張振威

趙智聰

楊 銳*

英國(guó)鄉(xiāng)村漫游問(wèn)題源于私有土地制度和絕對(duì)所有權(quán)法律傳統(tǒng)所形成的排他性與公眾進(jìn)入優(yōu)美鄉(xiāng)村游憩之間的利益沖突。鄉(xiāng)村漫游政策不僅是英國(guó)鄉(xiāng)村政策的重中之重[1]，更重要的，它通過(guò)賦予公民自由漫游祖國(guó)大美河山的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了“國(guó)家”“國(guó)土”和“國(guó)民”的社會(huì)建構(gòu)。對(duì)于國(guó)家公園和其他自然保護(hù)地，可進(jìn)入性既是公民游憩的先決條件和國(guó)家公園公益性的重要載體，也是與國(guó)家公園同等重要的鄉(xiāng)村治理手段——從創(chuàng)立國(guó)家公園的《1949年國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》(以下簡(jiǎn)稱“1949年法”)名稱和內(nèi)容可知。

近些年，由于英國(guó)的立法，使這一傳統(tǒng)議題再次成為全球法學(xué)界、自然資源保護(hù)、公共治理等領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)[2-5]。相比而言，國(guó)內(nèi)關(guān)注英國(guó)漫游權(quán)議題的成果較少[6]，漫游權(quán)或進(jìn)入權(quán)議題也未引起國(guó)內(nèi)關(guān)注，僅有學(xué)者論述森林進(jìn)入權(quán)[7-8]。英國(guó)漫游權(quán)通過(guò)公權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)極大削弱來(lái)保障國(guó)民游憩權(quán)益，其價(jià)值觀念、利益機(jī)制與制度設(shè)計(jì)均富含善治的智慧，值得我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)借鑒。

1 英國(guó)鄉(xiāng)村漫游問(wèn)題的源起

英國(guó)漫游權(quán)(right to roam/access right，也稱進(jìn)入權(quán)或鄉(xiāng)村進(jìn)入權(quán))是指公民有以游憩和休閑為目的進(jìn)入非其所擁有的公共土地、共用土地或私有土地的權(quán)利[6]。英國(guó)土地絕大部分為私有土地，并奉行絕對(duì)所有權(quán)(absolute ownership)原則，強(qiáng)調(diào)排他權(quán)(right to exclude)的行使。加上歷史上形成了以主張封閉鄉(xiāng)村的地主階級(jí)為主的社會(huì)-城鄉(xiāng)格局，因此，圍繞開(kāi)放鄉(xiāng)村與封閉鄉(xiāng)村的階級(jí)斗爭(zhēng)和利益博弈異常劇烈。

英國(guó)漫游權(quán)的發(fā)展大體經(jīng)歷了從習(xí)慣權(quán)利(de facto)向法定權(quán)利(de jure)的轉(zhuǎn)變過(guò)程[9]。盎格魯-撒克遜(anglo-saxon)時(shí)期保持了敞田的農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，諾曼征服后施行封建領(lǐng)主制，土地權(quán)利關(guān)系變得復(fù)雜。漫游權(quán)源于圈地運(yùn)動(dòng)造成的公地(commons)利益格局的改變——公地在名義上是領(lǐng)主保有的土地，但在習(xí)慣上卻是由公薄保有權(quán)人(copyhold)集體使用的，有放牧、養(yǎng)豬、捕魚(yú)、采薪、挖泥煤和取土等權(quán)利[10]。圈地運(yùn)動(dòng)剝奪了包括漫游權(quán)利在內(nèi)的公地傳統(tǒng)權(quán)利。公眾開(kāi)始通過(guò)法庭尋求司法救濟(jì)，并通過(guò)普通法(common law)的習(xí)慣(custom)和時(shí)效取得(prescription)等原則獲得了有限的漫游權(quán)[9]。18世紀(jì)，曾經(jīng)被迫進(jìn)入城市的工人階級(jí)開(kāi)始有組織地進(jìn)入鄉(xiāng)村，主張對(duì)那些曾經(jīng)被圈圍的、屬于公用地上的權(quán)利。漫游活動(dòng)家視漫游的自由為某種程度上的基本公民權(quán)，是盎格魯-撒克遜習(xí)慣權(quán)利的再確認(rèn)——即再現(xiàn)“通行無(wú)阻地”進(jìn)入敞田的傳統(tǒng)[11]。因城市環(huán)境的不斷惡化，19世紀(jì)下半葉，英國(guó)的鄉(xiāng)村游憩被視為社會(huì)生活中非常重要的一種平衡要素，是一種社會(huì)福祉和公眾利益，理應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行保障[12]。強(qiáng)有力的組織和個(gè)人開(kāi)始尋求議會(huì)立法來(lái)保護(hù)優(yōu)美鄉(xiāng)村并促進(jìn)公眾進(jìn)入[9]?！岸?zhàn)”的爆發(fā)使奉行凱恩斯主義的英國(guó)政府極大強(qiáng)化了國(guó)家干預(yù)，并將鄉(xiāng)村漫游權(quán)益作為戰(zhàn)后“福利國(guó)家”的重要組成部分，積極推動(dòng)漫游權(quán)立法。

