孫艷陽(yáng) 陳 宇

(上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200030)

0 引言

2018年7月6日，隨著最后一船來(lái)自美國(guó)的大豆在中國(guó)大連港口靠岸，中美貿(mào)易摩擦升級(jí)。如何在新形勢(shì)下繼續(xù)保持中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為十分重要的實(shí)踐和研究的課題。中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)保持近30年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并于2010年躋身并一直維持世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升使其可以與世界第一超級(jí)大國(guó)美國(guó)抗衡。中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直在西方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論所強(qiáng)調(diào)的若干條件方面比較薄弱，如自然資源稟賦、物質(zhì)條件、人力資本積累及技術(shù)創(chuàng)新能力等，這不禁使人發(fā)問(wèn)：中國(guó)“非常規(guī)”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力究竟來(lái)自哪里？以North(1971，1981，1990)為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者從制度層面給出了答案。物質(zhì)積累、人力資本儲(chǔ)備及技術(shù)進(jìn)步只是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果，一國(guó)的制度安排才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在源泉。Shleifer(1997)認(rèn)為政府體制轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心。Li(1998)認(rèn)為官員治理的效率和質(zhì)量是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更根本的因素。Jin，Qian and Weingast(2005)認(rèn)為中國(guó)地方政府的強(qiáng)激勵(lì)來(lái)自20世紀(jì)80年代初中央政府實(shí)施的行政分權(quán)和以財(cái)政包干為主的財(cái)政分權(quán)制度改革。然而，分權(quán)制度改革并不足以構(gòu)成激勵(lì)中國(guó)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最為基本和長(zhǎng)期的源泉。中國(guó)政治體制內(nèi)部的官員治理特征是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的重要保障。中國(guó)的官員治理包括顯性的“晉升錦標(biāo)賽”治理和隱性的干部人事管理制度。20世紀(jì)80年代開(kāi)始的地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的“晉升錦標(biāo)賽”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)勁動(dòng)力(周黎安，2007)。與之相配合的官員任期、異地交流和更替等干部人事管理制度作為一種隱性治理，在一定程度上彌補(bǔ)了“晉升錦標(biāo)賽”顯性治理的不足，共同推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。

然而，分權(quán)制度改革和官員治理在使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得豐碩成果的同時(shí)，引入了許多新的問(wèn)題，如腐敗橫行、市場(chǎng)分割和環(huán)境污染等。因此，本文試圖從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論的視角，深入考察國(guó)內(nèi)外關(guān)于中國(guó)分權(quán)制度改革、“晉升錦標(biāo)賽”和干部人事管理制度安排等這些對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響的因素的研究成果和進(jìn)展，從本質(zhì)上理解當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成果和存在的問(wèn)題，進(jìn)而為當(dāng)前和未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一定的借鑒并提出相應(yīng)的建議。

1 分權(quán)制度改革與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中國(guó)是一個(gè)在疆域和人口雙重意義上的大國(guó)，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督面臨著極其高昂的成本，分權(quán)是大國(guó)治理必須采取的模式。中央政府對(duì)地方政府的放權(quán)始于20世紀(jì)70年代末的行政分權(quán)和80年代初的財(cái)政分權(quán)。行政分權(quán)是指地方政府擁有相對(duì)自主的決策權(quán)；財(cái)政分權(quán)是指實(shí)施財(cái)政包干合同，中央與地方分享財(cái)政收入，中央財(cái)政用于國(guó)防外交等職能部門(mén)的運(yùn)轉(zhuǎn)，地方財(cái)政承擔(dān)地方公共物品和服務(wù)的供給。中國(guó)的分權(quán)制度改革對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大的推動(dòng)作用。首先，行政權(quán)力下放，特別是投資審批、對(duì)外貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的下放使得管制層級(jí)降低、管制機(jī)關(guān)變少，提高了行政效率，降低了地方向上級(jí)政府尋租的成本。此外，地方政府因地制宜不需再請(qǐng)示上級(jí)政府，有利于提升經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利。其次，財(cái)政分權(quán)改革使地方政府成為“剩余索取者”(Qian and Xu，1993)，財(cái)政收入越高，地方的留存就越多，使地方政府和企業(yè)有極大的動(dòng)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)(Montinola et al，1995；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998)。

