于曉虹 楊惠

摘要：監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，旨在構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的有中國特色的國家監(jiān)察體系。本文立足監(jiān)察體制改革試點以來的地方實踐，從實證的角度探究地方監(jiān)察體制改革的治理邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，試點以來，地方監(jiān)察委已建立起較為完備的組織體系，在人員轉(zhuǎn)隸、留置、全覆蓋、司法銜接等具體實踐中也體現(xiàn)出積極的改革回應(yīng)性與相當(dāng)?shù)牡胤讲町愋?。中央的頂層設(shè)計與規(guī)訓(xùn)和不完全信息驅(qū)動下的地方遵從是其中隱含的治理邏輯。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;地方監(jiān)察委;央地合作;地方遵從

中圖分類號：D630.9

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0085-013

為建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，中央于2016年末在北京、山西、浙江三省試行監(jiān)察體制改革。十九大后，國家監(jiān)察體制改革在全國鋪開。2018年十三屆全國人大通過的《憲法修正案》和《監(jiān)察法》標(biāo)志著監(jiān)察體制改革在法治化軌道上全面推進，“一府一委兩院”的新格局正式形成。

監(jiān)察體制改革是我國政治領(lǐng)域的一項重大改革，同時也是我國改革史上罕見的高規(guī)格、高速推進的體制改革。從三省試點到全面入憲，重新配置國家權(quán)力，形成全新的五元憲制結(jié)構(gòu)，是在不足兩年的時間內(nèi)完成的。監(jiān)察體制改革的狂飆突進，也意味著改革雖然備受學(xué)界關(guān)注，諸多學(xué)者從監(jiān)察體制改革的必要性、正當(dāng)性、法治化路徑等多視角進行了激烈的爭論，但改革的步伐遠超學(xué)界在理論上的準(zhǔn)備，時至今日，關(guān)于轉(zhuǎn)隸人事安排、監(jiān)察對象全覆蓋、留置細節(jié)、司法銜接等問題仍存在爭議。而地方監(jiān)察委的工作已經(jīng)全面鋪開。這必然意味著在實際操作層面，地方實踐面臨著極大的不確定性。同時，《監(jiān)察法》制定過程中遵循了立法宜粗不宜細的傳統(tǒng)原則，在部分關(guān)鍵問題上留白。在改革狂飆突進，并沖破了前期理論準(zhǔn)備的前提下，地方監(jiān)察委必須發(fā)揮創(chuàng)造性與主動性以填充制度空白。換言之，監(jiān)察體制改革既是中央頂層設(shè)計的結(jié)果，也充斥著地方監(jiān)察委的創(chuàng)新性實踐。因此，在央地關(guān)系呈現(xiàn)“復(fù)雜且靈活的動態(tài)調(diào)整”背景下，探究“中央地方的兩個積極性”兼具理論和實踐價值。

然而，囿于實證材料的缺乏與理論準(zhǔn)備的不足，學(xué)界當(dāng)前對監(jiān)察體制改革的探討主要限于理論層面的爭議，對監(jiān)察體制改革在地方層面的鋪開與實踐層面的操作涉及較少。

在不同的制度安排下，由于地方所擁有權(quán)力和資源稟賦的差異，治理的實際運作也會有所不同，直接體現(xiàn)為多樣化的地方治理模式。立足于國家監(jiān)察體制改革這一制度背景，本文試圖通過系統(tǒng)梳理監(jiān)察體制改革以來的報刊資料、裁判文書，輔之以深度訪談，通過混合研究方法，系統(tǒng)描繪并分析地方的多元治理邏輯，探討監(jiān)察體制改革的地方圖景。具體包括，地方如何推進監(jiān)察體制改革，改革成效如何？不同地域之間是否展現(xiàn)了不同的治理圖景？在此基礎(chǔ)上，本文試圖總結(jié)和討論監(jiān)察體制改革在地方層面上面臨的機遇與瓶頸。并從央地合作治理邏輯人手，為監(jiān)察體制改革的推進與完善提供新的分析視角。

一、監(jiān)察體制改革理論驅(qū)動：現(xiàn)有文獻述評

從2016年監(jiān)察體制改革啟動以來，國內(nèi)學(xué)者對該議題的關(guān)注呈井噴趨勢，以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為例，以“監(jiān)察體制改革”為主題的期刊文獻從2016年的21篇，到2017年299篇，再到2018年公開發(fā)表400余篇，體現(xiàn)出學(xué)界對本次改革的極度關(guān)切?？v觀現(xiàn)有文獻，既有研究主要圍繞監(jiān)察體制改革的歷史淵源、合理性與合法性以及實踐路徑等議題展開。

首先，諸多學(xué)者從歷史淵源和比較視角審視當(dāng)前的改革路徑。張晉藩、陳光中等將監(jiān)察體制改革追溯到古代的御史監(jiān)察制度、近代五權(quán)制度雛形，并討論了建國以來監(jiān)察制度在不同時期的嬗變。還有學(xué)者從比較視野出發(fā)，探討了當(dāng)前改革與美國、日本、新加坡、香港等國家和地區(qū)反腐制度的異同。