2 英國(guó)漫游權(quán)的法制化

漫游權(quán)立法因涉及公地利用、私有財(cái)產(chǎn)征用、中央-地方治理結(jié)構(gòu)、環(huán)境與自然資源保護(hù)等復(fù)雜利益格局而進(jìn)程緩慢——從第一部漫游權(quán)提案，到2000年立法正式確立英格蘭漫游權(quán)，經(jīng)歷了100多年20余次提案的失敗[6]。

早在1868年，某法庭判例開(kāi)始支持公眾進(jìn)入鄉(xiāng)村，并聲明公眾有進(jìn)入廢棄公地進(jìn)行健身與游憩的權(quán)利。1884年，著名歷史學(xué)家、政治家、外交家、駐美國(guó)大使James Bryce提出進(jìn)入鄉(xiāng)村提案，宣稱80年前每個(gè)人都可以自由地游走在蘇格蘭的山川和沼澤中。雖未成功，但引起社會(huì)關(guān)注。1899年《公地法》開(kāi)始承認(rèn)無(wú)主地的公眾漫游權(quán)。20世紀(jì)30年代政府開(kāi)始考慮進(jìn)入權(quán)立法，此時(shí)的進(jìn)入運(yùn)動(dòng)帶有顯著的階級(jí)斗爭(zhēng)特征。1932年在峰區(qū)的最高點(diǎn)發(fā)生了著名的Kinder Scout漫步者入侵權(quán)案，被認(rèn)為是“消除不公正和壓迫的法律的重要事件”[9]。1939年，英國(guó)試圖通過(guò)《山區(qū)進(jìn)入法》促進(jìn)山區(qū)向民眾開(kāi)放，但該法最終卻更多地保護(hù)土地主利益[6]?！岸?zhàn)”為政府干預(yù)提供了契機(jī)，20世紀(jì)40年代的《斯考特報(bào)告》《道爾報(bào)告》《霍布豪斯報(bào)告》為國(guó)家公園及鄉(xiāng)村進(jìn)入立法奠定了基礎(chǔ)。

1949年法雖未直接創(chuàng)設(shè)漫游權(quán)，但該法建立了國(guó)家公園系統(tǒng)以及按地貌類型劃分的、向公眾免費(fèi)開(kāi)放的法定“開(kāi)放鄉(xiāng)村”(open country)區(qū)域，但由于仍主要依靠經(jīng)濟(jì)而非強(qiáng)制手段，公眾進(jìn)入的空間范圍依然有限。1968年《鄉(xiāng)村法》(以下簡(jiǎn)稱“1968年法”)擴(kuò)大了“開(kāi)放鄉(xiāng)村”的定義及范圍，強(qiáng)化自愿管理協(xié)議來(lái)為公眾提供進(jìn)入權(quán)。1981年《野生動(dòng)物及鄉(xiāng)村法》(以下簡(jiǎn)稱“1981年法”)通過(guò)激勵(lì)手段強(qiáng)化了漫游權(quán)協(xié)議。

