祝明建

韓 輝*

劉 劍

余 璇

隨著中國(guó)城市化水平的不斷提高，各種“城市病”如交通擁堵、公共空間缺失、空氣質(zhì)量不佳、熱島效應(yīng)等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。在現(xiàn)代城市中生活的人們渴望親近自然、回歸自然，郊野公園作為城市綠地系統(tǒng)和公共空間的一部分，以其可達(dá)性高、遠(yuǎn)離城市噪聲污染等優(yōu)勢(shì)得到了市民的青睞。郊野公園這一概念始于英國(guó)，其建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理在英國(guó)也發(fā)展得較為完善[1-2]。牛津地理詞典中將“郊野公園”解釋為：“一片為野餐、散步、騎行、垂釣等消遣方式提供設(shè)施的，可以為公眾提供機(jī)會(huì)去享受貼近市區(qū)的郊野景色的鄉(xiāng)村區(qū)域”。

國(guó)外對(duì)于郊野公園的研究始于對(duì)游憩者需求功能的探索[3]，而國(guó)內(nèi)郊野公園的建設(shè)起步較晚，尚無(wú)明確的統(tǒng)一概念。內(nèi)地郊野公園的概念和模式主要來(lái)自香港[4]，香港是我國(guó)最先開(kāi)始建設(shè)郊野公園的城市，幾十年來(lái)，通過(guò)完善立法和科學(xué)管理，已形成了系統(tǒng)有效的管理體制。當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注較多的是從游憩者的需求角度出發(fā)指導(dǎo)建設(shè)與管理，如李翠翠等[5]對(duì)北京市8個(gè)郊野公園中居民的特征及其對(duì)郊野公園建設(shè)的滿意度和需求進(jìn)行了調(diào)查與分析；徐樹(shù)杰等[6]從北京市海淀區(qū)游憩者的角度分析了海淀區(qū)郊野公園的特點(diǎn)和功能；曾瑤等[7]從北京市6個(gè)郊野公園的游憩者視角出發(fā)，對(duì)北京市郊野公園的建設(shè)提出建議；侯亞鳳等[8]以北京市海淀區(qū)東升八家郊野公園為例，通過(guò)對(duì)公園空間進(jìn)行使用狀況評(píng)價(jià)及集成度分析，提出公共設(shè)施的改造方法。也有一些學(xué)者從其他角度關(guān)注郊野公園，如劉淼等[9]運(yùn)用層次分析法(AHP)構(gòu)建北京市郊野公園植物景觀綜合評(píng)價(jià)體系。然而，這些針對(duì)郊野公園的研究，大多基于游客視角，缺乏從管理者角度進(jìn)行的調(diào)查分析，也沒(méi)有對(duì)更多的郊野公園逐一進(jìn)行深入調(diào)研。

近年來(lái)，隨著城市的快速發(fā)展，北京市郊野公園的建設(shè)在取得長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)也面臨諸多困境，集中體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施不足、養(yǎng)護(hù)管理水平低下、服務(wù)能力不高，以及功能定位不能滿足市民多樣需求等方面。究其根源，我國(guó)的郊野公園仍處于初步發(fā)展階段，在建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)等方面均顯薄弱。為全面了解市民對(duì)北京市郊野公園的意見(jiàn)，北京市政府部門(mén)發(fā)起了對(duì)北京市郊野公園的相關(guān)課題研究。

基于此，本研究深入60個(gè)郊野公園，從公園管理者視角切入，以大量實(shí)地調(diào)研、訪談和調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果為基礎(chǔ)資料，對(duì)北京市郊野公園的運(yùn)營(yíng)和管理現(xiàn)狀進(jìn)行全面評(píng)估，數(shù)據(jù)樣本豐富，以期探索解決當(dāng)下郊野公園管理運(yùn)營(yíng)問(wèn)題的方案，更好地發(fā)揮北京市郊野公園服務(wù)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能。