其次，多數(shù)研究者從我國監(jiān)察體制資源分散、檢察院同體監(jiān)督困境、依法治國的必要性等方面論述改革合理性。諸多法學(xué)家也從改革路徑的合憲性、法治化規(guī)制等角度展開討論，此類研究多集中于《監(jiān)察法》頒布之前。

此外，大量研究從實踐角度探討相關(guān)改革細節(jié)，如人員轉(zhuǎn)隸、留置措施、監(jiān)察對象全覆蓋、司法銜接、權(quán)力監(jiān)督等方面，這也是目前爭議較為集中的領(lǐng)域。具體來說，學(xué)界爭議主要體現(xiàn)為以下五個方面：

其一，改革初期爭議最大的是檢察院反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪部門人員的轉(zhuǎn)隸問題，以及由此引發(fā)的對檢察系統(tǒng)憲法定位的擔(dān)憂。隨著《監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》等一系列法律的出臺與修訂，部分爭議已塵埃落定。然而，檢察院轉(zhuǎn)隸群體與紀(jì)檢監(jiān)察體制的對接仍需在實踐中進一步明晰。

其二，監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵性舉措在于監(jiān)察對象的全覆蓋，這一舉措解決了原紀(jì)檢監(jiān)察體制中存在的監(jiān)察范圍過窄的困境。但全覆蓋的邊界受到學(xué)界詬病，如人大代表是否屬于監(jiān)察對象、共青團婦、證監(jiān)會等公務(wù)員或參公管理人員是否應(yīng)該納入監(jiān)察體系等。一方面，一旦對監(jiān)察對象全覆蓋的范圍存在誤解，很可能導(dǎo)致這一核心舉措喪失必要的震懾力;另一方面，合理規(guī)范全覆蓋范圍，也涉及到監(jiān)察委與其他國家機關(guān)的憲法關(guān)系問題。

其三，學(xué)界在對留置措施法制化表示肯定的同時，也存在對其具體適用的爭議。由于《監(jiān)察法》在相關(guān)問題上的留白，留置場所、適用條件、人權(quán)保障等問題仍引發(fā)學(xué)者熱議，相關(guān)學(xué)者頻頻發(fā)聲，敦促進一步出臺實施細則。

其四，監(jiān)察委如何與司法機關(guān)良好銜接?，F(xiàn)有研究從銜接細節(jié)亟待明晰的狀況出發(fā)，提出監(jiān)察委與檢察院、法院在案卷移交、證據(jù)對接、強制措施銜接、審查受案和非法證據(jù)排除等方面需要加強合作與制約，既保證監(jiān)察委工作的順利進行，也保障“以審判為中心”的基本原則在職務(wù)犯罪案件中得以貫徹實施。

最后，監(jiān)察體制改革通過變“三駕馬車”為“一馬爭先”，整合了國家監(jiān)察資源，解決了備受爭議的檢察院同體監(jiān)督困境，但同時，也引發(fā)了學(xué)界對如何監(jiān)督監(jiān)察委的進一步討論。諸多學(xué)者分別提出黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督和自我監(jiān)督等諸多解決方式，然而這些制度仍有待在實踐中落地。

現(xiàn)有研究，特別是《監(jiān)察法》出臺前后的相關(guān)討論，多是在理論和規(guī)范層面的探討，還缺乏對地方監(jiān)察委創(chuàng)新性實踐的總結(jié)與分析，這未免忽略了監(jiān)察體制改革中鮮明的地方要素。本文正是從這一角度出發(fā)，通過系統(tǒng)整理相關(guān)的經(jīng)驗材料，從轉(zhuǎn)隸吸納和司法銜接兩個視角人手，評估地方監(jiān)察委實踐的創(chuàng)新與成效，從中央與地方關(guān)系和國家治理現(xiàn)代化的視角審視監(jiān)察體制改革的既有實踐與前行的挑戰(zhàn)。

本文的數(shù)據(jù)主要來源于三個方面：其一，我們系統(tǒng)收集了2016年以來監(jiān)察體制改革相關(guān)的法律條文、新聞報道等文本資料，匹配相關(guān)政務(wù)公開數(shù)據(jù);其二，為了更清晰地了解地方改革實踐的細節(jié)，對各層級的監(jiān)察委工作人員、轉(zhuǎn)隸人員進行深度訪談;其三，根據(jù)裁判文書網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，建立了監(jiān)察委相關(guān)數(shù)據(jù)庫;此外，本文運用了混合研究方法分析上述數(shù)據(jù)，結(jié)合定性分析與定量分析方法，試圖系統(tǒng)探討監(jiān)察體制改革的地方實踐與治理邏輯。