由圖1可知，1978年以來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的絕對(duì)值持續(xù)增加，由1978年的3678.7億元增長(zhǎng)到2017年的827122億元，40年時(shí)間增長(zhǎng)了接近224倍。此外，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率在分權(quán)制度改革之后的最初幾年持續(xù)升高，直到2000年才逐步回落到分權(quán)制度改革之初的增長(zhǎng)率。大量國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)也支持我國(guó)財(cái)政分權(quán)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(Qian and Xu，1993；Shirk，1993；Lin and Liu，2000；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998；Xu and Zhuang，1998；陳抗等，2002；Jin，Qian and Weingast，2005；張晏和龔六堂，2005；史宇鵬和周黎安，2007)。

圖1 1978—2016年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率年度分布

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》

然而，分權(quán)制度改革也存在一定的制度缺陷，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的問(wèn)題(沈立人、戴園晨，1990；吳敬璉，2003)?？v向來(lái)看，分權(quán)縮短了政府與社會(huì)的信息距離，卻拉大了政府間的信息距離，從而加大了中央監(jiān)督的難度(Rodden，2002)。下放的投資審批等經(jīng)濟(jì)權(quán)力雖然減少了地方政府向中央政府尋租的成本，但也可能被地方政府濫用，激發(fā)地方政府向企業(yè)設(shè)租的動(dòng)力(Shleifer and Vishny，1993)。橫向來(lái)看，在我國(guó)威權(quán)體制下，政府間的信息傳導(dǎo)以“上下流動(dòng)”為主，“左右流動(dòng)”不足，分權(quán)強(qiáng)化了地方觀念和利益。地方政府從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與主體，不惜千方百計(jì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)以增加地方財(cái)政收入，甚至不顧國(guó)家規(guī)劃和區(qū)域分工的原則，盲目生產(chǎn)、重復(fù)建設(shè)，變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。地方政府間合作渠道并不通暢，國(guó)內(nèi)產(chǎn)品市場(chǎng)分割狀況日趨嚴(yán)重(沈立人和戴園晨，1990；Zhang and Zou，1998；Young，2000；銀溫泉和才婉茹，2001；白重恩等，2004)。

在新形勢(shì)下，隨著中美貿(mào)易摩擦的發(fā)展，外部風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遇到一些新的挑戰(zhàn)。因此，如何重新審視和安排分權(quán)制度顯得十分重要。

2 官員治理體制與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展

分權(quán)并不足以構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵(lì)，分權(quán)給予地方官員的激勵(lì)歸根到底要由具體的官員治理體制來(lái)界定。在中國(guó)，中央對(duì)地方官員的治理包含顯性和隱性?xún)蓚€(gè)方面(Huang，2002)。顯性治理以20世紀(jì)80年代開(kāi)始的GDP政績(jī)考核為主(Li and Zhou，2005)；隱性治理則包括任期控制、官員交流和異地任職等，旨在防止官員腐敗和不忠等難以監(jiān)督的事項(xiàng)。王賢彬和徐現(xiàn)祥(2008)研究發(fā)現(xiàn)，中央并不是完全按照經(jīng)濟(jì)績(jī)效晉升地方官員，而是因類(lèi)而異。對(duì)于從中央交流到地方上的省長(zhǎng)、省委書(shū)記而言，是“培養(yǎng)與使用結(jié)合”，是否會(huì)被重新調(diào)回中央，并不一定需要有良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而對(duì)于非從中央交流到地方的省長(zhǎng)、省委書(shū)記而言，是否會(huì)晉升到中央則需要良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

2.1 “晉升錦標(biāo)賽”的顯性激勵(lì)