20世紀(jì)90年代，漫游者運(yùn)動(dòng)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹挟a(chǎn)階級(jí)的社會(huì)權(quán)利運(yùn)動(dòng)。1998年工黨政府開(kāi)始為鄉(xiāng)村進(jìn)入提供更多的支持，并最終在英國(guó)女王的號(hào)召下快速推動(dòng)了進(jìn)入權(quán)立法。2000年《鄉(xiāng)村與路權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱“2000年法”)直接創(chuàng)設(shè)了公民漫游權(quán)(right to roam/jus spatiendi)，界定了比開(kāi)放鄉(xiāng)村范圍更廣的“可進(jìn)入土地”(access land)，規(guī)定“任何人有權(quán)以善意的戶外空間游憩為目的進(jìn)入可進(jìn)入土地”。2003年《(蘇格蘭)土地改革法》也確立了蘇格蘭的公眾漫游權(quán)，權(quán)利內(nèi)容更為多樣。2009年《(英格蘭)海洋與海岸進(jìn)入法》確立了達(dá)濱權(quán)/海岸進(jìn)入權(quán)(access to coast)，將英格蘭原本基本隔絕、封閉的海岸線貫通，連接為英格蘭最長(zhǎng)的公共步道[13]。北愛(ài)爾蘭在1983年頒布了《進(jìn)入鄉(xiāng)村令》，但并沒(méi)有實(shí)體性的漫游權(quán)。漫游權(quán)法定被英國(guó)社會(huì)視為公民游憩領(lǐng)域的又一里程碑事件[14]。

值得注意的是，英國(guó)不同區(qū)域的漫游權(quán)制度有一定差別，英格蘭和威爾士較一致，蘇格蘭人口密度低、以山地為主，在歷史上就有較為廣泛的進(jìn)入權(quán)益[4](表1)。

3 英國(guó)漫游權(quán)主要機(jī)制和制度

3.1 基于公共利益優(yōu)位的利益機(jī)制

經(jīng)歷了數(shù)百年斗爭(zhēng)，英國(guó)從保護(hù)絕對(duì)所有權(quán)走向了公權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的極大削弱以保障公眾游憩權(quán)益，通過(guò)資源可得、可達(dá)與經(jīng)濟(jì)可承受來(lái)踐行公共游憩利益優(yōu)先理念。

漫游權(quán)保障公益的機(jī)制如下。第一，強(qiáng)制開(kāi)放。政府強(qiáng)制相關(guān)土地權(quán)利人向公眾開(kāi)放土地，除非有公共安全、防火、環(huán)境保護(hù)、突發(fā)事件等例外事由[15]。第二，有限特權(quán)。公眾享有普遍但受限的權(quán)利內(nèi)容，如在英格蘭允許散步、觀光、觀鳥(niǎo)、攀爬、跑步等，但不允許游泳、野營(yíng)、點(diǎn)火、燒烤、騎自行車、騎馬、駕機(jī)動(dòng)車等環(huán)境影響相對(duì)劇烈的行為，不得破壞財(cái)物、侵?jǐn)_居民和動(dòng)物、遵循謹(jǐn)慎義務(wù)。第三，免費(fèi)進(jìn)入。土地權(quán)利人不得收取門票，且對(duì)于輕微的損壞還要承擔(dān)忍受義務(wù)(obligation of tolerance)，但對(duì)于服務(wù)或商業(yè)設(shè)施使用可以收取一定費(fèi)用，如食品、講解、停車等。

