深度融合之大勢

在2019年全國交通運輸工作會上，山東省交通運輸廳廳長江成的一段話讓筆者印象深刻。他原話的大意是管理綜合交通的能力不適應新的職能定位，真正建立起來了（大交通），怎么管理服務是個問題，要防止從大的分散到廳內(nèi)新的、小的分散。

筆者認為江廳長的這段話是我國大交通融合發(fā)展歷程中極具象征意義的一段話。他的這段話的背景是，2018年，山東省機構(gòu)改革詳細方案發(fā)布，其中提到優(yōu)化省交通運輸廳職責。將省發(fā)展和改革委員會的地方鐵路、機場規(guī)劃建設管理職責，省經(jīng)濟和信息化委員會組織協(xié)調(diào)鐵路公路水運航空綜合運輸、指導協(xié)調(diào)鐵路道口監(jiān)護管理和綜合治理職責，省住房和城鄉(xiāng)建設廳指導城市地鐵、軌道交通規(guī)劃和建設職責劃入省交通運輸廳。

要知道，早在四五年前的全國交通運輸工作會上，很多廳長還向交通運輸部領(lǐng)導“陳情”協(xié)調(diào)地方鐵路、民航時的巨大難度。2018年年初，北京交通大學教授榮朝和在《財新》上刊文指出：（現(xiàn)行交通運輸管理體制）“總體上體制機制仍舊很不適應綜合交通運輸發(fā)展的需要”“推動交通運輸發(fā)展由數(shù)量規(guī)模型開始向質(zhì)量效能型作轉(zhuǎn)變，必須有體制機制保障，必須盡快去除實現(xiàn)綜合交通運輸?shù)闹贫日系K”。他還直指現(xiàn)行規(guī)劃體制的弊病，指出“發(fā)改委有必要促進盡快將綜合交通協(xié)調(diào)職權(quán)，特別是綜合交通規(guī)劃職能回歸交通運輸主管部門，盡可能使交通運輸部在整個交通運輸領(lǐng)域承擔起相應的職責?！?/p>

從山東這個方案看，山東是目前為止全國綜合交通管理體制改革最徹底的省份。也就是說，在行業(yè)和社會呼吁多年之后，大交通管理體制在省級層面又一次取得重大突破，或者說各交通運輸方式融合在體制層面再次取得重大突破。就山東而言，這也是重塑“山東交通”品牌的重大機遇，也能看出其中的決心。

在此背景下，江廳長的那段話的意義不言而喻，這也表明省級交通主管部門將面對大交通融合帶來的眾多層面的問題，這些問題有的來自更高的頂層設計缺失，有的是具體操作層面的問題，錯綜復雜，壓力可想而知，但融合已是大勢，動力更是十足。

2019年全國交通運輸工作會議上，交通運輸部部長李小鵬在報告中15次提到了“融合”，特別是在貫徹全國經(jīng)濟工作會議精神時提到“暢通，就是要暢通經(jīng)濟循環(huán)，對行業(yè)主要是提效率、促融合”。其他“融合”及軍民、現(xiàn)代信息技術(shù)與交通運輸深度、新舊業(yè)態(tài)、跨產(chǎn)業(yè)區(qū)域、行業(yè)大數(shù)據(jù)等多個層面的融合。早在2018年，李小鵬在接受新華社專訪時就強調(diào)了一點“近五年來交通運輸領(lǐng)域最突出的變化是‘融合’?！辈⒈硎窘煌ㄟ\輸領(lǐng)域新舊業(yè)態(tài)的融合是老百姓感受最深刻的。