“晉升錦標(biāo)賽”是理解分權(quán)激勵(lì)地方政府的重要影響渠道(張晏和龔六堂，2005；王永欽、張晏、章元、陳釗、陸銘，2006)。周黎安(2007)認(rèn)為“晉升錦標(biāo)賽”至少需要五個(gè)前提才能發(fā)揮效力：第一，上級(jí)政府的人事權(quán)力必須是集中的，可以決定一定的晉升和提拔標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)下級(jí)政府官員的績(jī)效決定其升遷；第二，存在一種從委托人和代理人角度看都可衡量的、客觀的競(jìng)賽指標(biāo)，如GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入、出口創(chuàng)匯量等；第三，各參賽主體即政府官員的“競(jìng)賽成績(jī)”是相對(duì)可分離和可比較的；第四，參賽的政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核績(jī)效，即被考核的指標(biāo)與參賽人的努力之間存在足夠大的關(guān)聯(lián)；第五，參與人之間不易形成合謀。中國(guó)地方官員圍繞GDP“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)效應(yīng)逐層放大，成為中國(guó)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉，有助于轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源配置。Li and Zhou(2005)運(yùn)用中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)省級(jí)數(shù)據(jù)驗(yàn)證了地方官員晉升概率與省份GDP增長(zhǎng)率顯著正相關(guān)，且中央在考核地方官員績(jī)效時(shí)理性地運(yùn)用相對(duì)績(jī)效評(píng)估的方法來(lái)減少績(jī)效考核誤差，增加其可能的激勵(lì)效果。

然而，“晉升錦標(biāo)賽”的重要弊端是導(dǎo)致官員的政治競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化成為了政治收益而不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本的惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)(周黎安，2004)，造成資源過(guò)度消耗、地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)、過(guò)度投資、忽視科教文衛(wèi)投資、環(huán)境惡化、收入分配不公和政府職能錯(cuò)位等一系列扭曲性后果，導(dǎo)致中國(guó)政府職能和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型變得困難重重(周黎安，2007；丁菊紅、鄧可斌，2008；陳健，2008)。周黎安(2004)明確指出嵌入經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的政治晉升博弈是導(dǎo)致地方官員合作困難的根源。此外，“晉升錦標(biāo)賽”導(dǎo)致地方官員施政考慮嚴(yán)重短視化，只關(guān)心自己任期內(nèi)轄區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.2 干部人事管理制度的隱性激勵(lì)

與“晉升錦標(biāo)賽”的顯性治理不同，干部人事制度安排作為一種隱性治理，包含官員任職來(lái)源、交流、任期、去向等方面，涉及內(nèi)容更全面且治理更具彈性，在一定程度上彌補(bǔ)了“晉升錦標(biāo)賽”的不足。下面予以具體分析。

2.2.1官員來(lái)源

改革開(kāi)放初期，鄧小平提出要按照革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化的“四化”標(biāo)準(zhǔn)選拔干部，各地企業(yè)中擁有大學(xué)學(xué)歷的領(lǐng)導(dǎo)干部被選拔充任地方官員，以改善地方官員結(jié)構(gòu)、加快干部知識(shí)化步伐，并向經(jīng)濟(jì)工作傾斜，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。張爾升(2010)構(gòu)造了1992—2007年我國(guó)省委書(shū)記、省長(zhǎng)與其省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相匹配的面板數(shù)據(jù)，從個(gè)人層面考察企業(yè)背景的省委書(shū)記、省長(zhǎng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的績(jī)效。研究發(fā)現(xiàn)：整體而言，企業(yè)背景的地方官員對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是弱負(fù)效應(yīng)，引入控制變量后呈弱正效應(yīng)，其影響在0.2個(gè)百分點(diǎn)之內(nèi)。1992年以后，來(lái)自企業(yè)的地方官員對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)提高了0.8個(gè)左右的百分點(diǎn)，企業(yè)背景的地方官員對(duì)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了明顯的推動(dòng)作用。

此外，我國(guó)還存在一種特殊背景的“京官”，其被中央調(diào)任到地方存在很強(qiáng)的過(guò)渡性質(zhì)，更多是為了歷練或解決某些專(zhuān)門(mén)問(wèn)題，如山西煤礦生產(chǎn)安全等(楊海生等，2010)。中央調(diào)任到地方的官員與中央關(guān)系密切且更了解中央意圖，其個(gè)人晉升更多地取決于其他而非“晉升錦標(biāo)賽”。王賢彬和徐現(xiàn)祥(2008)從來(lái)源的角度看，平均而言，來(lái)自中央部委的省長(zhǎng)、省委書(shū)記的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效顯著處于低水平。從離任后去向的角度看，平均而言，調(diào)任中央的省長(zhǎng)、省委書(shū)記的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效并未占有優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)為，來(lái)自中央、離任后調(diào)入中央的省長(zhǎng)、省委書(shū)記的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效顯著地低。

