李巍?張玉環(huán)

2018年，中國的經(jīng)濟外交遭遇了異常嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面，在特朗普政府保護主義和單邊主義政策沖擊下，自由開放的國際經(jīng)濟秩序遭遇重大挫折，全球多邊貿(mào)易機制面臨崩潰，中美貿(mào)易戰(zhàn)也全面打響，對中國經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響;另一方面，受多種因素疊加影響，“一帶一路”建設(shè)在多個國家遭遇風(fēng)險，不少項目出現(xiàn)這樣或那樣的困難。在此背景下，中國展現(xiàn)出較強的韌性，在全球、區(qū)域和雙邊多個層次通過積極開展經(jīng)濟外交活動，闡釋自身對全球化和多邊主義的理解，同時不斷進行調(diào)試，以審慎和靈活的態(tài)度來應(yīng)對中美貿(mào)易爭端并積極參與世界貿(mào)易組織（WTO）改革，力爭將自身損失降低到最低程度。應(yīng)對中美貿(mào)易爭端和繼續(xù)推動“一帶一路”建設(shè)構(gòu)成2018年中國經(jīng)濟外交的兩條主線。

全球貿(mào)易體系遭遇危機

2018年，在美國特朗普總統(tǒng)關(guān)稅大棒下，貿(mào)易保護主義在全球范圍內(nèi)不斷蔓延和發(fā)酵，以WTO為核心的多邊自由貿(mào)易體系遭遇危機。WTO爭端解決機制瀕臨癱瘓，改革面臨重重阻礙，國際貿(mào)易體系碎片化特征愈發(fā)明顯，全球經(jīng)濟治理機制在應(yīng)對美國貿(mào)易保護主義方面出現(xiàn)“失靈”狀態(tài)。

一方面，世界貿(mào)易組織瀕臨癱瘓，改革面臨阻礙。美國貿(mào)易保護政策直接違背了WTO最惠國待遇等原則。特朗普還多次威脅美國將退出WTO，并阻止WTO爭端解決機制上訴機構(gòu)成員甄選程序，以實際行動沖擊了以WTO為核心的自由、開放的全球貿(mào)易體系，使WTO爭端解決機制面臨“停擺”威脅。在多哈回合談判停滯不前、爭端解決機制上訴機構(gòu)瀕臨癱瘓之際，WTO改革勢在必行。當前，中國、歐盟等經(jīng)濟體已著手推動WTO改革，然而特朗普政府則以退為進，施壓WTO改革向維護美國利益的方向進行，這成為當前WTO改革的最大阻力。在特朗普政府看來，美國遭受到WTO的“不公正對待”，不過目前美國尚未出臺任何具體的WTO改革方案，只是針對已有方案提出批評意見。如果WTO改革談判無法滿足美國的訴求和利益，退出WTO可能成為特朗普政府“退出外交”的又一典型案例，這將對WTO產(chǎn)生巨大影響。

另一方面，國際貿(mào)易體系碎片化特征愈發(fā)明顯。在美國“退出外交”背景下，全球經(jīng)濟治理存在領(lǐng)導(dǎo)缺失現(xiàn)象，美歐日均通過大型自由貿(mào)易協(xié)定談判推動區(qū)域和跨區(qū)域經(jīng)濟合作，國際貿(mào)易格局出現(xiàn)新的變化。2018年，日本主導(dǎo)推動的《全面且進步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）正式生效，日本還同歐盟簽署了經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（EPA）——當今世界規(guī)模最大的自由貿(mào)易區(qū)。這一年，美國同墨西哥、加拿大推出全新的《美墨加協(xié)議》（USMCA），美歐提出雙方將建設(shè)“零關(guān)稅、零壁壘、非汽車產(chǎn)品零補貼”的自由貿(mào)易區(qū)，美日也表示將開啟雙邊貿(mào)易協(xié)定談判。此外，除WTO無力應(yīng)對美國的貿(mào)易保護主義以外，作為解決全球經(jīng)濟問題的重要機制，七國集團（G7）和二十國集團（G20）也力量不足。G7加拿大峰會雖然發(fā)布了聯(lián)合公報，強調(diào)反對貿(mào)易保護主義，但是由于美國與其盟友在貿(mào)易、關(guān)稅等諸多問題上無法達成共識，特朗普最終未簽署公報。另外，由于美國反對，2018年12月1日在阿根廷布宜諾斯艾利斯結(jié)束的G20峰會最終發(fā)布的公報并未提及“貿(mào)易保護主義”一詞。國際貿(mào)易體制在應(yīng)對貿(mào)易保護主義方面“失靈”，將影響國際貿(mào)易增長，并為全球經(jīng)濟增長帶來下行風(fēng)險。