1 研究對(duì)象及內(nèi)容

1.1 研究對(duì)象

本課題所指郊野公園，是指北京市城市公園之外，位于綠化隔離地區(qū)內(nèi)，具有良好的森林主體環(huán)境和較好的園林景觀及休閑游憩等基礎(chǔ)設(shè)施、免費(fèi)向社會(huì)公眾提供服務(wù)的綠色空間。綜合各方面因素，以2007—2011年北京市園林綠化局(以下簡(jiǎn)稱“園林綠化局”)和北京市發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“市發(fā)改委”)聯(lián)合審批的60個(gè)郊野公園作為本次研究的對(duì)象。

1.2 研究?jī)?nèi)容

針對(duì)郊野公園管理單位的調(diào)查研究聚焦在以下3個(gè)方面。

1)郊野公園的建設(shè)：建設(shè)完成時(shí)間、建成面積、占地土地性質(zhì)、驗(yàn)收手續(xù)、服務(wù)建筑使用現(xiàn)狀等。

2)郊野公園的運(yùn)營(yíng)：運(yùn)營(yíng)主體與責(zé)任人、運(yùn)營(yíng)方式、收入及來(lái)源構(gòu)成、運(yùn)營(yíng)的具體環(huán)節(jié)。其中運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)包括建立運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)、公園戰(zhàn)略定位、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)選擇、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)招租、經(jīng)營(yíng)的規(guī)范管理、收入支出評(píng)估等。

3)郊野公園的管理：管理主體與責(zé)任人、管理方式、資金來(lái)源與使用構(gòu)成、管理的具體環(huán)節(jié)。其中管理環(huán)節(jié)包括林木綠地養(yǎng)護(hù)、設(shè)施設(shè)備維護(hù)、安全應(yīng)急管理、環(huán)境衛(wèi)生保潔、游客服務(wù)和保護(hù)管理等。

以已有北京市郊野公園資料為基礎(chǔ)，對(duì)60個(gè)郊野公園進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并對(duì)其運(yùn)營(yíng)管理人員進(jìn)行專(zhuān)題訪談，填寫(xiě)訪談表格，整理分析基于管理者視角的北京市郊野公園管理運(yùn)營(yíng)體系現(xiàn)狀。

表1 不同城市郊野公園建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

圖1 北京市郊野公園各區(qū)分布數(shù)量

圖2 北京市郊野公園各區(qū)面積和平均面積

2 基于管理者視角的北京市郊野公園現(xiàn)狀分析

2.1 北京市郊野公園概況

2007—2011 年，園林綠化局和市發(fā)改委聯(lián)合審批的60個(gè)郊野公園從行政轄區(qū)分布、投資額度和土地權(quán)屬等方面表現(xiàn)出與傳統(tǒng)公園不同的數(shù)據(jù)分布特征。

2.1.1 郊野公園面積與數(shù)量交叉分析

從行政轄區(qū)分布看(圖1)，城市東向的朝陽(yáng)區(qū)和南側(cè)的豐臺(tái)區(qū)占了絕對(duì)比例，這2個(gè)方向也是過(guò)去10年北京城區(qū)的主要蔓延方向。朝陽(yáng)區(qū)內(nèi)的郊野公園面積大、數(shù)量多，朝陽(yáng)區(qū)園林局建立了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)——郊野公園管理中心；排名第二的豐臺(tái)區(qū)也針對(duì)郊野公園出臺(tái)了相關(guān)政策進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)管理。

從面積看，60個(gè)郊野公園總面積45 549畝(約30.37km2)，平均面積760畝(約0.51km2)，超過(guò)和低于平均面積的郊野公園數(shù)量分別為23、37個(gè)。北京市郊野公園面積大小分布比較均勻，1 000畝(約0.67km2)以上的大型郊野公園共15個(gè)，500畝(約0.33km2)以下的有18個(gè)，500～1 000畝之間的有27個(gè)。按照公園管理規(guī)范的參照數(shù)據(jù)，大部分郊野公園的面積大于城市綜合性公園的面積，但是卻沒(méi)有承擔(dān)綜合公園的城市功能。