2.2.2官員任期

官員任期作為官員治理中最制度化也最具普適性的模式，是影響官員執(zhí)政行為及努力程度的重要因素。我們梳理了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)官員任期制度變遷的歷程，如表1所示。由表1可知，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)官員任期制度經(jīng)歷了三次重要的改革，逐步對(duì)官員的任職年齡和任期提出了明確的要求。參照張軍和高遠(yuǎn)(2007)度量省委書(shū)記任期的做法(即如果官員在1—6月上任，則當(dāng)年記為其任期第一年；如果在7—12月上任，則下一年記為任期第一年；并合并計(jì)算擔(dān)任省長(zhǎng)再升任省委書(shū)記的任期)。我們繪制了省委書(shū)記任期和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的關(guān)系圖，見(jiàn)圖2。由圖2可知，省委書(shū)記任期與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的擬合線總體上呈倒U型。

表1 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)官員任期制度變遷歷程

圖2 省委書(shū)記任期與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值

國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，省委書(shū)記任期數(shù)據(jù)來(lái)自手工整理

任期制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)具有重要影響。政治經(jīng)濟(jì)周期理論認(rèn)為，面對(duì)任期約束的官員往往會(huì)策略性規(guī)劃其政治生涯，以極大化其“任職回報(bào)”(Nordhaus，1975)。如果官員在某一職位任職時(shí)間過(guò)長(zhǎng)或面臨年齡限制而即將終結(jié)任期，就會(huì)改變目標(biāo)函數(shù)和決策方式，弱化激勵(lì)水平；如果官員預(yù)期的任職時(shí)間僅是短暫的或過(guò)渡性的，那么官員會(huì)采取短視行為(張軍和高遠(yuǎn)，2007)。Buchanan和Congleton(1994)則發(fā)現(xiàn)當(dāng)官員認(rèn)為其會(huì)留任時(shí)，傾向于偏離選民的偏好。Garcia．Vega et al(2005)通過(guò)西班牙17個(gè)地區(qū)的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)任期與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈非線性關(guān)系。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)官員任期與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(張軍和高遠(yuǎn)，2007；王賢彬和徐現(xiàn)祥，2008)、地方民生投入(羅黨論，佘?chē)?guó)滿(mǎn)和鄧可斌，2015)、城市商業(yè)銀行貸款(錢(qián)先航、曹廷求和李維安，2011)、地區(qū)信貸投放和投資周期(譚之博和周黎安，2015)、地方國(guó)企過(guò)度投資(曹春方、馬連福和沈小秀，2014)、地方國(guó)企捐贈(zèng)(曹春方和傅超，2015)和企業(yè)研發(fā)投入(李后建和張宗益，2014)等均呈倒U型關(guān)系。

2.2.3官員異地交流

官員任職回避制度是中國(guó)傳統(tǒng)政治智慧的產(chǎn)物。表2中我們整理了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)官員異地交流制度變遷歷程。由表2可知，我國(guó)官員異地交流制度大致經(jīng)歷了4次改革。2006年8月，中共中央辦公廳頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，旨在推進(jìn)干部交流工作，進(jìn)一步優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。我國(guó)官員異地交流存在明顯的制度優(yōu)勢(shì)。第一，官員異地交流使地方官員擺脫或者削弱原有社會(huì)關(guān)系的束縛，利于更好地執(zhí)行中央政策，且在一定程度上防止腐敗(陳緒群和趙立群，1996；王琳森，2009)。第二，官員異地交流利于促進(jìn)地區(qū)之間的交融與合作，逐步實(shí)現(xiàn)資源共享和經(jīng)驗(yàn)交流，從而緩解市場(chǎng)分割帶來(lái)的資源低效配置。劉本義(1998)認(rèn)為東部地區(qū)的官員到西部任職能引入東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。第三，異地交流有利于中央解決信息不完全的問(wèn)題(Huang，2002)，被異地交流的繼任官員在逐步了解地方實(shí)際情況后向中央傳遞全新的當(dāng)?shù)匦畔?，可揭露前任可能?huì)向中央隱瞞的不利信息。