上述國際經(jīng)濟環(huán)境，構(gòu)成了2018年中國經(jīng)濟外交的總體背景。

中美經(jīng)濟關(guān)系遭遇重大挫折

2018年，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，特朗普政府正式發(fā)動對華貿(mào)易戰(zhàn)，而且從“關(guān)稅戰(zhàn)”逐漸向“投資戰(zhàn)”和“技術(shù)戰(zhàn)”蔓延。中美經(jīng)貿(mào)博弈更多的是高新技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展模式之爭，體現(xiàn)出國際格局中守成大國對政治經(jīng)濟影響力日益增長的新興大國的阻擊和遏制。在此背景下，中美經(jīng)濟外交主要圍繞解決雙邊經(jīng)貿(mào)摩擦展開，四次經(jīng)貿(mào)磋商未能提出有效解決方案，年末G20峰會期間的元首會晤發(fā)揮了關(guān)鍵作用，重啟中美經(jīng)貿(mào)磋商，為貿(mào)易戰(zhàn)按下“暫停鍵”。

一方面，中美經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù)升溫。2018年，中美經(jīng)過三輪“關(guān)稅戰(zhàn)”，雙邊貿(mào)易摩擦逐漸蔓延至投資和技術(shù)領(lǐng)域，貿(mào)易沖突愈演愈烈。美國對中國商品加征關(guān)稅規(guī)模已達2500多億美元，大約為2017年中國對美輸出商品總規(guī)模的一半。特朗普政府對華投資保護主義也日益抬頭，美國外國投資委員會不僅以“國家安全”為由一再阻撓中國投資，還經(jīng)過立法改革強化了自身權(quán)能，以便更有力地限制中國企業(yè)通過并購美高新技術(shù)企業(yè)獲取敏感技術(shù)，以“保護美國國家安全”。中美還在高科技領(lǐng)域展開競爭，中美“技術(shù)戰(zhàn)”日趨明顯，特朗普政府對華知識產(chǎn)權(quán)“301調(diào)查”針對《中國制造2025》，體現(xiàn)出美國遏制中國高端制造業(yè)的意圖和決心。美國還采取多種措施制裁包括中興、華為在內(nèi)的中國高科技企業(yè)，使中美科技關(guān)系競爭性和沖突性急劇上升。

另一方面，中美經(jīng)貿(mào)磋商一波三折。在中美貿(mào)易摩擦不斷升級的背景下，全面經(jīng)濟對話機制停滯，雙邊經(jīng)濟外交圍繞解決貿(mào)易問題展開新的談判和磋商。在磋商過程中，特朗普政府展現(xiàn)出其貿(mào)易談判的進攻、強勢、訛詐和反復(fù)策略，使得兩國貿(mào)易談判波折不斷。2018年上半年，中美進行了兩輪磋商，并發(fā)表聯(lián)合聲明就不打貿(mào)易戰(zhàn)達成共識。然而，美國卻單邊撕毀協(xié)議，導(dǎo)致雙邊磋商停滯不前。直到2018年11月，元首外交推動經(jīng)貿(mào)磋商重啟，國家主席習(xí)近平應(yīng)約同特朗普總統(tǒng)通電話以及兩國元首在G20布宜諾斯艾利斯峰會期間進行會晤，最終達成了暫停加征新關(guān)稅的共識，為雙邊貿(mào)易爭端降溫。不過，美國并未放棄其威脅和訛詐的“大棒”，白宮發(fā)布的聲明稱，中美需在90天內(nèi)完成“強制”技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識產(chǎn)權(quán)保護、非關(guān)稅壁壘等方面的談判，否則關(guān)稅將由10%提高到25%。

在特朗普政府保護主義和單邊主義政策沖擊下，自由開放的國際經(jīng)濟秩序遭遇重大挫折，全球多邊貿(mào)易機制面臨崩潰。圖為2018年G20阿根廷峰會的合影環(huán)節(jié)，特朗普總統(tǒng)也要給東道國總統(tǒng)制造一些“小尷尬”。

中國“帶路”外交頻遇風(fēng)險

2018年，“一帶一路”建設(shè)承接上一年發(fā)展勢頭，在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通與民心相通五大方面取得一定成就。不過，隨著中國“一帶一路”建設(shè)的擴大與深化，一系列風(fēng)險與難題逐漸凸顯出來?？v觀2018年中國“帶路”外交的發(fā)展，以下三方面風(fēng)險不容忽視。