二、地方監(jiān)察體制改革中的轉(zhuǎn)隸吸納

依據(jù)三省市試點《決定》和全國試點《方案》規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。由于監(jiān)察廳（局）過去與地方紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察體制改革的轉(zhuǎn)隸問題主要涉及檢察院人員的轉(zhuǎn)隸。轉(zhuǎn)隸決定瞬間引發(fā)了學(xué)界與法律實務(wù)界的關(guān)注，諸多學(xué)者對監(jiān)察體制改革后檢察機關(guān)是否仍是“法律監(jiān)督機關(guān)”表示憂慮。隨著2018年《憲法修正案》、《監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》的修訂，相關(guān)討論才逐漸停歇。截至2018年3月9日，最高檢察院檢察長曹建明向十三屆全國人大一次會議作報告，專門提到“全國檢察機關(guān)共轉(zhuǎn)隸44151人，轉(zhuǎn)隸工作已基本完成”。值得注意的是，既往研究主要是從檢察院層面關(guān)注轉(zhuǎn)隸對檢察機關(guān)的影響，較少研究聚焦于轉(zhuǎn)隸人員對監(jiān)察委運作的影響，換言之，這是一個“轉(zhuǎn)隸吸納”問題。也就是說，4萬余名原檢察官轉(zhuǎn)隸到各級監(jiān)察委后，監(jiān)察委如何安置吸納這些人員，他們又在何種程度上影響原紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的人員配置、組織體系乃至具體運作？本節(jié)從人事與組織兩個角度探討“轉(zhuǎn)隸吸納”的地方實踐。

（一）轉(zhuǎn)隸人員的吸納邏輯

人員轉(zhuǎn)隸既涉及原檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子成員，也涉及到在原檢察院三部門工作的普通檢察工作人員，轉(zhuǎn)隸人員在多大程度上能夠進入到監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)班子中去，以及轉(zhuǎn)隸后的職級安排與待遇問題如何解決？我們從領(lǐng)導(dǎo)與非領(lǐng)導(dǎo)班子兩個角度考察地方監(jiān)察委對轉(zhuǎn)隸人員的吸納。

首先，我們對中央和全國31個省、直轄市、自治區(qū)（以下簡稱省區(qū)市）的監(jiān)察委組成人員進行了動態(tài)跟蹤統(tǒng)計。全國31個省級監(jiān)察委主任，在成立之初皆由紀(jì)委書記“一肩挑”，其中年齡最大62歲，最小50歲，60歲及以上共2人，多數(shù)監(jiān)察委主任集中在50-59歲年齡段;河北省和陜西省的監(jiān)察委主任是女性;擁有博士學(xué)位的監(jiān)察委主任10人，擁有法學(xué)背景的監(jiān)察委主任14人。截止2018年10月，個別省份（北京、浙江、云南、陜西、新疆）的監(jiān)察委主任出現(xiàn)了人員調(diào)動，官方網(wǎng)站顯示監(jiān)察委主任由新任紀(jì)委書記代理，這主要因為這些省份的原主任出現(xiàn)調(diào)任或升任的情況，而依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委主任必須由同級人大選舉產(chǎn)生，因此新上任的紀(jì)委書記不能立刻正式擔(dān)任監(jiān)察委主任一職，需要等待下一次人大會議選舉任命。此外，省級監(jiān)察委副主任由若干紀(jì)委副書記擔(dān)任，委員的組成大體以紀(jì)委常委和紀(jì)委委員為主體，少量吸納原省區(qū)市檢察院反貪、反瀆局局長、監(jiān)察廳廳長和預(yù)防腐敗局局長等干部（見表1）。

在中央和31個省級監(jiān)察委共315位領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，來自紀(jì)委系統(tǒng)以外的委員數(shù)量為38位，比例約占12%（見表2）?？梢?，在當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)班子中，紀(jì)委人員占絕對主導(dǎo)，這在中央和各省份都體現(xiàn)出高度一致性。

其次，關(guān)于原檢察院非領(lǐng)導(dǎo)班子成員的轉(zhuǎn)隸問題，除了地域間的細微差別，各地實踐體現(xiàn)出高度一致性。其一，就轉(zhuǎn)隸人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)而言，公開資料顯示各地方達成高度默契。據(jù)來自某直轄市監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查部門受訪者反映：“我區(qū)檢察院反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪三個部門的人員除了受過政治處分、不是黨員和極不愿意轉(zhuǎn)隸的，幾乎全部轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委”。浙江省一位知情人士也透露“原則上檢察院三個部門都需轉(zhuǎn)隸，但受過政紀(jì)處分或違法亂紀(jì)的不得轉(zhuǎn)隸、臨近退休人員原則上可不轉(zhuǎn)隸。此外，也有“全盤轉(zhuǎn)隸”的情況，山西省檢察院檢察長楊司公開表示，山西轉(zhuǎn)隸屬于“一刀切”，涉及人員全部轉(zhuǎn)過去，不分黨員、非黨員以及是否受過處分。

其二，目前各地都出現(xiàn)了編制劃轉(zhuǎn)數(shù)大于實際轉(zhuǎn)隸人數(shù)的情況。據(jù)報道，在三試點省市中，北京市劃轉(zhuǎn)編制971名，實際轉(zhuǎn)隸768人;山西省劃轉(zhuǎn)編制2224名，實際轉(zhuǎn)隸1884人;浙江省劃轉(zhuǎn)編制1889名，實際轉(zhuǎn)隸1645人。我們的訪談也佐證了編制劃轉(zhuǎn)盈余的情況。就全國總體而言，2018年2月底前，31個省級、340個市級、2849個縣級監(jiān)察委員會全部完成組建，共劃轉(zhuǎn)編制6.1萬個，實際轉(zhuǎn)隸干部4.5萬人。充裕的編制為地方各級監(jiān)察委人力資源的進一步充實提供了空間。