表2 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)官員異地交流制度變遷歷程

我們參照張軍和高遠(yuǎn)(2007)度量省委書(shū)記任期異地交流的做法(即如果省委書(shū)記屬于中央或外省調(diào)入的，則賦值為1；若從本省直接升任，則為0，繪制了省委書(shū)記異地交流與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值圖(見(jiàn)圖3)。由圖3可粗略地得知，省委書(shū)記異地交流會(huì)提高國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。大量實(shí)證研究也支持官員交流效應(yīng)，即官員異地交流有利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(徐現(xiàn)祥、王賢彬和舒元，2007；張軍和高遠(yuǎn)，2007)、反腐敗(陳剛和李樹(shù)，2012)和市場(chǎng)一體化進(jìn)程(魏建和王安，2016)等。徐現(xiàn)祥、王賢彬和舒元(2007)基于1978—2005年省長(zhǎng)(書(shū)記)交流樣本構(gòu)造了省長(zhǎng)(書(shū)記)與省區(qū)相匹配的面板數(shù)據(jù)，采用倍差法從地方官員交流的角度考察地方官員對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)存在正的省長(zhǎng)交流效應(yīng)。整體而言，省長(zhǎng)交流能夠使流入地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提高1個(gè)百分點(diǎn)左右。這種省長(zhǎng)交流效應(yīng)是通過(guò)在流入地采取大力發(fā)展二產(chǎn)、重視一產(chǎn)、忽視三產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展取向?qū)崿F(xiàn)的。張軍和高遠(yuǎn)(2007)亦證實(shí)官員交流有利于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。陳剛和李樹(shù)(2012)基于1998—2009年中國(guó)的省長(zhǎng)、省委書(shū)記交流樣本，首次系統(tǒng)評(píng)估了官員交流的反腐敗效應(yīng)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：官員交流顯著降低了流入地的腐敗程度；同時(shí)，官員縱向交流與橫向交流的反腐敗績(jī)效并沒(méi)有顯著的差異，但省長(zhǎng)交流的反腐敗績(jī)效要優(yōu)于省委書(shū)記交流。此外，官員任期與腐敗程度之間存在U型的曲線關(guān)系。

圖3 省委書(shū)記異地交流與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值

國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，省委書(shū)記異地交流數(shù)據(jù)來(lái)自手工整理

然而，官員異地交流很可能造成官員短視，往往把交流到另一地區(qū)的任職看成是過(guò)渡性任期(顧萬(wàn)勇，2006)。此外，被異地交流的官員任職初期可能不熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境而難以提高工作效率，損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，官員異地交流這一做法也要審慎運(yùn)用，不可盲目。

2.2.4官員更替

官員的任期制度和異地交流制度決定了我國(guó)官員更替成為一種常態(tài)。官員更替所引發(fā)的政治不確定性和政策不確定性，是政治影響經(jīng)濟(jì)決策的重要途徑。西方文獻(xiàn)大多研究政治選舉引發(fā)的不確定性對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀企業(yè)的影響(Barro，1991；Alesina and Rodrik，1994；Jones and Olken，2005；Julio and Yook，2012；Liu，2010；Durnev et al.，2012)。在宏觀經(jīng)濟(jì)方面，Biakowski，Gottschalk and Wisniewski(2008)對(duì)OECD 27個(gè)國(guó)家的研究表明，政府選舉與股票市場(chǎng)波動(dòng)存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，而這一關(guān)系在美國(guó)股票市場(chǎng)中也得到了驗(yàn)證(Gemmill，1992 ；Li and Born，2006)。Julio and Yook(2011)考察了選舉對(duì)于跨國(guó)資本流動(dòng)的影響，表明當(dāng)美國(guó)或目的地國(guó)家大選時(shí)，由美國(guó)公司流向國(guó)外附屬公司的FDI會(huì)顯著下降。Gao and Qi(2012)則研究了政治不確定性對(duì)美國(guó)市政債券市場(chǎng)的影響，發(fā)現(xiàn)由于市場(chǎng)對(duì)未來(lái)不確定性的擔(dān)憂，在選舉年發(fā)行債券的成本平均要比非選舉年高7～8個(gè)基點(diǎn)。在企業(yè)微觀方面，Durnev(2011)和Julio and Yook(2012)檢驗(yàn)了一國(guó)選舉所導(dǎo)致的政治不確定性影響公司的投資行為。Durnev(2011)發(fā)現(xiàn)相對(duì)于非選舉年，公司在選舉年的投資-股價(jià)敏感度要低40%；Julio and Yook(2012)對(duì)48個(gè)國(guó)家的研究也發(fā)現(xiàn)，公司在選舉年份的投資支出平均要比非選舉年少4.8%；Boutchkova et al(2012)則考察了政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政治敏感行業(yè)公司回報(bào)波動(dòng)的作用，表明當(dāng)政治風(fēng)險(xiǎn)較大時(shí)，那些政治敏感行業(yè)公司會(huì)有更大的回報(bào)波動(dòng)。