第一，沿線國政府違約風(fēng)險制約“一帶一路”建設(shè)。2018年，“一帶一路”沿線國家政府更迭導(dǎo)致已簽約項目“擱淺”或協(xié)議失效，中方企業(yè)遭受損失，中國與東道國關(guān)系有所疏遠，馬來西亞即為典型。2018年5月，馬哈蒂爾取代納吉布成為馬新總理，新一屆政府對“一帶一路”持懷疑態(tài)度，公開聲明要嚴厲審查中國投資者，8月馬哈蒂爾正式宣布取消三個由中資支持的項目?！耙粠б宦贰表椖繉嵤┦茏璨粌H使雙方蒙受經(jīng)濟損失，還打擊了中方企業(yè)對馬投資的信心，兩國經(jīng)濟合作熱度大幅下降。

第二，沿線國家可能發(fā)生的債務(wù)危機增添“一帶一路”運作風(fēng)險。2018年，斯里蘭卡漢班托塔港的經(jīng)營權(quán)問題重回國際輿論視野，“一帶一路”沿線國家的債務(wù)問題引發(fā)世界關(guān)注，發(fā)達國家指責中國開展“債務(wù)陷阱外交”。中國一方面面臨“一帶一路”沿線國家政府債務(wù)問題對項目本身的沖擊，另一方面還需要應(yīng)對西方國家對“一帶一路”建設(shè)中所謂“債務(wù)陷阱”的指責。在全球經(jīng)濟放緩、大宗商品價格下跌、美聯(lián)儲加息和美元走強的國際經(jīng)濟背景下，一些“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家政府收入難以償還日益見長的債務(wù)利息，存在爆發(fā)債務(wù)危機的風(fēng)險。不過，西方國家夸大了“一帶一路”建設(shè)對沿線國家債務(wù)問題產(chǎn)生的推動作用，或者說是利用所謂“債務(wù)陷阱”分化“一帶一路”沿線國家同中國的關(guān)系，對在國際社會中影響力不斷增強的中國進行抹黑、打壓和遏制。

第三，地緣政治風(fēng)險加劇阻礙“一帶一路”建設(shè)。2018年，“一帶一路”沿線恐怖主義襲擊和治安風(fēng)險加劇為該倡議推進帶來更多阻礙。一方面，沿線國家頻頻發(fā)生新的政治和安全危機，增加了項目建設(shè)的地緣政治風(fēng)險，如，中國駐巴基斯坦卡拉奇領(lǐng)事館遭到巴基斯坦暴力分離組織“俾路支解放軍”的恐怖襲擊，南非北開普省金伯利市發(fā)生嚴重騷亂，多家華人商鋪遭到哄搶。另一方面，“一帶一路”沿線地緣政治競爭風(fēng)險愈發(fā)突出，尤其是美國的“印太戰(zhàn)略”和“非洲新戰(zhàn)略”逐漸明晰，抗衡中國在亞太、南亞、非洲等地區(qū)擴大經(jīng)濟和政治影響力的意圖日益明顯。

目前中日經(jīng)濟合作的突出亮點在于第三方市場合作，中日可發(fā)揮各自優(yōu)勢，在“一帶一路”框架下加強第三方市場合作。

毫無疑問，隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進，中國需要投入更多的經(jīng)濟外交資源來為“一帶一路”建設(shè)保駕護航。

繼續(xù)推動全球和區(qū)域經(jīng)濟治理

2018年，在貿(mào)易保護主義和單邊主義蔓延的背景下，中國繼續(xù)以負責任大國姿態(tài)積極參與全球和區(qū)域經(jīng)濟治理，在維護多邊主義、自由貿(mào)易、開放型世界經(jīng)濟，促進全球經(jīng)濟復(fù)蘇和發(fā)展等方面提出中國的政策主張。

在全球?qū)用?，一是推出深化改革、擴大開放的具體政策，邀請世界各國分享中國市場紅利。最為突出的是，11月中國首次舉辦國際進口博覽會，吸引眾多國家和企業(yè)參展，成交額達578.3億美元。二是攜手發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中國家推進WTO改革，彰顯出中國維護全球化和多邊主義的堅定決心。中國在國際貨幣基金組織、世界銀行、WTO、G20等多個全球經(jīng)濟治理平臺持續(xù)發(fā)出維護多邊主義和自由貿(mào)易的聲音，積極推動WTO改革，堅定維護以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制。三是中國積極在全球經(jīng)濟治理機制中發(fā)揮影響力，為深化各國經(jīng)貿(mào)合作、助力世界經(jīng)濟增長提供新理念。例如，國家主席習(xí)近平在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會議上提出金磚國家要建設(shè)新工業(yè)革命伙伴關(guān)系，提升發(fā)展中國家競爭力。四是積極承擔氣候治理領(lǐng)導(dǎo)責任，尤其在12月于波蘭卡托維茲舉行的氣候大會中，中國力推大會通過《巴黎協(xié)定》實施細則，為推動全球氣候治理發(fā)揮關(guān)鍵作用。