大融合與小融合

交通，就字面意思而言，“通”是要義。

經(jīng)過70年的發(fā)展，特別是改革開放40年的跨越，我國交通運輸已過了初級發(fā)展階段，之前各主管部門各管一攤、各運輸方式獨自發(fā)展、各地百家爭鳴的發(fā)展方式在這個階段值得肯定，但是由此造成的區(qū)隔和壁壘、難融不通的問題在交通運輸行業(yè)內(nèi)外部都表現(xiàn)得還比較明顯。盡管國家和地方層面對此高度重視，大部門制框架下的交通運輸部加速推進融合發(fā)展，但是這些問題依然不同程度地讓公眾有著切身感受，也從深層次影響著交通運輸由數(shù)量規(guī)模型開始向質(zhì)量效能型轉(zhuǎn)變的步伐。

更關(guān)鍵的是，當前交通運輸與經(jīng)濟社會融合程度大大超過以往任何歷史時期，其順應時代變遷、技術(shù)進步和業(yè)態(tài)更迭，更大程度上打破了傳統(tǒng)邊界。如果我們把這個融合稱為“大融合”，各種交通運輸方式的融合為“小融合”，那么“大融合”的大勢勢必要求“小融合”的加速。

我們行業(yè)對“大融合”已經(jīng)有著深刻的體會，除了部長的報告中提到的那些融合，我們還能從不同角度提出諸如交旅融合、高鐵經(jīng)濟帶、物流大通道、互聯(lián)網(wǎng)+交通等融合的樣態(tài)。

跨行、跨業(yè)、跨界、跨境融合已經(jīng)成為趨勢，融合正在消弭邊界，重塑世界。

在此大背景下，“小融合”必然面臨諸多挑戰(zhàn)和機遇。很大程度上，挑戰(zhàn)來自于大勢所趨帶來倒逼及其不適應和極具上升的急迫感，機遇來自于之前的體制惰性造成的問題有了更多技術(shù)解決方案，改革惰性有了更多技術(shù)和資本帶來的消費民主的倒逼。

小滲透與大疊加

之所以說當前交通運輸與經(jīng)濟社會融合程度大大超過以往任何歷史時期，是因為新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展。我們講交通運輸網(wǎng)是基礎設施，當互聯(lián)網(wǎng)也被當作基礎設施的時候，多個基礎設施網(wǎng)的疊加與滲透已是應有之義。

當下，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新一代信息技術(shù)，正在不斷地滲透各個行業(yè)領(lǐng)域，這是“大融合”之所以能夠發(fā)生的前提——小滲透。透過網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)的角力與合作，共享單車嘗試突破城市交通“最后一公里”,網(wǎng)上購物催生新的郵政業(yè)態(tài)，更別說互聯(lián)網(wǎng)購票、聯(lián)程票，我們能夠看到新一代信息技術(shù)的滲透力。

小滲透是“底層”滲透，這實現(xiàn)了之前多少“政策漫灌”都沒有達到的效果。其背后的技術(shù)是以市場為導向的，小滲透的滲透點多是熱點、焦點和難點，這些“點”又是很多參與方的交叉點或者根本沒有參與方（利益）的盲點，滲透和融合必然碰到很多框架、體系，但滲透一旦發(fā)生，變革隨之而起。當然，變革有成功也有失敗，有進步也有新生問題，但點滴小滲透成就萬千大融合，這已是不可逆的趨勢。

就交通而言，各種滲透的基礎底層有兩個——交通運輸網(wǎng)絡和互聯(lián)網(wǎng)?；诨ヂ?lián)網(wǎng)鏈接的各行各業(yè)和萬千用戶，各種運輸方式的路網(wǎng)圖、航線圖的多圖層也必然疊加融合為一個圖層，這是交通運行圖的升維的必然要求。

在2019年的部長報告中，多式聯(lián)運的持續(xù)推進，“綜合交通運輸與智能交通”國家重點專項，“互聯(lián)網(wǎng)+”便捷交通，國家綜合交通運輸信息平臺，國家交通運輸公共物流信息平臺，網(wǎng)絡安全監(jiān)測預警平臺，粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化綜合交通運輸發(fā)展等一系列舉措，向社會釋放了構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運輸體系的堅強信號，一個滲透、疊加與融合醞釀的大潮正在你我身邊涌現(xiàn)。