除石景山區(qū)只有1個(gè)郊野公園外，其他各區(qū)中，昌平區(qū)的郊野公園平均面積最大，大興區(qū)次之，其他三區(qū)基本接近(圖2)。

2.1.2 郊野公園投資額度分析

從已建成的60個(gè)郊野公園看，公園的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理資金基本來(lái)自市、區(qū)兩級(jí)的財(cái)政投入。按照?qǐng)@林綠化局和市發(fā)改委的聯(lián)合批復(fù)，60個(gè)郊野公園總投資207 418萬(wàn)元，其中市政府投資141 086萬(wàn)元，區(qū)政府投資66 332萬(wàn)元，市區(qū)兩級(jí)各占68%和32%。按照單平方米造價(jià)，每平方米投資額度僅為68元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市公園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致郊野公園出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋不全、功能缺失等問(wèn)題，進(jìn)一步限制了后續(xù)的養(yǎng)護(hù)管理工作，增加了養(yǎng)護(hù)管理的難度。對(duì)比國(guó)內(nèi)其他城市郊野公園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，北京市的標(biāo)準(zhǔn)最低(表1)，究其根源，還是由于北京市對(duì)綠化隔離地區(qū)郊野公園的定位更加強(qiáng)調(diào)郊野的生態(tài)功能，而忽視了公園的公共服務(wù)功能。

2.1.3 郊野公園土地權(quán)屬類(lèi)型分析

60個(gè)郊野公園中，11個(gè)為國(guó)有，總面積6 832畝(約4.55km2)；其余49個(gè)為集體所有，總面積38 717畝(約25.81km2)。其中大部分公園的集體土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，地權(quán)通過(guò)“以租代征”的方式獲取，政府需要給予集體組織和農(nóng)民個(gè)人占地補(bǔ)償費(fèi)。這種獲取土地使用權(quán)的方式是郊野公園后來(lái)出現(xiàn)各種問(wèn)題的根本原因，直接影響了公園的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。如太陽(yáng)宮體育休閑公園，國(guó)有土地與地上物投資統(tǒng)一，權(quán)屬關(guān)系清晰，因此郊野公園的提升改造和管理維護(hù)相對(duì)容易；而清河營(yíng)郊野公園由于集體土地與地上物投資不統(tǒng)一，郊野公園出現(xiàn)設(shè)施破損、管理維護(hù)較差等情況。如何解決這一問(wèn)題是北京市郊野公園可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

2.2 郊野公園建設(shè)管理現(xiàn)狀訪談分析

2.2.1 郊野公園主管和責(zé)任單位、管護(hù)人員分析

主管單位方面，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)立足本地實(shí)際，探索形成了多種管護(hù)機(jī)制。60個(gè)郊野公園中，55個(gè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)機(jī)構(gòu)主管，4個(gè)由區(qū)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)主管，1個(gè)由首農(nóng)集團(tuán)主管。

具體又分為以下幾類(lèi)：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、辦事處的林業(yè)站主管為最多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的郊野公園管理中心主管為其次，社會(huì)公共服務(wù)中心主管為再次(圖3)。郊野公園的具體管護(hù)單位多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體，其中37個(gè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)主管，14個(gè)由村集體企業(yè)(村綠化隊(duì))負(fù)責(zé)，多數(shù)為非專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)。少數(shù)郊野公園由專(zhuān)業(yè)的園林公司管理，例如大興區(qū)旺興湖郊野公園通過(guò)市場(chǎng)化方式由專(zhuān)業(yè)園林公司管理；昌平東小口森林公園二期和半塔公園由區(qū)園林局下屬專(zhuān)業(yè)園林公司管理(圖4)。