其三，為保證轉(zhuǎn)隸工作的順利推進，各地都出臺了一定的激勵機制。某直轄市原檢察院轉(zhuǎn)隸人員表示，“我市對檢察院轉(zhuǎn)隸過來的領(lǐng)導(dǎo)，在轉(zhuǎn)隸前保證工資不會低于現(xiàn)有待遇，并承諾會給予紀(jì)委副書記或者各執(zhí)紀(jì)審查室主任等職位?！币豢h級檢察院轉(zhuǎn)隸人員也提到：“關(guān)于轉(zhuǎn)隸人員的具體職位要等待“三定”方案確定，但檢察院的轉(zhuǎn)隸領(lǐng)導(dǎo)原有級別不會降低?！蹦掣呒墑e監(jiān)察委工作人員在訪談中談到：“由于目前還沒有足夠的指標(biāo)來解決轉(zhuǎn)隸領(lǐng)導(dǎo)職位的問題，暫時的解決辦法是采用一些非實職的方式，如正處級監(jiān)察員?！鞭D(zhuǎn)隸人員的高職級配置以及原檢察官的較高工資待遇都對監(jiān)察體制改革的進一步推進提出了挑戰(zhàn)，在訪談中多位受訪人員表達了對《監(jiān)察官法》的期待。2018年9月10日公布的《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中明確將《監(jiān)察官法》作為第二類立法項目，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案?！侗O(jiān)察官法》的最終落地，將是監(jiān)察體制改革中不可或缺的一環(huán)，將徹底解決監(jiān)察體制改革中的人事問題。

（二）轉(zhuǎn)隸人員的組織吸納

監(jiān)察體制改革引發(fā)了紀(jì)檢監(jiān)察體系的又一輪組織改革，2017年1月8日十八屆中央紀(jì)委七次全會審議通過了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》），對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的組織制度創(chuàng)新作出指示，要求地方監(jiān)察委分設(shè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門，以實現(xiàn)機構(gòu)內(nèi)部權(quán)力制衡，防止“燈下黑”。這也體現(xiàn)在試點省市的實踐中，北京、山西和浙江均對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了調(diào)整，北京市監(jiān)察委設(shè)立執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查室各8個，山西省監(jiān)察委分別設(shè)立8個執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、2個執(zhí)紀(jì)審查室，浙江省監(jiān)察委設(shè)立7個執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門和6個執(zhí)紀(jì)審查部門。此外，江蘇、河北、河南等省份也紛紛進行積極探索，創(chuàng)新組織制度。據(jù)相關(guān)媒體對22個省區(qū)市所轄258個市地級監(jiān)察委抽樣分析顯示，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查部門分設(shè)率達到100%，共設(shè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門1296個，執(zhí)紀(jì)審查部門1242個，平均每個監(jiān)察委設(shè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門5個，審查調(diào)查部門4.8個。中央紀(jì)委國家監(jiān)委的機構(gòu)改革也緊隨其后，2018年3月中央深改委第一次會議審議《關(guān)于深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和中央紀(jì)委國家監(jiān)委機構(gòu)改革情況的報告》，在此背景下，中央紀(jì)委國家監(jiān)委機關(guān)將原有的12個紀(jì)檢監(jiān)察室，調(diào)整為11個監(jiān)督檢查室、5個審查調(diào)查室，并明確監(jiān)督檢查室主要承擔(dān)日常監(jiān)督、問題線索分析研判處置以及談話函詢等職責(zé)。

轉(zhuǎn)隸人員又是如何分配到監(jiān)察委內(nèi)部機構(gòu)中去的？在2017年《規(guī)則》提出區(qū)分執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查的前提下，最理想的狀態(tài)應(yīng)是將長期從事職務(wù)犯罪業(yè)務(wù)的專業(yè)人員分配到執(zhí)紀(jì)審查部門，確保監(jiān)察委與司法機關(guān)的順暢銜接。從目前公開報道的情況來看，各級監(jiān)察委采取的普遍方式是分散分配。某直轄市區(qū)級監(jiān)察委工作人員提到：“轉(zhuǎn)隸之后，檢察院的隊伍被打亂并根據(jù)需要重新分配。”一般而言，轉(zhuǎn)隸人員主要分配到業(yè)務(wù)部門，原檢察院反貪、反瀆局的局長轉(zhuǎn)隸后一般擔(dān)任業(yè)務(wù)部門的主任或副主任。轉(zhuǎn)隸人員分散安置的原因，可能一方面是轉(zhuǎn)隸工作啟動在時間上早于機構(gòu)調(diào)整，兩項改革不完全同步。另一方面，也可能是因為一旦區(qū)分執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查功能，將改變紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)長期施行的按區(qū)域、部門劃分執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的習(xí)慣做法，涉及立案審查的甄別與監(jiān)察委內(nèi)部的案件移交機制，這一機制可能還處在早期摸索階段。