1949年以來國家層面交通運輸主管部門重大機構(gòu)、職能調(diào)整情況

1949年11月1日，中央人民政府交通部、郵電部成立，軍委鐵道部改稱“中央人民政府鐵道部＂，均歸政務院領(lǐng)導。1954年9月，分別改為中華人民共和國交通部、郵電部和鐵道部，作為國務院組成部門。

1949年11月，中央決定在人民革命軍事委員會下設民用航空局。

1950年11月，由海關(guān)主管的航標全部移交交通部，海上和內(nèi)河的航標開始分開建管。3年后，海上航標又移交海軍管理。

1958年，中國民用航空局劃歸交通部領(lǐng)導，改稱“交通部民用航空總局”。4年后，從交通部劃出，為國務院直屬局。

1958年7月，交通部遠洋運輸局成立，組建中國遠洋運輸公司的進程加快。

1970年7月，鐵道部、交通部和郵電部的郵政部分機構(gòu)合并為新交通部。

1973年3月，郵電部恢復建制，郵政總局重歸郵電部。

1975年1月，交通部和鐵道部分設，各自恢復建制。

1978年3月，交通部決定將原水運局拆分為港口局和水運局。

1980年3月，中國民航局從原屬空軍變?yōu)閲鴦赵褐睂贆C構(gòu)。

1982年9月，交通部決定成立內(nèi)河運輸管理局。

1983年11月1日，解放軍基建工程兵交通部隊與軍隊脫鉤，由交通部領(lǐng)導。1985年列入武警序列，受雙重領(lǐng)導。1999年，改由武警總部直接領(lǐng)導。

1985年11月，招商局集團成立，受交通部直接領(lǐng)導。

1986年6月，國務院批準將海關(guān)征收的噸位稅劃歸交通部管理。

1987年6月，交通部海上救助打撈局恢復建制。

1998年，國家郵政局成立，由信息產(chǎn)業(yè)部管理。

2001年，交通部管理的港和雙重領(lǐng)導港口全部交由地方管理。

2007年1月29日，重組后的國家郵政局和新組建的中國郵政集團同時掛牌，我國郵政全面實現(xiàn)政企分開。

2008年3月，組建交通運輸部，將交通部、中國民用航空總局的職責，建設部的指導城市客運職責，整合劃入交通運輸部。組建中國民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。

2013年，根據(jù)國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，我國實行鐵路政企分開，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；撤銷鐵道部，組建國家鐵路局，由交通運輸部管理；組建中國鐵路總公司，由交通運輸部、國家鐵路局依法對其進行行業(yè)監(jiān)管。

2018年，原農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入交通運輸部。自4月20日起，交通運輸部正式履行該職責。

大分散與小分散

總體而言，大融合是公轉(zhuǎn)，小融合是自轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)（融）也得轉(zhuǎn)（融），不轉(zhuǎn)（融）也得轉(zhuǎn)（融），這是大前提。我們需要考慮的是如何融得好，如何從大融合的角度考慮怎么更好地推動“小融合”，在服務社會經(jīng)濟融合發(fā)展的公轉(zhuǎn)體系里，如何更好地從容自（我運）轉(zhuǎn)。也就是說大勢之下，江廳長提到的如何防止從“大分散”走向“小分散”的問題，應成為行業(yè)乃至更高層面思考的重要問題。

榮朝和在分析綜合交通改革發(fā)展時指出， “未來一段時期相關(guān)工作的重點應該集中在堅持深化交通大部制改革，要盡快明確綜合交通運輸責任主體，加快完善法治環(huán)境并依法行政，以及鼓勵市場主體創(chuàng)新高質(zhì)量多式聯(lián)運服務三方面的任務”?！敖煌ㄟ\輸部必須樹立相應的主體、主動和主導能力，才會確保交通行政的高效與順暢”。這更多的是對頂層設計的建議和呼吁，畢竟目前“大分散”的管理體制必須加快融合速度，快速適應，甚至主動服務“大融合”的趨勢，與此同時還要做好“小融合”，避免因大交通體制下的機制設置不合理，或者運行體系不科學，造成新的“小分散”。