在區(qū)域?qū)用?，中國繼續(xù)深化同亞太、中亞、非洲和拉美地區(qū)的經(jīng)濟合作。在亞太地區(qū)，中國在博鰲亞洲論壇上提出繼續(xù)深化改革和擴大開放的重大舉措，讓世界分享中國改革開放的紅利;中國積極參與東盟10+1、東盟10+3、東亞峰會、亞太經(jīng)合組織等機制，為推動?xùn)|亞和亞太地區(qū)經(jīng)濟合作貢獻力量;在亞太次區(qū)域經(jīng)濟合作機制中，中國主導(dǎo)的瀾湄合作取得新進展。在中亞地區(qū)，中國同中亞國家繼續(xù)深化在上海合作組織框架下的經(jīng)濟合作。中國通過舉辦上海合作組織青島峰會，達成多項合作文件，推動擴員后的上海合作組織繼續(xù)在凝聚共識、促進戰(zhàn)略互信、加強互聯(lián)互通、構(gòu)建歐亞命運共同體方面發(fā)揮重要作用。對非洲地區(qū)，2018年召開的中非合作論壇北京峰會為深化中非務(wù)實合作打下堅實基礎(chǔ)，對促進中非經(jīng)貿(mào)合作轉(zhuǎn)型升級、中非合作更加協(xié)調(diào)均衡發(fā)展意義重大。在拉美地區(qū)，中國借助中國—拉共體論壇推動同拉美之間的經(jīng)貿(mào)合作，中拉將以共建“一帶一路”為新契機，深化雙方互利合作，拓展中拉合作新空間，樹立南南合作新典范。

雙邊經(jīng)濟外交有所斬獲

2018年，除美國外，中國與其他主要經(jīng)濟體的雙邊經(jīng)濟外交均取得了較大進展：中歐經(jīng)濟關(guān)系持續(xù)深入，中日經(jīng)濟外交重新熱絡(luò)，中俄經(jīng)濟合作挖掘新增長點。

第一，中歐加強經(jīng)濟外交協(xié)調(diào)，在推動雙邊經(jīng)貿(mào)合作和應(yīng)對貿(mào)易保護主義等方面取得成果。中國通過區(qū)域和雙邊經(jīng)濟對話機制加深同歐盟、中東歐及歐洲主要經(jīng)濟體之間的經(jīng)貿(mào)往來，2018年，中國同歐盟舉辦了第二十次中國歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會晤，同中東歐舉行第七次中國—中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤、第四次中國—中東歐國家地方領(lǐng)導(dǎo)人會議。同英國進行總理年度會晤機制、中英戰(zhàn)略對話機制、中英經(jīng)濟財金對話等，同德國舉行第五輪中德政府磋商、第四輪中德外交與安全戰(zhàn)略對話，等等。中歐圍繞貿(mào)易、投資、產(chǎn)能等領(lǐng)域合作的相關(guān)問題進行探討，深化雙邊共識。此外，中歐共同維護多邊主義，推動WTO改革。

第二，中日經(jīng)濟外交重新熱絡(luò)，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系全面改善和發(fā)展。2018年，中日關(guān)系回暖，雙邊經(jīng)濟外交取得重要進展，4月中日經(jīng)濟高層對話時隔八年重新啟動、5月李克強總理訪日、10月安倍首相訪華，這成為2018年中日經(jīng)濟外交的三大重點。中日經(jīng)濟高層對話重點討論宏觀經(jīng)濟政策、經(jīng)濟合作與交流、第三方市場合作、東亞經(jīng)濟一體化與多邊合作等議題。中日恢復(fù)首腦互訪，雙方以此為契機達成諸多合作協(xié)議。目前中日經(jīng)濟合作的突出亮點在于第三方市場合作，中日可發(fā)揮各自優(yōu)勢，在“一帶一路”框架下加強第三方市場合作。不過，中日在爭奪地區(qū)及全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)上仍存在較大的角力，中國需繼續(xù)慎重考量對日經(jīng)濟外交關(guān)系。