我國(guó)分權(quán)改革賦予了地方官員較大的權(quán)力去自主發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策(Li and Zhou，2005；傅勇、張晏，2007；周黎安，2007；Xu，2011)。官員更替往往伴隨著已有政策的中斷和新政策的推行，是政策不確定性的重要構(gòu)成部分，會(huì)影響宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和微觀企業(yè)行為。

在宏觀經(jīng)濟(jì)方面，官員更替導(dǎo)致的政策不確定性使中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈螺旋式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。王賢彬、徐現(xiàn)祥和李郇(2009)以1979—2006年我國(guó)29個(gè)省區(qū)的官員更替數(shù)據(jù)為對(duì)象進(jìn)行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，省長(zhǎng)、省委書(shū)記更替主要負(fù)面影響轄區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)，并非長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)。楊海生、才國(guó)偉和李澤檳(2015)以地級(jí)市官員變更比例度量政策不連續(xù)性，研究發(fā)現(xiàn)新任市長(zhǎng)為快速做出政績(jī)，短期內(nèi)會(huì)實(shí)施大量新政，致使政府消費(fèi)擴(kuò)大、財(cái)政赤字?jǐn)U張，導(dǎo)致財(cái)政效率損失，尤其是地級(jí)市市長(zhǎng)變更。每有一位市長(zhǎng)更替，該省份財(cái)政效率下降約0.15個(gè)百分點(diǎn)。市長(zhǎng)任期對(duì)財(cái)政效率有U型影響，新市長(zhǎng)上任1年內(nèi)換屆過(guò)渡時(shí)政策不連續(xù)最明顯，官員任期對(duì)財(cái)政效率產(chǎn)生負(fù)面影響，1年后地方財(cái)政效率逐步回升。羅黨論和余國(guó)滿(mǎn)(2015)通過(guò)對(duì)2004—2012年我國(guó)省級(jí)、地級(jí)市發(fā)債數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)由官員更替引發(fā)的不確定性會(huì)顯著降低城市的發(fā)債概率，并縮小發(fā)債規(guī)模，提高城投債的發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)，增加發(fā)債成本。當(dāng)變更引發(fā)的不確定性程度更高或當(dāng)城市面臨更大的償債壓力時(shí)，官員更替對(duì)發(fā)債成本的影響更加顯著。