另外，郊野公園管理隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)技能普遍較低，管理水平不高。城市公園管理隊(duì)伍主要由綠地養(yǎng)護(hù)組、園容衛(wèi)生組、游人管理組和設(shè)施維護(hù)組等機(jī)構(gòu)組成，各組人員大多具備相應(yīng)專(zhuān)業(yè)資格，基本做到持證上崗。而郊野公園目前主要以綠地養(yǎng)護(hù)組為主，本地農(nóng)民占管護(hù)人員總數(shù)的57%，有專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的綠地養(yǎng)護(hù)人員僅占養(yǎng)護(hù)管理人員總數(shù)的3.83%。但通過(guò)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊野公園專(zhuān)門(mén)管理中心對(duì)責(zé)任單位進(jìn)行了大范圍的技能輪訓(xùn)，有效提高了各郊野公園的養(yǎng)護(hù)水平，尤其是林木的養(yǎng)護(hù)水平。

表2 海淀區(qū)郊野公園主管和責(zé)任單位

表3 北京市綠隔地區(qū)及郊野公園占地補(bǔ)償和養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼資金標(biāo)準(zhǔn)

圖3 北京市郊野公園主管單位細(xì)分

圖4 北京市郊野公園責(zé)任單位細(xì)分

朝陽(yáng)區(qū)的31個(gè)郊野公園全部以鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)門(mén)部門(mén)為主管單位，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)公共(事務(wù))服務(wù)中心、林業(yè)站和郊野公園管理中心等。責(zé)任單位中，29個(gè)為鄉(xiāng)集體企業(yè)，經(jīng)濟(jì)回旋余地較大，利于管理養(yǎng)護(hù)的持續(xù)投入；另外2個(gè)為村集體企業(yè)。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)朝陽(yáng)區(qū)的郊野公園普遍經(jīng)營(yíng)較好，富有活力，這與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)門(mén)部門(mén)”+“鄉(xiāng)集體企業(yè)”的管理模式密不可分，可謂“朝陽(yáng)模式”。

海淀區(qū)的8個(gè)郊野公園的主管和責(zé)任單位最為多樣，反映出該區(qū)情況的復(fù)雜，“貧富”差距懸殊(表2)。

昌平區(qū)的4個(gè)郊野公園采取“鎮(zhèn)林業(yè)站”+“鎮(zhèn)集體企業(yè)”和“區(qū)園林綠化局郊野公園管理部門(mén)”+“區(qū)集體企業(yè)”2套不同的管理模式，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)后一種模式在專(zhuān)業(yè)性、管護(hù)工人工作效率，以及綠化材料資源統(tǒng)籌調(diào)配方面具有優(yōu)勢(shì)，可大大提高工人的工作效率和材料的使用效率。

豐臺(tái)區(qū)的13個(gè)郊野公園中有10個(gè)由村集體企業(yè)(綠化隊(duì))管理，同時(shí)還存在不少以村行政轄區(qū)為界限的養(yǎng)護(hù)管理?xiàng)l塊分割。一個(gè)公園由2～3個(gè)村集體企業(yè)共同管護(hù)，效率低、質(zhì)量欠佳。

大興區(qū)采用的是政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的管理模式。石景山區(qū)則是由園林綠化局所屬綠化隊(duì)代管的管理模式。

整體來(lái)說(shuō)，北京市郊野公園大部分由村集體或鄉(xiāng)集體企業(yè)運(yùn)營(yíng)，大多數(shù)為非專(zhuān)業(yè)的管護(hù)隊(duì)伍，由此帶來(lái)很多問(wèn)題，如缺乏園林養(yǎng)護(hù)和管理經(jīng)驗(yàn)，造成人力物力的效率折損等。但同時(shí)也應(yīng)該看到，這些失地農(nóng)民為綠化隔離地區(qū)和北京市生態(tài)環(huán)境作出了巨大貢獻(xiàn)，因而短期內(nèi)還不能忽視由失地農(nóng)民管護(hù)公園所帶來(lái)的社會(huì)保障意義。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，需要完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，同時(shí)引入專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行管理，提高財(cái)政養(yǎng)護(hù)資金的使用效率。

