的最終兜底責(zé)任，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的最終兜底責(zé)任應(yīng)該在充分發(fā)揮地方政府功能的前提下由中央財政承擔(dān)，原因是中央財政規(guī)模比某一地方政府財政規(guī)模更大，同時中央財政調(diào)動各類全國資源的能力較強(qiáng)，可以在中央財政補(bǔ)助的同時通過各種其他資金來源渠道補(bǔ)助養(yǎng)老保險基金，例如調(diào)動中央調(diào)劑金、協(xié)調(diào)使用全國社會保障基金等，以更有效地提高對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)助能力。

（三）完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，提高精算平衡能力

第一，盡快實(shí)施養(yǎng)老保險基金地區(qū)調(diào)劑制度，適時進(jìn)行全國統(tǒng)籌改革。黨的十八屆三中全會《決定》和國家“十三五”規(guī)劃綱要都明確要求實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，《社會保險法》也規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，但是，該項改革一直未有明顯進(jìn)展。2018年3月，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大一次會議上表示2018年將實(shí)施養(yǎng)老保險基金調(diào)劑制度，中央收取3%統(tǒng)籌調(diào)劑，以后還會有所提高，以彌補(bǔ)有些省份的養(yǎng)老金可能發(fā)生的不足。黨的十九大明確提出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，這為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革指明了方向。全國統(tǒng)籌制度為解決省域間養(yǎng)老保險基金不平衡問題提供了一個有效手段，但是，由于改革進(jìn)程相對較慢，目前還無法有效在全國統(tǒng)籌使用養(yǎng)老保險基金，2018年養(yǎng)老保險基金調(diào)劑制度可能成為全國統(tǒng)籌改革的開端。應(yīng)以養(yǎng)老保險調(diào)劑金為改革契機(jī)，盡快明確調(diào)劑金繳納比例、管理體制以及使用方式等，有效發(fā)揮調(diào)劑金制度對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支壓力的緩解效應(yīng)；同時，積極協(xié)調(diào)各方利益，加快推進(jìn)中央調(diào)劑金制度向全國統(tǒng)籌的過渡。第二，實(shí)施名義賬戶制改革，東北地區(qū)可作為改革試點(diǎn)省份。名義賬戶制改革的討論由來已久，但一直未有確定結(jié)果。東北地區(qū)做實(shí)個人賬戶改革并未取得明顯進(jìn)展，從現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)來看，新的個人賬戶并未做實(shí)，并且之前積累的個人賬戶基金可能也被用作發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，事實(shí)上已經(jīng)是隱性個人賬戶制的運(yùn)行狀態(tài)。在這種情況下，可以考慮全面推行名義賬戶制改革，之后各年的個人賬戶征繳收入也可以直接用于發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金，遼寧省與吉林省的養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余可以用來直接支付當(dāng)期養(yǎng)老金，黑龍江省負(fù)的養(yǎng)老金累計結(jié)余可以直接轉(zhuǎn)變?yōu)槊x賬戶制養(yǎng)老金權(quán)益積累，以緩解養(yǎng)老保險基金支付壓力和財政補(bǔ)助壓力。并且，名義賬戶制的另一功能是強(qiáng)化繳費(fèi)與給付之間的聯(lián)系機(jī)制，通過增強(qiáng)個人參保激勵程度進(jìn)一步提高東北地區(qū)實(shí)際繳費(fèi)比率，進(jìn)而增加養(yǎng)老保險基金征繳收入規(guī)模。第三，適時推進(jìn)延遲退休政策的實(shí)施。應(yīng)以實(shí)現(xiàn)男女同齡退休為目標(biāo)，在平衡勞動力供求和養(yǎng)老金收支的基礎(chǔ)上審慎選擇延遲退休起始年份，在實(shí)施方式上應(yīng)采取漸進(jìn)式延遲退休和彈性退休相結(jié)合的方式減小改革阻力，并設(shè)計延遲退休養(yǎng)老金獎勵機(jī)制等相應(yīng)配套措施，以保障彈性退休制度的順利實(shí)施。第四，建立養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金自動平衡的能力。明確養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的功能定位，既強(qiáng)調(diào)老年人生活保障，同時強(qiáng)化養(yǎng)老金水平與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險可持續(xù)性的聯(lián)動，綜合考慮物價、工資增長率、養(yǎng)老保險基金收支狀況及未來趨勢等各類因素，設(shè)計科學(xué)合理的養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金調(diào)整的科學(xué)化，從而促進(jìn)養(yǎng)老保險制度財務(wù)狀況的改善。

（四）完善養(yǎng)老保險基金其他資金來源渠道，緩解財政補(bǔ)助壓力

國有資本劃轉(zhuǎn)與全國社會保障基金是目前最具可行性和可操作性的緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助壓力的有效途徑。第一，加快國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金的改革進(jìn)程。養(yǎng)老保險社會化改革之前企業(yè)職工以低工資形式積累的養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移至國有資產(chǎn)，利用國有資產(chǎn)解決養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本的討論由來已久，2017年11月國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》進(jìn)一步明確國有資本充實(shí)養(yǎng)老保險基金的目標(biāo)、規(guī)模、承接主體等具體實(shí)施細(xì)節(jié)。作為承接主體，全國社保基金會和地方國資部門應(yīng)從具體政策制定與管理手段健全等各個方面做好國有資本劃轉(zhuǎn)的相關(guān)工作，同時相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺國有資本充實(shí)社保基金的具體方式和規(guī)劃，例如，是采取變現(xiàn)的形式還是持有資產(chǎn)獲取分紅的形式、在養(yǎng)老保險基金運(yùn)行處于何種狀況下可以處置國有資產(chǎn)等相關(guān)問題目前還未有明確規(guī)定。第二，明確全國社會保障基金充實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的具體規(guī)劃。全國社會保障基金于2000年8月設(shè)立，是國家社會保障儲備基金，由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，專門用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑，由全國社會保障基金理事會（簡稱社?；饡┴?fù)責(zé)管理運(yùn)營，2016年全國社會保障基金總資產(chǎn)已達(dá)2萬多億元人民幣。但是，目前還未有利用全國社會保障基金對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金進(jìn)行補(bǔ)充的具體辦法與方案。在東北地區(qū)養(yǎng)老保險基金缺口規(guī)模較高且缺口擴(kuò)大趨勢明顯的情況以及全國社會保障基金資產(chǎn)規(guī)模明顯提高的背景下，可以適時合理有效利用全國社會保障基金對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金進(jìn)行補(bǔ)充，可以采取直接劃撥資產(chǎn)的方式，也可以采取長期貸款的方式，或者根據(jù)養(yǎng)老保險基金收支預(yù)測結(jié)果制定資金劃轉(zhuǎn)規(guī)劃，以有效發(fā)揮全國社會保障基金的職能，緩解養(yǎng)老保險基金收支缺口對東北地區(qū)地方財政造成的負(fù)擔(dān)。