在微觀企業(yè)方面，官員更替帶來(lái)的政策不確定性影響企業(yè)投資支出(陳艷艷和羅黨論，2012；徐業(yè)坤、錢(qián)先航和李維安，2013；曹春方，2013)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)(錢(qián)先航和徐業(yè)坤，2014)、銀行信貸(雷光勇、王文忠和邱保印，2015)和R&D支出(何山和李后建，2014；李后健，2016)等各方面。陳艷艷和羅黨論(2012)借用地方城市市長(zhǎng)更替視角，考察2000—2008 年277個(gè)地區(qū)的地方官員更替對(duì)轄區(qū)企業(yè)投資行為的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：地方官員更替導(dǎo)致轄區(qū)企業(yè)的投資支出增加，投資效率下降；官員更替頻率越高，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)投資波動(dòng)率也越高。錢(qián)先航和徐業(yè)坤(2014)基于官員更替的視角，采用2004—2008年民營(yíng)上市公司樣本，考察市委書(shū)記更替對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的影響及民營(yíng)企業(yè)家政治身份的作用。結(jié)果表明，相比非更替年份，官員更替年份企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)更大，且這種作用不會(huì)提前或滯后。此外，官員更替將沖擊已有政企利益聯(lián)盟，在新任官員上任之初，圍繞前任官員建立起來(lái)的人情關(guān)系網(wǎng)已經(jīng)斷裂(陳剛和李樹(shù)，2012)，這會(huì)影響官員更替地區(qū)的企業(yè)通過(guò)慈善捐贈(zèng)等“政治獻(xiàn)金”(戴亦一、潘越和馮舒，2014；賈明、向翼和張喆，2015)或非正常更換高管(潘越、寧博和肖金利，2015)等方式重建政商關(guān)系。潘越，寧博和肖金利(2015)以2006—2012年滬深兩市的地方國(guó)有企業(yè)為研究樣本，研究發(fā)現(xiàn)，市委書(shū)記更替導(dǎo)致市委直管?chē)?guó)有企業(yè)的高管發(fā)生非正常變更的可能性顯著增加。

2.2.5官員人口學(xué)特征

干部人事管理制度作為一種隱性的官員治理方式，有很大的彈性來(lái)擴(kuò)充其內(nèi)容。近年來(lái)，雖然沒(méi)有明文對(duì)官員的年齡和學(xué)歷背景做出規(guī)定，但我國(guó)省部級(jí)官員的學(xué)歷越來(lái)越高，且文科居多。由圖4和圖5可知，我國(guó)省委書(shū)記的平均年齡趨于老齡化，但是省委書(shū)記的學(xué)歷逐步提升。2006年及以后不再有專(zhuān)科及以下學(xué)歷背景的省委書(shū)記，學(xué)士背景的省委書(shū)記逐年減少，碩士和博士背景的省委書(shū)記逐年增加。

圖4 省委書(shū)記平均年齡年度分布

省委書(shū)記年齡數(shù)據(jù)來(lái)自手工整理

圖5 省委書(shū)記學(xué)歷背景年度分布

省委書(shū)記學(xué)歷背景數(shù)據(jù)來(lái)自手工整理

官員所面臨的同質(zhì)化政治激勵(lì)，會(huì)因其個(gè)體稟賦而異。官員的個(gè)人特性對(duì)于解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著的意義(Levitt，1996；Jones and Benjamin，2005)。近年來(lái)關(guān)于官員年齡、籍貫、學(xué)歷等人口特征的文獻(xiàn)逐步興起。紀(jì)志宏等(2014)發(fā)現(xiàn)，銀行信貸規(guī)模、信貸質(zhì)量與地方政府主要官員年齡呈倒U型關(guān)系，信貸規(guī)模峰值出現(xiàn)在地方官員54歲左右。曹春方和馬連福(2012)以2001—2009年A股發(fā)生募資變更的地方國(guó)有上市公司為樣本研究發(fā)現(xiàn)：官員年齡越小、學(xué)歷越低，地方國(guó)企募資變更概率越高；隨著任期的增加，募資變更概率呈現(xiàn)倒U型變化；官員年齡越小或?qū)W歷越低的官員任期接近4年時(shí)，募資變更的概率更大。張軍和高遠(yuǎn)(2007)研究發(fā)現(xiàn)在都是異地交流干部的屬性下，本省籍的官員總體上比非本省籍官員的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)高一些，尤其對(duì)于東部地區(qū)的官員。Besley et al.,(2011)采用1875—2004年全球超過(guò)1000位領(lǐng)導(dǎo)人的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人的受教育水平越高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快。Dreher等(2009)也通過(guò)72個(gè)國(guó)家的樣本證實(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的專(zhuān)業(yè)背景及受教育程度會(huì)影響本國(guó)市場(chǎng)化改革的實(shí)施。