2.2.2 養(yǎng)護(hù)管理資金來(lái)源及支出、缺口分析

自2008年7月1日起執(zhí)行郊野公園養(yǎng)護(hù)費(fèi)由0.3元/m2提高到4元/m2(市、區(qū)各投入2元)的政策以來(lái)，市、區(qū)財(cái)政每年投入綠化占地補(bǔ)償費(fèi)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)共計(jì)3.62億元(市財(cái)政由每年1億元增加至2.37億元，區(qū)財(cái)政配套資金1.25億元)(表3)，但管護(hù)投入標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，直接影響了建設(shè)和養(yǎng)護(hù)作業(yè)的質(zhì)量。香港在財(cái)政上全面支持郊野公園建設(shè)，每年有約2.5億港元的管理開(kāi)支，并鼓勵(lì)非政府組織和志愿者參與管理郊野公園。即使與上海、成都等城市相比，北京市郊野公園建設(shè)管理投入標(biāo)準(zhǔn)也有明顯差距(表4)。

從對(duì)60個(gè)郊野公園的走訪來(lái)看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村集體企業(yè)管護(hù)郊野公園都存在4元/m2的養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金不夠用的問(wèn)題。近20個(gè)公園表示財(cái)政養(yǎng)護(hù)資金只夠支付實(shí)際養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的1/2。如果財(cái)政養(yǎng)護(hù)資金標(biāo)準(zhǔn)提高，這20個(gè)公園估算8元/m2可以覆蓋全部養(yǎng)護(hù)成本(圖5)。

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)、村集體企業(yè)的補(bǔ)貼資金主要用于安置本地村民就業(yè)和發(fā)放工資，而本村村民的工作效率不高、專(zhuān)業(yè)技能較差，因此還需要外聘若干管護(hù)人員，增加了開(kāi)支，這部分支出占到管護(hù)實(shí)際支出的約1/2，達(dá)到或超過(guò)了市區(qū)兩級(jí)的補(bǔ)貼資金，是目前郊野公園最大的支出項(xiàng)目。

2.2.3 服務(wù)建筑和設(shè)施管理情況分析

在郊野公園的總面積中，綠化面積40 953畝(約27.30km2)，占公園總面積的89.91%；硬質(zhì)場(chǎng)地面積3 009畝(約2.0km2)，占公園總面積的6.70%；水體746.73畝(約0.50km2)，占公園總面積的1.64%；管理用房、小賣(mài)部和廁所的建筑面積138 321m2，占公園總面積的0.46%。其中新建廁所159個(gè)，建筑面積14 382m2。

城市不同區(qū)位的郊野公園對(duì)于服務(wù)建筑的使用需求也不盡相同。距離城市相對(duì)較近的東風(fēng)公園和高碑店公園等，配套服務(wù)建筑利用較為充分，通過(guò)出租給租戶形成收入，補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，在不破壞整體生態(tài)環(huán)境的前提下，給公園帶來(lái)了活力和更齊全的公共服務(wù)。距離城市相對(duì)較遠(yuǎn)的亦新公園和金田公園等，公園被城市道路隔離，與城市居民區(qū)相對(duì)較遠(yuǎn)，公園的配套服務(wù)建筑閑置。