當然，大交通、大部門制是大融合的政策按鈕，按下了啟動鍵，小融合就有了方向，這不是箭在弦上的問題，而是大勢所趨、順勢而為的問題。各種交通運輸方式必將從過去的拼盤發(fā)展向抱團服務轉(zhuǎn)型。盡管管理體制改革、機制運行調(diào)整都面對著磨合期，我們會面臨眾多“不適應”，但是我們希望，也相信，全國像山東這樣的省份會不斷增多。我們也相信作為40多年前先行先試的改革先鋒，交通運輸行業(yè)能夠有足夠的智慧跨越“大分散”，規(guī)避“小分散”，從而構(gòu)建領(lǐng)先世界的現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，實現(xiàn)“交通強國”夢想。

體制改革的必由之路

體制改革是當前公路交通行業(yè)牽一發(fā)動全身的大事，事關(guān)公路從業(yè)人員就業(yè)穩(wěn)定與行業(yè)發(fā)展。關(guān)于改革，黨中央、國務院、中央編辦和交通運輸部出臺了十數(shù)個文件，特別是中央編辦和交通運輸部〔2017〕193號文件和中共交通運輸部黨組〔2018〕14號等文件，明確要求交通運輸行業(yè)承擔行政職能的事業(yè)單位，必須在2020年底前消化超編人員和超職數(shù)干部，這意味著改革的最后時間節(jié)點就是2020年底。此輪改革留給我們的時間，剩下還不到兩年了。

按照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，全國性的機構(gòu)改革迅速推進，截至2018年11月，全國31個省份的改革方案全部獲黨中央、國務院批準。無一例外的，所有省份都精簡了機構(gòu)、縮編了人員。

進一步深化交通運輸改革，深入推進管理體制機制改革，是大勢所趨，不可回避。體制是發(fā)展的根本驅(qū)動力之一。在這一輪改革中，分析我們的職責，找準我們的定位，規(guī)劃我們的，以行業(yè)更好地發(fā)展為根本出發(fā)點，積極溝通，在被動改革中主動作為。截至目前，行業(yè)改革穩(wěn)步推進，呈現(xiàn)出積極的心態(tài)和果敢的作為。本刊統(tǒng)計了截至2018年12月的全國省級交通運輸機構(gòu)改革情況，見下表。

交通運輸行業(yè)機構(gòu)改革情況概覽

（統(tǒng)計截至2018年12月）

說明：本統(tǒng)計資料根據(jù)各大媒體信息匯總，其中，空白處和未提到的單位暫無信息來源。

省份 原機構(gòu) 新機構(gòu) 職責變化北京北京市交通委員會 北京市交通委員會 撤銷北京市交通委路政局、道路運輸管理局，并入北京市交通委員會。北京市交通委路政局 被撤銷