3.2 以地貌為主要標(biāo)準(zhǔn)劃分可進(jìn)入土地

英國(guó)可進(jìn)入土地以地貌類型為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)，并綜合了產(chǎn)權(quán)、功能等維度。1949年法定義的“開(kāi)放鄉(xiāng)村”區(qū)域包括山川、沼澤、開(kāi)闊的高地、斷崖、海灘等區(qū)域。1968年法將“開(kāi)放鄉(xiāng)村”的范圍擴(kuò)大到內(nèi)陸河、渠和林地。2000年法定義了強(qiáng)制開(kāi)放的“可進(jìn)入土地”，包括注冊(cè)公地、捐贈(zèng)土地和重新界定的“開(kāi)放鄉(xiāng)村”，最后者主要涵蓋山川、高沼地、石南地、丘陵地、白堊等地貌，以及海拔600m以上土地。但生長(zhǎng)的草原、犁過(guò)的地和公園、花園、礦坑、高爾夫球場(chǎng)、田徑場(chǎng)等地，以及任何有建筑的土地及其庭院和籬墻被排除在外[14]。

3.3 從自愿向強(qiáng)制轉(zhuǎn)型的漫游權(quán)取得方式

公眾進(jìn)入私有土地本質(zhì)上是一種用益物權(quán)的讓渡，可以僅獲得此用益物權(quán)，也可以獲得土地所有權(quán)。所有權(quán)的取得，主要有保有和信托2種方式：前者通過(guò)政府部門保有，如林業(yè)委員會(huì)已經(jīng)將多數(shù)的自由保有(freehold)森林用于永久進(jìn)入，占英格蘭“可進(jìn)入地”的1/6；后者如國(guó)民信托通過(guò)購(gòu)置、接受大眾捐獻(xiàn)，或以簽訂契約等方式獲得。用益物權(quán)的取得，主要有強(qiáng)制征用、自愿許可、捐贈(zèng)、協(xié)議(公共地役)等方式。強(qiáng)制征用即強(qiáng)制開(kāi)放且不提供補(bǔ)償，但會(huì)提供進(jìn)入設(shè)施的改造成本。自愿許可即土地主主動(dòng)允許進(jìn)入。2000年法規(guī)定了一類捐贈(zèng)進(jìn)入土地，永久向公眾開(kāi)放，不隨所有權(quán)人改變而改變。公共地役由政府提供資金，購(gòu)買一定期限內(nèi)的開(kāi)放性以便公眾使用。

2000年法標(biāo)志著漫游權(quán)取得方式的根本性變革，之前主要通過(guò)購(gòu)買和簽訂自愿性的進(jìn)入權(quán)協(xié)議，之后以強(qiáng)制征用和捐贈(zèng)為主要手段。

3.4 可進(jìn)入土地的勘定與官方地圖

地方政府是管理進(jìn)入權(quán)事務(wù)的主體，事權(quán)與管轄范圍相統(tǒng)一。在國(guó)家公園內(nèi)是其管理機(jī)構(gòu)，其他地區(qū)是地方當(dāng)局(local authority)。地方政府有權(quán)制定進(jìn)入規(guī)章，但要國(guó)務(wù)大臣審核。地方政府還負(fù)責(zé)每個(gè)地塊的可進(jìn)入性勘察與評(píng)價(jià)，編制改進(jìn)計(jì)劃用于完成大門、圍欄等設(shè)施。在地方層面還依2000年法設(shè)立 “進(jìn)入圓桌議會(huì)”——由土地權(quán)利人代表，游憩公眾代表以及資源保護(hù)代表組成的小規(guī)模法定咨詢團(tuán)體，負(fù)責(zé)在綜合考量美景保護(hù)、土地管理需求基礎(chǔ)上改進(jìn)公眾進(jìn)入，評(píng)估長(zhǎng)期關(guān)閉申請(qǐng)，雖然沒(méi)有決策權(quán)，但作為地方政府進(jìn)入權(quán)管理決策的重要依據(jù)[15]。