就目前公開的資料而言，無論是從人事安排還是組織吸納方面看，監(jiān)察委對轉(zhuǎn)隸人員采取了“全盤吸納”的方式，轉(zhuǎn)隸人員在確保一定的職位、職級和待遇的前提下，被分散分配到原紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)的各業(yè)務(wù)部門。當(dāng)然，隨著《規(guī)則》的進一步落地，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、運作程序仍然要經(jīng)歷相當(dāng)大的調(diào)整，在這些調(diào)整過程中，轉(zhuǎn)隸人員也必將與其他紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)工作人員共同進退，隨著監(jiān)察系統(tǒng)的進一步充實而完善相關(guān)細節(jié)。

三、監(jiān)察體制改革的地方實踐與司法銜接

監(jiān)察體制改革是為了建立一套集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，如前所述，目前學(xué)界仍在監(jiān)察范圍、留置適用、監(jiān)督體制等方面存在相當(dāng)?shù)囊蓱]。在制度框架尚未完全明晰的前提下，地方監(jiān)察委如何應(yīng)對制度上的不確定與改革績效的壓力，是一個值得探討的問題。本文借助法院裁判文書網(wǎng)，選取了2016年12月25日監(jiān)察體制改革試點以來，截至2018年11月25日以“監(jiān)察委”為關(guān)鍵詞的所有刑事案件裁判文書共329份，剔除涉及行賄人員及內(nèi)容重復(fù)的文書樣本，共獲得來自23省涉及324位公職人員的裁判文書266份。表3是本文所關(guān)注變量的描述性統(tǒng)計。通過對裁判文書的分析，我們可以初步探討地方監(jiān)察委改革的總體圖景。在本節(jié)中，我們將分別討論監(jiān)察委實踐的地域性差異、全覆蓋的落地、留置適用以及司法銜接問題。

當(dāng)然，必須承認(rèn)的是，我們的數(shù)據(jù)受到兩方面限制。一方面，裁判文書網(wǎng)涵蓋的案例僅涉及監(jiān)察機關(guān)工作的一小部分。黨的十九大報告明確提出，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要努力踐行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”?！八姆N形態(tài)”由王岐山同志于2015年在福建調(diào)研時提出，2016年10月27日審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》進行了精準(zhǔn)定義，其中開展批評和自我批評、約談函詢，“紅紅臉、出出汗”為第一種形態(tài);黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整為第二種形態(tài);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整為第三種形態(tài);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查為第四種形態(tài)。據(jù)報道，2015年以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”共處理403.8萬人次，“四種形態(tài)”占比分別為54.9%、34.4%、6.2%、4.5%。其中，十九大后處理187.6萬人次，前兩種形態(tài)占比為92.1%。由此可見，相比其他形態(tài)的使用，“第四種形態(tài)”占比極小，換言之，各級監(jiān)察委移送司法機關(guān)的案件數(shù)量僅是其立案監(jiān)督審查工作的冰山一角。另一方面，我們的數(shù)據(jù)也受制于裁判文書的公開率。據(jù)相關(guān)研究對裁判文書公開率的統(tǒng)計顯示，各省裁判文書公開程度不一，占各省文書結(jié)案量的20%至80%之間，均值為50%左右?？少Y辯護的是，違法立案審查也是監(jiān)察委工作的重要組成部分，雖然數(shù)量較少，但其復(fù)雜性超過一般違紀(jì)工作。其次，即使裁判文書整體公開率平平，但仍具有一定的即時性。同時，裁判文書數(shù)據(jù)是為數(shù)不多可獲得的系統(tǒng)性公開材料，為我們的實證分析提供了堅實基礎(chǔ)。

（一）地方監(jiān)察委改革實踐的總體圖景

圖1a展示了2017年1月到2018年8月，地方監(jiān)察委立案審查并移送司法機關(guān)的案件數(shù)呈累計上升趨勢。其中，最顯著的上漲出現(xiàn)在2018年3月至5月期間，這在一定程度上回應(yīng)了當(dāng)年3月《監(jiān)察法》的出臺。值得注意的是，5月之后案件數(shù)稍有回落，這可能是受到裁判文書網(wǎng)文書公開期限的影響。

圖1b在一定程度展示了地方監(jiān)察委履職效能的差異。如圖所示，黑龍江、河南、山東和浙江等省份監(jiān)察委履職效能最為顯著，吉林、安徽次之。有趣的是，在6個履職效能相對較高的省份中，似乎呈現(xiàn)兩種類型，示范驅(qū)動型和存量驅(qū)動型。浙江作為監(jiān)察體制改革試點省份之一，改革歷時最長，很好地發(fā)揮了中央所期待的典型示范作用。而黑龍江等省份后來者居上，表現(xiàn)亮眼的原因，可能更多需要從監(jiān)察委的執(zhí)行力和腐敗存量等因素來考慮?？傊诒O(jiān)察體制改革全面推廣1年之際，各地監(jiān)察委的履職效能呈現(xiàn)出有趣的地區(qū)性差異。