郊野公園服務(wù)建筑和公共服務(wù)設(shè)施的面積與比例相較于城市公園要小很多，這也給郊野公園的實(shí)際運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了諸多困難。1)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施方面，新建郊野公園服務(wù)性建筑僅占公園陸地面積的0.17%，園椅、垃圾箱、指路牌等相對(duì)較少，平均每個(gè)公園僅有3處廁所，且水電暖不配套，部分廁所冬天無(wú)法開(kāi)放。如海淀區(qū)東升八家郊野公園占地101.45hm2，每日游客數(shù)量在2 000人以上，但目前只有4處廁所(其中2處為管理用房廁所)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足游客需求。2)管理性基礎(chǔ)設(shè)施方面，公園中管理建筑面積約占公園陸地面積的0.25%，與《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定的“管理服務(wù)建筑指標(biāo)最少的帶狀公園為小于陸地面積的2%、綜合性公園為小于陸地面積的5%”，以及《森林公園總體設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定的“休憩、服務(wù)建筑用地不應(yīng)超過(guò)森林公園陸地面積的2%”相差甚遠(yuǎn)。3)市政設(shè)施配套方面，不少公園中水利用設(shè)施缺乏，公園用水大都依靠地下水。如朝陽(yáng)區(qū)20個(gè)郊野公園的年用水量約為581.4萬(wàn)t，中水使用僅占10%，其他水源全部由自備井解決。4)綜合性社會(huì)服務(wù)方面，郊野公園建設(shè)對(duì)應(yīng)急避險(xiǎn)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備等方面考慮不足，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代應(yīng)急避險(xiǎn)體系的對(duì)接，綜合服務(wù)功能發(fā)揮不充分(表5)。

3 總結(jié)

3.1 運(yùn)營(yíng)和管理現(xiàn)狀

3.1.1 養(yǎng)護(hù)管理體制、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、制度亟待健全

目前，北京市郊野公園沒(méi)有納入全市公園管理體系，普遍未成立專(zhuān)業(yè)的運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，處于養(yǎng)護(hù)期的公園基本由建設(shè)單位代管，其余多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理。全市郊野公園管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各區(qū)多根據(jù)自身實(shí)際情況制定標(biāo)準(zhǔn)，管護(hù)水平差距較大。

3.1.2 人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村辦企業(yè)負(fù)責(zé)管理郊野公園的人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，在管理郊野公園之前都不是園林綠化行業(yè)的從業(yè)者。他們本身對(duì)園林綠化工作不夠了解、抓不住重點(diǎn)、找不到解決辦法，僅僅是維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。目前郊野公園從業(yè)人員中占管護(hù)人員總數(shù)57%的本地農(nóng)民對(duì)酬勞不滿足，同時(shí)缺乏專(zhuān)業(yè)管護(hù)工作培訓(xùn)，實(shí)難完成管護(hù)工作?，F(xiàn)狀管理隊(duì)伍缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)，管理效率和成效低下，導(dǎo)致了極大的資源浪費(fèi)，同時(shí)，外聘技術(shù)人員的開(kāi)支又進(jìn)一步加大了已經(jīng)形成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

表4 不同城市郊野公園養(yǎng)護(hù)管理資金投入

圖5 養(yǎng)護(hù)補(bǔ)償金及實(shí)際發(fā)生費(fèi)用對(duì)比(以北京市某公園為例)

表5 郊野公園配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與公園設(shè)計(jì)規(guī)范對(duì)比

3.1.3 郊野公園的養(yǎng)護(hù)管理資金不足

目前投入于郊野公園每年4元/m2的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)，主要用于林木綠地養(yǎng)護(hù)支出，安全保衛(wèi)、設(shè)施維護(hù)更換、專(zhuān)業(yè)化管理與服務(wù)等所需資金沒(méi)有來(lái)源，基本為區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村自籌，維護(hù)資金不足問(wèn)題較為突出，影響運(yùn)行維護(hù)。個(gè)別郊野公園由于有安置當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的壓力，將郊野公園的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用以福利形式發(fā)放給當(dāng)?shù)卮迕?，存在花費(fèi)郊野公園養(yǎng)護(hù)費(fèi)而不開(kāi)展郊野公園養(yǎng)護(hù)工作的現(xiàn)象。