表1 英國(guó)不同區(qū)域的漫游權(quán)內(nèi)容

中央機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)匯總并發(fā)布官方地圖。2000年法要求英格蘭鄉(xiāng)村部(2006年后改組為自然英格蘭)和威爾士議會(huì)準(zhǔn)備所有注冊(cè)公地和開(kāi)放鄉(xiāng)村的地圖，并在2004年于測(cè)繪局(Ordnance Survey)網(wǎng)站上頒布了正式的法定圖則，每10年全面審查一次。土地權(quán)利人無(wú)法以自然保護(hù)的名義申請(qǐng)將土地排除在外，是否應(yīng)然最終由中央機(jī)構(gòu)決定。自然英格蘭和威爾士議會(huì)有權(quán)剔除5hm2以下的地塊，并受理緊急關(guān)閉的申請(qǐng)[16]。申請(qǐng)關(guān)閉的土地權(quán)利人如不服可以上訴至國(guó)務(wù)大臣。

4 國(guó)家公園漫游權(quán)適用——協(xié)調(diào)特殊區(qū)域公眾游憩與資源保護(hù)沖突

國(guó)家公園與漫游權(quán)有著天然的歷史聯(lián)系，英國(guó)國(guó)家公園的建立即源起于漫游權(quán)斗爭(zhēng)[17]。漫游權(quán)問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)家公園爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一[11]。

進(jìn)入權(quán)一方面保障了公眾游憩利益，但一方面又可能因公眾游憩對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，特別是在一些環(huán)境敏感區(qū)域。如何協(xié)調(diào)游憩行為與資源保護(hù)之間的沖突是進(jìn)入權(quán)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。相比土地權(quán)利人的資源開(kāi)發(fā)利用，公眾游憩行為帶來(lái)的生態(tài)影響較小。因此，國(guó)家公園政策給予漫游權(quán)較高的地位。主要特征表現(xiàn)為地方主管機(jī)構(gòu)遵循若干基本原則進(jìn)行謹(jǐn)慎、精妙的自由裁量，從而在滿足生態(tài)保護(hù)基本要求之上最大限度地滿足公眾游憩需求。

4.1 確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的“桑福德”原則

生態(tài)保護(hù)與公眾游憩一直是國(guó)家公園的核心矛盾，各國(guó)早期立法將“二元目標(biāo)”的法定化使其價(jià)值導(dǎo)向更為模糊，1949年法即如此。至20世紀(jì)70年代，英國(guó)國(guó)家公園過(guò)度利用的問(wèn)題引起全社會(huì)高度關(guān)注。英國(guó)政府在1974年成立了桑福德爵士主持的調(diào)查，提出了生態(tài)保護(hù)優(yōu)位原則，即桑福德原則(Sandford Principle)[18-19]。1995年《環(huán)境法》和2000年《(蘇格蘭)國(guó)家公園法》都將這一原則作為附屬原則法定化。作為自然保護(hù)地管理的基本方針，桑福德原則也同樣適用于漫游權(quán)制度。最核心機(jī)制為可進(jìn)入土地的豁免——法律授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)根據(jù)資源保護(hù)需要來(lái)決定“可進(jìn)入土地”是否開(kāi)放，但這一權(quán)力的行使須非常謹(jǐn)慎并科學(xué)論證。桑福德原則也用于具體事件的利益衡量，例如合法的釣魚(yú)權(quán)與作為保護(hù)物種的魚(yú)鷹捕食相沖突時(shí)，釣魚(yú)者應(yīng)避讓。