（二）“全覆蓋”的地方實踐

監(jiān)察對象全覆蓋是本次監(jiān)察體制改革的重大亮點，也引發(fā)了學(xué)界的相關(guān)爭議。監(jiān)察體制改革落地實施之后，哪些背景的公職人員成為地方監(jiān)察委的重點關(guān)注對象？監(jiān)察對象全覆蓋的生長點何在？地方監(jiān)察委在落實全覆蓋方面是否呈現(xiàn)不同的模式，這是本節(jié)探討的問題。

我們分析了266個案件中所涉及的324位公職人員（見表4），發(fā)現(xiàn)其中約39%的監(jiān)察對象來自基層自治組織，38%的人員來自黨政機關(guān)，來自事業(yè)單位和國有企業(yè)的人員分別約占20%和3%。也就是說，全覆蓋政策已經(jīng)在地方監(jiān)察委實踐中鋪開落實。

值得注意的趨勢有二，其一是作為“新覆蓋”群體的基層自治組織人員，已經(jīng)成為地方監(jiān)察委監(jiān)察對象的首要生長點，這恰恰回應(yīng)了監(jiān)察體制改革全覆蓋的必要性。在監(jiān)察體制改革前，基層自治組織管理人員的調(diào)查監(jiān)督屬于公安局和檢察院受理的共管范圍，前者負責(zé)職務(wù)侵占罪，后者負責(zé)貪污罪，但在實踐中由于基層情況復(fù)雜，定罪難度大等因素，加上相當(dāng)一部分人員是非黨員，導(dǎo)致基層組織管理人員常成為陽光照不到的陰暗面。因此，這部分群體常常游離于法治監(jiān)督之外。監(jiān)察體制改革后，這部分人員被法律明確納入監(jiān)察范圍，恰好解決了這一監(jiān)督困境。進一步看，《監(jiān)察法》把基層自治組織管理人員納入監(jiān)察范圍也是國家改革大勢所趨，順應(yīng)了當(dāng)下全面深化改革進程中鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧等基層發(fā)展議題。

其二，更為有趣的是在324個監(jiān)察對象中僅有不足3%來自國有企業(yè)，地方監(jiān)察委在對國有企業(yè)人員的監(jiān)察工作上明顯滯后。這一方面可能由于各地監(jiān)察委還在排查監(jiān)察對象的過程中。據(jù)報道，大部分區(qū)縣級監(jiān)察委仍處于監(jiān)察對象的認(rèn)定和統(tǒng)計階段。另一方面，地方監(jiān)察委在國企監(jiān)察上的“疲軟”，可能有更加深刻的制度性原因。在本輪以集中為主要特征的監(jiān)察體制改革中，原行政監(jiān)察、司法監(jiān)察和紀(jì)委監(jiān)察“三駕馬車”的監(jiān)察體制，唯一還沒有納入到現(xiàn)行監(jiān)察體系的是審計部門，即中央審計署和地方審計廳（局）。而過去經(jīng)濟審計是反腐案件的重要線索來源，國有企業(yè)審計也是審計部門工作的重要組成部分。未來地方監(jiān)察委在國企監(jiān)察上的表現(xiàn)在一定程度上可能取決于他們與審計部門的對接。

各省區(qū)市在落實全覆蓋政策中體現(xiàn)何種模式？如圖2所示，各省區(qū)市監(jiān)察委在全覆蓋執(zhí)行中呈現(xiàn)顯著差異，基于各省區(qū)市覆蓋對象的身份結(jié)構(gòu)，我們粗略將其劃分為三種模式：黨政主導(dǎo)型、基層生長型、多元均衡型。其中西藏、貴州和安徽仍執(zhí)著于過去的“老業(yè)務(wù)”，屬于監(jiān)察對象以黨政干部為主的黨政主導(dǎo)型;黑龍江、山東和湖北則呈現(xiàn)出較為均衡的多元分布，來源于黨政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和基層自治組織的監(jiān)察對象皆占一定比例;有趣的是，吉林、四川、湖南等省在努力尋找新的生長點，基層自治組織監(jiān)察對象的占比優(yōu)勢是其努力奏效的直接體現(xiàn)，這與全覆蓋的執(zhí)行力度緊密相關(guān)。各省級監(jiān)察委全覆蓋模式的區(qū)別實質(zhì)上體現(xiàn)出地方在政策回應(yīng)性上的差異。

（三）留置適用與地方治理

“留置”取代“雙規(guī)”、“雙指”是監(jiān)察體制改革中的關(guān)鍵一環(huán)，這一舉措解決了“雙規(guī)”、“雙指”適法性不足的問題。在試點和推廣過程中，辦好“留置第一案”也是地方各級監(jiān)察委展示工作成效的窗口。然而，由于立法過程中圍繞留置問題存在諸多爭議，《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定仍然過于原則，給地方實踐留下了相當(dāng)大的制度空間。在此前提下，法律上的留白是否影響地方實踐？地方監(jiān)察委如何適用留置？留置措施本身又對案件的審判結(jié)果產(chǎn)生怎樣的影響？我們區(qū)分了留置與非留置案件，將其分為兩個獨立組別進行t檢驗（表5）。在我們的數(shù)據(jù)中，留置對象140人，占比43.21%，非留置對象184人，占比56.79%。我們的分析發(fā)現(xiàn)，留置與非留置兩個組別的案件在監(jiān)察對象的身份、案件審判效率及案件處理結(jié)果方面皆體現(xiàn)出顯著差異，而且這些差異在很大程度上與《監(jiān)察法》關(guān)于留置的規(guī)定相契合。