3 結(jié)論與展望

基于以上政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，深入探析中國(guó)分權(quán)制度改革和官員治理體制對(duì)中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響，我們可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)分權(quán)制度改革賦予了官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的原動(dòng)力，但分權(quán)易導(dǎo)致地方政府各自為政，“諸侯經(jīng)濟(jì)”分隔市場(chǎng)一體化。中國(guó)特色的官員治理體制是分權(quán)激勵(lì)地方官員發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要保障。官員“晉升錦標(biāo)賽”作為一把雙刃劍，激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)又引入?yún)^(qū)域間惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。包含官員任期、異地交流、更替等的干部人事治理作為一種隱性治理，在一定程度上彌補(bǔ)了“晉升錦標(biāo)賽”的不足，最大程度上激勵(lì)了官員發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。然而，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然面臨國(guó)內(nèi)官員短視、腐敗蔓延、貧富差距拉大、市場(chǎng)分割和環(huán)境污染，國(guó)際間貿(mào)易摩擦不斷和外部風(fēng)險(xiǎn)加劇等問(wèn)題與挑戰(zhàn)。特別是，目前在面臨中美貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)、甚至有可能演變成貿(mào)易戰(zhàn)的形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)如何維持、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？這一問(wèn)題的回答對(duì)我國(guó)當(dāng)前的官員治理機(jī)制提出了新的要求。我們認(rèn)為，中國(guó)未來(lái)可能需要在以下方面不斷完善分權(quán)制度改革和官員治理體系，以進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在分權(quán)制度改革方面，一方面，應(yīng)不斷優(yōu)化中央與地方政府之間的關(guān)系，減輕中央與地方財(cái)政在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付等方面的問(wèn)題。例如，針對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分問(wèn)題，應(yīng)結(jié)合財(cái)政支出的類(lèi)型來(lái)平衡中央和地方的支出責(zé)任，義務(wù)教育和住房保障等地方激勵(lì)不足的部分，由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)，基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)等地方激勵(lì)充分的部分由地方政府承擔(dān)。針對(duì)收入劃分問(wèn)題，營(yíng)改增取消了營(yíng)業(yè)稅，使地方政府只能依賴(lài)增值稅和所得稅來(lái)保障財(cái)政收入，這會(huì)進(jìn)一步激勵(lì)地方政府招商引資擴(kuò)大重工業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難、產(chǎn)能過(guò)剩和環(huán)境污染等問(wèn)題將進(jìn)一步加劇。未來(lái)可能需要優(yōu)化增值稅和個(gè)人所得稅的中央與地方分享比例。針對(duì)轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，應(yīng)不斷降低中央與地方的信息不對(duì)稱(chēng)程度，減少“會(huì)哭的孩子有奶吃”的財(cái)政資源錯(cuò)配現(xiàn)象。另一方面，在地方政府間財(cái)政關(guān)系處理上，應(yīng)引導(dǎo)地方政府不斷合作，打破市場(chǎng)分割分享規(guī)模經(jīng)濟(jì)，或者在行政邊界等地域協(xié)同處理環(huán)境污染以降低各自的財(cái)政支出等。

在官員治理體系方面，首先，需要改變考核地方官員的指標(biāo)體系，由一種比較單一的增長(zhǎng)指標(biāo)變成更具綜合性的指標(biāo)體系，需要納入環(huán)境質(zhì)量及相關(guān)要素，如綠色GDP指標(biāo)，以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。其次，適當(dāng)增加新聞媒體的監(jiān)督作用。這樣可以大幅度降低上級(jí)政府考察地方官員所需的信息成本和設(shè)計(jì)指標(biāo)的困難，從而從根本上減少對(duì)“晉升錦標(biāo)賽”模式的依賴(lài)。最后，不斷完善干部人事管理制度，建立起能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿(mǎn)活力的用人機(jī)制，創(chuàng)造尊重知識(shí)，尊重人才，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出、健康成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人才資源的整體開(kāi)發(fā)與合理配置。

十九大以來(lái)，政府確實(shí)在上述方面有了一定的改進(jìn)，比如所倡導(dǎo)的綠色經(jīng)濟(jì)概念，綠水青山就是金山銀山。我們需要繼續(xù)在這些方面吸取上述前人的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以理論為指導(dǎo)，加大政府治理體制改革力度，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。