4.2 全面開(kāi)放政策與 “最小約束選擇” 原則

在滿足桑福德原則基礎(chǔ)上，近年英國(guó)國(guó)家公園政策致力于從宏觀到微觀最大限度地開(kāi)放公眾游憩[15]。在宏觀資源供給方面，促進(jìn)傳統(tǒng)上不對(duì)公眾開(kāi)放游憩的區(qū)域，主要包括農(nóng)林生產(chǎn)區(qū)域和以生物多樣性為主要目標(biāo)的保護(hù)區(qū)。在農(nóng)林生產(chǎn)區(qū)，或通過(guò)公共團(tuán)體如林業(yè)委員會(huì)和國(guó)家信托直接提供可進(jìn)入土地，或?qū)⑴c農(nóng)場(chǎng)主的進(jìn)入權(quán)協(xié)議納入國(guó)際、歐盟、國(guó)家各類激勵(lì)政策，如歐盟“農(nóng)業(yè)-環(huán)境計(jì)劃”(Agri-Environment Scheme)和英格蘭的“鄉(xiāng)村管理計(jì)劃”(Countryside Stewardship Scheme)。

英國(guó)國(guó)家公園內(nèi)嵌套了多類重要的生物多樣性保護(hù)區(qū)，且關(guān)系復(fù)雜——包括國(guó)家自然保護(hù)區(qū)(NNRs)、地方自然保護(hù)區(qū)(LNRs)、拉姆薩爾公約濕地(RSs)、歐盟特別保護(hù)區(qū)(SPA)和特別保育區(qū)(SAC)等，但絕大多數(shù)又都納入作為英國(guó)生物多樣性保護(hù)基石的“特殊科學(xué)價(jià)值保護(hù)區(qū)”(SSSIs)，后者由多部法律規(guī)制，統(tǒng)一管理政策。被納入SSSIs，并不改變可進(jìn)入土地的開(kāi)放性[15]，換言之，最新的漫游權(quán)制度同樣適用于各類高敏感度的保護(hù)地，總體上表現(xiàn)出公共游憩優(yōu)先性。但如上所述，國(guó)家公園適用的特殊性在于管理機(jī)構(gòu)有排除和關(guān)閉“可進(jìn)入土地”的特權(quán)。事實(shí)上，能豁免的區(qū)域比較有限，以峰區(qū)國(guó)家公園為例，約35%土地納入SSSIs，33%土地為可進(jìn)入土地，且基本重合[20](圖1)。主要原因?yàn)橛?guó)大型哺乳動(dòng)物較少，SSSIs以地質(zhì)、植被和鳥(niǎo)類棲息地占多數(shù)。

圖1 峰區(qū)國(guó)家公園可進(jìn)入土地(1-1)與SSSIs(1-2)高度重合(引自英國(guó)環(huán)境農(nóng)業(yè)食品部網(wǎng)站https∶//magic.defra.gov.uk/MagicMap.aspx)

在微觀操作層面，采用“最小約束選擇”(least restrictive option)原則[13]——即使基于資源保護(hù)限制整塊土地的開(kāi)放，但也要在可行的時(shí)間段里要至少提供線性路徑。土地主可以在滿足開(kāi)放要求和障礙物設(shè)置規(guī)章的前提下，通過(guò)邊界圍欄、入口、進(jìn)入點(diǎn)、道路設(shè)施的布置實(shí)現(xiàn)通行線路的巧妙設(shè)計(jì)。

4.3 對(duì)游憩者行為的法律規(guī)制

對(duì)于公眾漫游權(quán)權(quán)利內(nèi)容的限制，本身即意味著某種程度的資源保護(hù)。漫游行為受普通法和成文法規(guī)制，自然英格蘭、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)、林業(yè)委員會(huì)等管理主體可以對(duì)管轄區(qū)頒布規(guī)章。直接破壞自然資源或生態(tài)環(huán)境的游憩行為被禁止，尤其不得破壞當(dāng)?shù)氐木坝^特征要素。當(dāng)公眾超出法定權(quán)利內(nèi)容并對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害時(shí)，將會(huì)受到處罰。

5 英國(guó)漫游權(quán)制度對(duì)中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)啟示