第三，中俄繼續(xù)保持緊密的經(jīng)濟合作關(guān)系，取得多項重要成果。一方面，中俄加快歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟與“一帶一路”的戰(zhàn)略對接，成效漸顯。在上海合作組織青島峰會和第四屆東方經(jīng)濟論壇召開期間，中俄兩國領(lǐng)導(dǎo)人就在歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟與“一帶一路”戰(zhàn)略對接的基礎(chǔ)上開展經(jīng)貿(mào)、投資等合作加以探討，并簽署涵蓋能源、金融、農(nóng)業(yè)、航天等領(lǐng)域多項雙邊合作文件。另一方面，中俄地方經(jīng)濟合作實現(xiàn)重要突破，成為本年度雙方經(jīng)濟外交的一大亮點。先后舉辦了中俄地方合作交流年開幕式、地方政府間合作委員會第二次會議、中俄地方領(lǐng)導(dǎo)人對話會等一系列活動，旨在完善合作機制和平臺、加強規(guī)劃對接、明確重點合作項目。此外，中俄在能源、投資等其他領(lǐng)域的經(jīng)濟外交合作也穩(wěn)中有進?？萍己献鞣治瘯?、經(jīng)貿(mào)合作分委會、投資合作委員會、能源合作委員會等悉數(shù)召開，中俄兩國在此基礎(chǔ)上達成了多項共識，達成了多項合作成果。

自貿(mào)區(qū)外交持續(xù)推進

2018年，中國的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）網(wǎng)絡(luò)加速拓展，F(xiàn)TA戰(zhàn)略持續(xù)有效推進。雙邊層面，中國與新加坡簽署了自貿(mào)協(xié)定升級議定書，與挪威、毛里求斯、巴勒斯坦、巴拿馬、摩爾多瓦進行FTA談判，與秘魯、韓國、新西蘭、巴基斯坦進行FTA升級談判，此外，與蒙古國FTA以及與瑞士的FTA升級聯(lián)合可行性研究也有一定推進。在多邊層面，中國繼續(xù)推動“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）和中日韓FTA的談判。具體來看，2018年中國構(gòu)建自貿(mào)協(xié)定網(wǎng)絡(luò)有以下特點。

一方面，中國FTA伙伴國的廣度在不斷拓寬。此前，中國的FTA對象國大多位于亞洲地區(qū)，2018年中國啟動了與毛里求斯、巴勒斯坦、巴拿馬、摩爾多瓦等國的FTA談判，意味著中國的自貿(mào)網(wǎng)絡(luò)正在向更多地區(qū)進行拓展和鞏固。值得注意的是，中國新選擇的FTA伙伴國多位于“一帶一路”沿線，體現(xiàn)出中國自貿(mào)網(wǎng)絡(luò)布局與“一帶一路”建設(shè)有較高的契合度，不僅能深化中國與FTA伙伴國之間的經(jīng)貿(mào)往來，強化雙邊互惠互利合作，同時也能節(jié)省政策實施、談判協(xié)商的成本，使中國的經(jīng)濟外交活動事半功倍。

另一方面，中國自貿(mào)網(wǎng)絡(luò)更加注重規(guī)則深度。中國在構(gòu)建自貿(mào)網(wǎng)絡(luò)的過程中，愈發(fā)注重利用自貿(mào)談判使貿(mào)易規(guī)則向更高標準、更高水平逐步邁進。2018年，中國與新加坡正式簽署FTA升級版議定書，在貿(mào)易傳統(tǒng)議題和新興議題上都有新突破，特別是全面升級了投資章節(jié)，涵蓋了全面的投資者與國家間爭端解決機制等內(nèi)容。中新FTA升級協(xié)定在一定程度上代表了中國簽署的雙邊自貿(mào)協(xié)定的最高水平，有望成為未來中國與其他國家簽訂FTA的模板。在中國與秘魯、新西蘭、韓國、巴基斯坦等國進行的FTA升級談判或第二階段談判中，中國有意識地談及服務(wù)貿(mào)易、投資等新議題，反映出中國逐步適應(yīng)并實施新一代高標準貿(mào)易規(guī)則的決心。不過，中國大力推動的RCEP談判和中日韓FTA談判進展仍然相對有限，各方仍然沒有準備好達成現(xiàn)代、全面、高質(zhì)量、互惠的自貿(mào)協(xié)定。

展望2019年，全球經(jīng)濟體系仍充滿諸多不確定性，西方發(fā)達經(jīng)濟體主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革升級的趨勢也日趨明顯，中國面臨的外部經(jīng)濟風(fēng)險和地緣環(huán)境風(fēng)險不容忽視。在這一背景下，中國的經(jīng)濟外交需要保持充分的戰(zhàn)略定力、戰(zhàn)略耐心和戰(zhàn)略遠見，穩(wěn)妥應(yīng)對國際經(jīng)濟格局新變化。

（李巍為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，張玉環(huán)為中國國際問題研究院助理研究員、中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟外交項目組成員）