天津 天津市交通運輸委員會組建天津市道路運輸管理局。將天津市交通運輸委員會的公共交通、道路客貨運輸具體管理職責，相關(guān)機構(gòu)的客運交通管理職責等整合，組建天津市道路運輸管理局，作為天津市交通運輸委員會的部門管理機構(gòu)。河北 河北省交通運輸廳 河北省交通運輸廳 將河北省農(nóng)業(yè)廳的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入河北省交通運輸廳。山西 山西省交通運輸廳 山西省交通運輸廳加掛山西省民航機場管理局牌子，將山西省水利廳的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入山西省交通運輸廳，將山西省公路局承擔的行政職能劃歸山西省交通運輸廳。內(nèi)蒙古 內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳 內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳廳原“交戰(zhàn)辦”整體劃入?yún)^(qū)軍民融合委員會；撤銷“審計處”，實行派駐制；新成立“公路處”“運輸服務處”和“行政執(zhí)法監(jiān)督局”；人員編制總數(shù)不變。遼寧省交通運輸廳 遼寧省交通運輸廳遼寧遼寧省交通運輸廳公路管理局由省交通運輸廳所屬的省公路管理局、省高速公路路政管理局、省公路路政管理局、省運輸管理局、省交通工程質(zhì)量與安全監(jiān)督局、省濱海公路遼河大橋管理處、中朝鴨綠江界河大橋管理處，省海洋漁業(yè)廳所屬遼寧省漁業(yè)船舶檢驗處整合組建。合并入“遼寧省交通運輸事業(yè)發(fā)展中心”。屬于省直公益性事業(yè)單位。吉林 吉林省交通運輸廳黑龍江省交通運輸廳 黑龍江省交通運輸廳黑龍江黑龍江省公路局 黑龍江省公路事業(yè)發(fā)展中心上海 上海市交通委員會 組建上海市道路運輸管理局，由上海市交通委員會管理。江蘇省交通運輸廳江蘇省交通運輸廳公路局 江蘇省交通運輸廳公路事業(yè)發(fā)展中心江蘇江蘇省交通運輸廳公路事業(yè)發(fā)展中心基本職能：關(guān)注普通國省干線公路養(yǎng)護情況，并參與編制全省普通國省干線的建設計劃，負責編制并監(jiān)督實施養(yǎng)護計劃，負責全省公路安全生命防護工程及標志標線管理工作等相關(guān)公路公益服務和事業(yè)發(fā)展職能。新成立了“江蘇省交通運輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局”副廳級單位，承擔原先8家省級事業(yè)單位的行政執(zhí)法等職能，業(yè)務范圍覆蓋省級道路、水上、工程質(zhì)量和交通建設各個領(lǐng)域，內(nèi)設綜合處、道路執(zhí)法監(jiān)督局、水上執(zhí)法監(jiān)督局、交通工程質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)督局。浙江 浙江省交通運輸廳

安徽省交通運輸廳 安徽省交通運輸廳 將安徽省農(nóng)業(yè)委員會的漁船檢驗和督管理職責劃入安徽省交通運輸廳。安徽安徽省公路管理局 安徽省公路管理服務中心福建 福建省交通運輸廳江西 江西省交通運輸廳 將江西省農(nóng)業(yè)廳的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入江西省交通運輸廳。山東省交通運輸廳山東組建山東省交通運輸事業(yè)服務中心，整合山東省交通運輸廳公路局、廳道路運輸局、廳港航局（省地方海事局、廳船舶檢驗局）。將山東省發(fā)展和改革委員會的地方鐵路、機場規(guī)劃建設管理職責，山東省經(jīng)濟和信息化委員會的組織協(xié)調(diào)鐵路公路水運航空綜合運輸、指導協(xié)調(diào)鐵路道口監(jiān)護管理和綜合治理職責，山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳的指導城市地鐵、軌道交通規(guī)劃和建設職責，以及廳公路局、廳道路運輸局、廳港航局（省地方海事局、廳船舶檢驗局）承擔的路政管理、道路旅客貨物運輸管理、水運行業(yè)管理等行政職能劃入山東省交通運輸廳。合并入“山東省交通運輸事業(yè)服務中心”山東省交通運輸廳公路局河南 河南省交通運輸廳 將河南省農(nóng)業(yè)廳的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入河南省交通運輸廳。湖北 湖北省交通運輸廳 將湖北省農(nóng)業(yè)廳的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入湖北省交通運輸廳。湖南省交通運輸廳湖南湖南省高速公路管理局 湖南省高速公路集團原湖南省高速公路管理局承擔的行政許可職能，收歸省交通運輸廳；原承擔的全省高速公路建設、養(yǎng)護、通行費征收及運行服務質(zhì)量等方面的行業(yè)監(jiān)管及相關(guān)公益性職責收歸省交通運輸廳和省公路管理局；原承擔的社會投資項目合同管理職責，由省廳規(guī)劃與項目辦公室承擔；原承擔的通行費清分結(jié)算、資金撥付、聯(lián)網(wǎng)收費等由省廳承擔。廣東省交通運輸廳 廣東省交通運輸廳 新設公路路政處、航道管理處和工程質(zhì)量管理處。廣東廣東省公路管理局 廣東省公路事務中心為公益一類事業(yè)單位；核減收費與科技教育處和安全生產(chǎn)監(jiān)督處2個正處級內(nèi)設機構(gòu)，內(nèi)設機構(gòu)調(diào)整為辦公室、人力資源部（與監(jiān)察室、黨委辦合署）、路政服務處（與養(yǎng)護服務部合署）、基本建設部、計劃財務部；領(lǐng)導干部設書記、主任各1名，黨委副書記1名，紀委書記1名，副主任4名，總工程師1名，內(nèi)設機構(gòu)正處級領(lǐng)導職數(shù)7名、副處級領(lǐng)導職數(shù)20名。廣西 廣西壯族自治區(qū)交通運輸廳廣西壯族自治區(qū)交通運輸廳將廣西機場管理集團有限責任公司承擔的有關(guān)行政管理職責，以及相關(guān)部門鐵路建設管理、漁船檢驗和監(jiān)督管理等職責劃入廣西壯族自治區(qū)交通運輸廳。