首先，就留置對象的范疇而言，來自黨政機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)的人員更多地成為留置對象，而基層自治組織人員則較少被留置，這幾個變量皆具有統(tǒng)計上的顯著性（p<0.1）。此外，涉案金額也與留置適用有關(guān)，涉案金額越大被留置的可能性越高。這在一定程度上回應(yīng)了《監(jiān)察法》第22條關(guān)于留置對象須“涉及案情重大、復(fù)雜”的具體規(guī)定。畢竟，相較于黨政機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)的監(jiān)察對象，基層自治組織人員的權(quán)力更為有限，政治級別也更低，涉案的復(fù)雜性和金額也相對較低，被留置的可能性也相應(yīng)更低。

其次，我們探討了監(jiān)察案件的處理效率，提取了三個效率指標(biāo)，分別衡量監(jiān)察委立案至檢察院實施強制措施時長（“監(jiān)察委調(diào)查時間”）、檢察院實施強制措施至提起公訴時長（“檢察院審查時間”）、檢察院提起公訴至法院判決時長（“法院審判時間”），以測量監(jiān)察委、檢察院和法院的案件處理效率和司法銜接程度。有趣的是，在前兩個效率指標(biāo)中，我們沒有發(fā)現(xiàn)留置措施產(chǎn)生的顯著影響，但在法院審理階段，留置案件的審判時間顯著少于非留置案件（p=0.01）。這可能是由于留置措施在取證中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，對涉案對象有著很強的威懾性，從而提高了案件審理效率。此外，由表5可見，檢察院辦理監(jiān)察委案件的審查起訴時間略微超過法定的30天一般期限，其中留置案件平均用時略高于非留置案件。

最后，就判決結(jié)果而言，留置案件與非留置案件在刑期和罰金上皆有統(tǒng)計顯著性（p=0.00），留置案件較非留置案件往往面臨著更重的處罰——更高的罰金和更長的刑期，這符合關(guān)于留置措施適用的規(guī)定和我們的主觀認(rèn)知。

（四）司法銜接的地區(qū)差異

《憲法》第127條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。監(jiān)察委在調(diào)查后如認(rèn)為違法需移送檢察院審查起訴;檢察院一旦提起公訴，法院則需依法進行審判?！侗O(jiān)察法》、《刑事訴訟法》都規(guī)定了司法銜接的相關(guān)程序與期限。監(jiān)察體制改革試點兩年以來，各地在司法銜接方面的地區(qū)性實踐是怎樣的？不同地區(qū)的司法銜接實踐是否展現(xiàn)出一定的差異性？這是本節(jié)主要考察的問題。

我們?nèi)匀皇褂帽O(jiān)察委調(diào)查時間、檢察院審查時間和法院審判時間三個指標(biāo)來考察這一問題。圖3的箱線圖反映了各省級機關(guān)案件處理時長以及時間分布的離散程度。如圖3所示，各省監(jiān)察委、檢察院、法院的案件處理時間有所差異。首先，圖3a展示了各省監(jiān)察委案件調(diào)查時間，平均時長為42天，但各地監(jiān)察委離散度高，地方差異較為明顯。其中黑龍江、河南、陜西、河北、廣西、云南、福建七省展現(xiàn)出明顯的高效率。其次，圖3b展示了各省檢察院審查起訴時間，平均時長為35天，其中山西、江蘇、重慶、四川、湖南、湖北、云南、貴州、遼寧等省份效率較高，總體而言，35天的平均案件處理時長略高于法定30天的一般期限，個別案件甚至遠超法定最長期限。這側(cè)面反映出各地檢察院整體比較謹(jǐn)慎，而浙江、河南等省份較為突出。另外，圖3c展示的是法院審判效率，各地法院審理平均時長為63天，除個別省外，各地法院的表現(xiàn)相對一致，離散性較低。

通過以上分析，我們發(fā)現(xiàn)司法銜接細節(jié)一定程度的留白，并沒有完全傳遞到各省實踐中。在法律框架保持一定模糊性的前提下，各省司法機關(guān)普遍體現(xiàn)出較高效率。這也反映出地方司法機關(guān)在面對監(jiān)察體制改革所帶來的影響時，謹(jǐn)慎且策略的行為。

四、監(jiān)察體制改革與央地治理邏輯

2016年底三省試點監(jiān)察體制改革以來，至今已逾兩年。2018年3月23日國家監(jiān)察委掛牌，國家、省、市、縣四級監(jiān)察委全部組建完成，改革成績初現(xiàn)。以中央紀(jì)委國家監(jiān)委為例，十九大以來立案審查調(diào)查的中管干部已達70余人。2018年1至9月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委共接受信訪舉報259.9萬件次，處置問題線索117.6萬件，談話函詢24.2萬件次，立案46.4萬件，處分40.6萬人。監(jiān)察體制改革已經(jīng)進入到全面深化階段，這也正是一個反思既往實踐，展望未來發(fā)展的時間。