長(zhǎng)久以來(lái)，英國(guó)政府一直致力于通過(guò)公共路權(quán)、公地、綠帶建設(shè)、鄉(xiāng)村公園(country park)、村鎮(zhèn)綠地(village green)、遠(yuǎn)足步道、國(guó)家公園和杰出美景地(AOBN)等領(lǐng)域建設(shè)向公眾開(kāi)放鄉(xiāng)村，但漫游權(quán)制度因顛覆了傳統(tǒng)權(quán)利格局而帶來(lái)開(kāi)放鄉(xiāng)村的一場(chǎng)革命，被英國(guó)社會(huì)視為公民游憩領(lǐng)域的又一里程碑事件[9]。目前，“可進(jìn)入土地”占約占英格蘭和威爾士國(guó)土面積的12%(蘇格蘭全域可漫游，北愛(ài)爾蘭無(wú)漫游權(quán))[15]。英國(guó)漫游權(quán)制度可為我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)提供可借鑒的思路與經(jīng)驗(yàn)。

1)多元共贏的利益格局。國(guó)家通過(guò)法律強(qiáng)制私有土地提供游憩資源，同時(shí)通過(guò)漫游權(quán)內(nèi)容限制來(lái)約束公眾游憩行為；土地權(quán)利人免費(fèi)開(kāi)放土地，同時(shí)又不必自己負(fù)擔(dān)漫游設(shè)施的成本；游憩者可以免費(fèi)、自由地漫游于廣袤的優(yōu)美鄉(xiāng)村，同時(shí)以負(fù)責(zé)任的態(tài)度開(kāi)展游憩行為。

2)“低開(kāi)發(fā)-低影響-低投入-低成本”的發(fā)展模式。因?yàn)閲?yán)格控制開(kāi)發(fā)和不能收門票，土地權(quán)利人既不被允許又沒(méi)有動(dòng)力“打造”景區(qū)，這就摒除了“開(kāi)發(fā)性保護(hù)”或“風(fēng)景圈地”的動(dòng)力之源。這一模式既滿足了公眾游憩，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園的公益性，又保護(hù)了自然生態(tài)的完整性、原真性，還有利于游憩者形成理性、謙卑的游憩倫理和靜心體悟的自然審美。

3)科學(xué)安排進(jìn)入制度。在處理公眾進(jìn)入與保護(hù)沖突問(wèn)題上，不宜一味排斥進(jìn)入以及游憩，應(yīng)在對(duì)景觀特征、關(guān)鍵生態(tài)要素、生態(tài)過(guò)程及其游客影響進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)法規(guī)、規(guī)劃、設(shè)施設(shè)計(jì)、管理等手段精細(xì)調(diào)控公眾進(jìn)入?yún)^(qū)域與行為方式，即謹(jǐn)慎考量每寸土地。

6 結(jié)語(yǔ)

21世紀(jì)的英國(guó)漫游權(quán)立法深刻反映了英國(guó)鄉(xiāng)村游憩權(quán)益治理目標(biāo)的變革——從保護(hù)絕對(duì)所有權(quán)的一個(gè)極端，轉(zhuǎn)向政府基于公共利益加強(qiáng)對(duì)所有權(quán)規(guī)制，甚至采用命令-控制手段強(qiáng)制削弱私權(quán)的另一個(gè)極端。這對(duì)于近年來(lái)我國(guó)形成的風(fēng)景資源地方私益化傾向，有很強(qiáng)的警示及啟示作用——以“門票經(jīng)濟(jì)”和地方經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向而大搞景區(qū)、圈圍各類保護(hù)地的做法則是逆歷史潮流而動(dòng)。慶幸的是，將公益性作為我國(guó)國(guó)家公園基本屬性已經(jīng)達(dá)成廣泛的共識(shí)[21-24]，體制改革權(quán)威文件也已經(jīng)明確。應(yīng)把握國(guó)家公園體制建設(shè)的機(jī)遇，進(jìn)一步深化自然保護(hù)地體系的整體變革，通過(guò)保障可得性、可達(dá)性、可承受性三方面將公益性內(nèi)化為我國(guó)自然保護(hù)地的基本屬性之一，在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先前提下最大限度地保障人民群眾戶外游憩和接受環(huán)境教育的權(quán)益。