海南 海南省交通運輸廳重慶 重慶市交通委員會 重慶市交通局將原市交通委員會更名為市交通局，將原市農(nóng)業(yè)委員會的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入市交通局，將原市交通委員會工程建設項目招投標的監(jiān)督、管理、執(zhí)法職責劃入新組建的市公共資源交易監(jiān)督管理局。四川 四川省交通運輸廳 將四川省農(nóng)業(yè)廳的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入四川省交通運輸廳。貴州 貴州省交通運輸廳將貴州省人民防空辦公室（省交通戰(zhàn)備辦公室）的交通戰(zhàn)備職責劃入貴州省交通運輸廳，加掛貴州省交通戰(zhàn)備辦公室牌子。將貴州省農(nóng)業(yè)委員會的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入貴州省交通運輸廳。云南 云南省交通運輸廳 加掛“云南省地方民航發(fā)展局”“云南省地方鐵路發(fā)展局”牌子。西藏 西藏自治區(qū)交通運輸廳陜西 陜西省交通運輸廳 陜西省交通運輸廳 將陜西省交通運輸廳的交通戰(zhàn)備動員職責劃入陜西省委軍民融合發(fā)展委員會辦公室甘肅甘肅省交通運輸廳 甘肅省交通運輸廳 甘肅省交通運輸廳的交通戰(zhàn)備職責劃入甘肅省委軍民融合發(fā)展委員會辦公室甘肅省公路管理局 甘肅省公路局青海省交通運輸廳 青海省交通運輸廳青海青海省公路局 青海省公路局為正處級公益一類事業(yè)單位，全局人員編制縮減至90人，領(lǐng)導2正5副；下轄6個總段和“青海省公路局公路養(yǎng)護應急保障中心”；局內(nèi)設機構(gòu)名稱改為“部”。寧夏 寧夏自治區(qū)交通運輸廳原由寧夏公路管理局、自治區(qū)道路運輸管理局、自治區(qū)地方海事局等事業(yè)單位承擔的行政許可事項回歸廳機關(guān)相關(guān)處室；整合原由寧夏公路管理局、自治區(qū)道路運輸管理局、自治區(qū)地方海事局（自治區(qū)航道水運管理局、船舶檢驗局）承擔的公路路政、道路運政、水上交通執(zhí)法職能，組建寧夏交通運輸綜合執(zhí)法監(jiān)督局；撤銷自治區(qū)道路運輸管理局、自治區(qū)地方海事局等相關(guān)單位，注銷事業(yè)單位法人。將區(qū)農(nóng)牧廳的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入寧夏自治區(qū)交通運輸廳。新疆