3.1.4 郊野公園內(nèi)的基礎(chǔ)配套設(shè)施不足

郊野公園配套服務(wù)用地面積明顯偏少。北京市一道綠隔基本只處于四環(huán)到五環(huán)之間，隨著城市化的快速發(fā)展，市民對(duì)公園內(nèi)康體健身、文化娛樂(lè)、旅游觀光和科普教育等需求不斷增強(qiáng)，郊野公園現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足實(shí)際需要。針對(duì)市民的多種合理需求，如遛狗、燒烤、郊游搭帳篷等，既要盡量滿足，又要管理到位。因此建議郊野公園拓展這一部分的市政功能或把這部分郊野公園納入市政公園體系，相應(yīng)提高配套設(shè)施用地的比例，明確使用目的和界限，完善管理監(jiān)察機(jī)制，防止新增用地的功能濫用。

3.2 討論及建議

本文從郊野公園管理者的視角總結(jié)運(yùn)營(yíng)和管理現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題，并為北京市郊野公園的建設(shè)提出以下參考建議。

從近期建設(shè)來(lái)看，1)須加大財(cái)政支持力度，合理評(píng)估目前的實(shí)際養(yǎng)護(hù)成本，適度提高養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。調(diào)查顯示，現(xiàn)狀養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用約為實(shí)際養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的1/2，且與上海、成都等城市橫向比較仍存在較大差距，這作為郊野公園的最大經(jīng)濟(jì)包袱，嚴(yán)重影響其健康發(fā)展。2)須加大職業(yè)培訓(xùn)力度，提高從業(yè)者的園林養(yǎng)護(hù)技能，降低作業(yè)過(guò)程中的成本費(fèi)用，向管理要效益。也可以根據(jù)各區(qū)的實(shí)際情況，嘗試在區(qū)內(nèi)成立專(zhuān)業(yè)的郊野公園養(yǎng)護(hù)公司，統(tǒng)一培訓(xùn)、采購(gòu)和管理，降低公司運(yùn)營(yíng)成本。

從遠(yuǎn)期建設(shè)來(lái)看，1)在不違背公眾性的基礎(chǔ)上，可以考慮設(shè)置一定比例的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，引入PPP模式，與社會(huì)資本或團(tuán)體合作，尋找社會(huì)化融資并進(jìn)行管理、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，項(xiàng)目公司將擁有郊野公園項(xiàng)目投資、管理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)的權(quán)利，以此拓寬、建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，整合社會(huì)資源、提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力?？梢詤⒖既毡敬筅婊婀珗@、中國(guó)香港西貢西郊野公園和城門(mén)郊野公園，引入適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在形成可持續(xù)融資渠道的同時(shí)，豐富不同類(lèi)型郊野公園的趣味性和多樣性。目前，朝陽(yáng)區(qū)的部分郊野公園已經(jīng)采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)門(mén)部門(mén)”+“鄉(xiāng)集體企業(yè)”的合作模式，相較于其他郊野公園表現(xiàn)出一定發(fā)展優(yōu)勢(shì)。2)在土地不改變集體所有制性質(zhì)的前提下，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)。針對(duì)比較偏遠(yuǎn)的郊野公園，如金田公園，主要發(fā)揮其生態(tài)功能和價(jià)值，仍然采用市財(cái)政支持的方式進(jìn)行建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理；對(duì)于距離城市較近的郊野公園，如太陽(yáng)宮休閑體育公園，嘗試引入日本的指定管理者制度①，按照公平公開(kāi)原則，自主經(jīng)營(yíng)或企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，形成一定收入，補(bǔ)貼項(xiàng)目的現(xiàn)金流，既可解決百姓的休閑游憩服務(wù)升級(jí)問(wèn)題，又可解決可持續(xù)養(yǎng)護(hù)管理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

注釋?zhuān)?/p>

① 指定管理者制度：日本各類(lèi)公園管理的指定管理者制度，是隨著2003年日本地方自治法的修訂，為進(jìn)一步促進(jìn)公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)化改革而導(dǎo)入的一項(xiàng)行政管理政策[10]。主要目的是完善公共設(shè)施服務(wù)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，與當(dāng)前我國(guó)公共設(shè)施管理體制面臨的問(wèn)題具有相似的價(jià)值取向[11]。

注：文中圖片均由作者繪制。