我們發(fā)現(xiàn)自試點以來，地方監(jiān)察委立案審查并移送司法機關(guān)的案件數(shù)呈累計上升趨勢，但同時也展現(xiàn)出顯著的地方性差異。各地監(jiān)察委積極貫徹執(zhí)行監(jiān)察對象的全覆蓋政策，甚至已經(jīng)初步呈現(xiàn)黨政主導(dǎo)、基層生長、多元均衡等不同模式。在學(xué)界廣泛關(guān)注且富有爭議的轉(zhuǎn)隸、留置和司法銜接等問題上，地方監(jiān)察委總體上采取了堅定且謹(jǐn)慎的步調(diào)。迄今為止，4萬余名轉(zhuǎn)隸人員已在確保相應(yīng)職位職級的前提下，被各地監(jiān)察委“全盤吸納”到相應(yīng)業(yè)務(wù)部門。在留置適用方面，雖然各地監(jiān)察委在留置對象比例和案件處理效率方面存在一定差異，但總體而言各地監(jiān)察委的實踐均符合《監(jiān)察法》關(guān)于留置對象須“涉及案情重大、復(fù)雜”的具體規(guī)定。在司法銜接領(lǐng)域，雖然各地監(jiān)察委步調(diào)不一，但地方檢察院和法院面臨這場中央高度重視的政治體制改革，采取了謹(jǐn)慎而策略的尊讓行為，表現(xiàn)了積極的地方回應(yīng)性。

哪些因素促進了監(jiān)察體制改革中央與地方的合作治理機制？換句話說，中央通過何種方式激發(fā)或促使地方改革的回應(yīng)性？基于系統(tǒng)性數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)中央的頂層設(shè)計與規(guī)訓(xùn)和不完全信息驅(qū)動下的地方遵從是其中的顯著要素。

首先，就中央的頂層設(shè)計與規(guī)訓(xùn)而言，監(jiān)察體制改革是一項我國改革史上罕見的高規(guī)格、快速推進的體制性改革，變“四元結(jié)構(gòu)”為人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院”五元結(jié)構(gòu)。從中央和地方各級監(jiān)察委實踐看，黨的領(lǐng)導(dǎo)在全方位、全過程發(fā)揮了主導(dǎo)作用。改革伊始的試點工作中，地方各級黨委書記擔(dān)任試點工作小組組長，帶頭制定實施路線圖，發(fā)揮“施工隊長”作用的同時，親身上陣解決具體疑難問題。在轉(zhuǎn)隸工作的橫向銜接方面，黨委、政法委牽頭解決監(jiān)察委與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接問題。各級檢察院在同級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主動配合轉(zhuǎn)隸工作，確保銜接的高效、順暢。在縱向政策指導(dǎo)和擴散中，各級監(jiān)察委充分發(fā)揮主觀能動性，建立專門督導(dǎo)機制，確保上下步調(diào)一致。而留置等多項措施的適用，均須通過匯報審批常態(tài)化，保證政令一致及自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

同時，中央紀(jì)委國家監(jiān)委通過正式制度和非正式制度并舉的方式，建立起高度集中的問責(zé)機制，向地方傳遞了明確的規(guī)訓(xùn)信號。其中，正式制度包括一把手負責(zé)制、案件質(zhì)量終身負責(zé)制、《黨員紀(jì)律處分條例》等，通過建立明確的懲罰和處分機制，強化地方監(jiān)察委成員尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子的紅線意識。此外，在訪談中我們發(fā)現(xiàn)自上而下的非正式約束主要包括巡視和線索監(jiān)督兩個方面。巡視組受中央領(lǐng)導(dǎo)，巡查力度大，更由最高決策層直接聽取巡視匯報。同時，中央紀(jì)委國家監(jiān)委轉(zhuǎn)給地方的線索，會定期詢問并要求反饋，甚至?xí)o實名舉報人員致電問詢地方線索辦理情況。

其次，地方監(jiān)察體制改革的推進也以不完全信息驅(qū)動下的地方遵從為基本特征?？梢哉f，監(jiān)察體制改革啟動伊始就引發(fā)了學(xué)界熱議，在多方角力的情況下，《監(jiān)察法》在監(jiān)察對象全覆蓋、留置適用、司法銜接等議題上保持著策略性的留白。有趣的是，中央層面的不完全信息反而進一步促使了地方的謹(jǐn)慎與遵從。一方面，我們在訪談中發(fā)現(xiàn)，在信息不完全且缺乏外在監(jiān)督分?jǐn)傦L(fēng)險的前提下，地方監(jiān)察委會積極尋找和創(chuàng)造機會加強與上級乃至中央機關(guān)的密切聯(lián)系，通過匯報工作、參加會議、學(xué)習(xí)中央文件等方式全面領(lǐng)悟中央精神，并在實踐中與其保持高度一致，以減少犯錯誤的可能。另一方面，在地方實踐中各個機關(guān)都表現(xiàn)出一定程度的策略性尊讓，具體表現(xiàn)為在監(jiān)察官制度未明晰的前提下，地方監(jiān)察委采取職位與職級相配合、承諾保證原待遇不變等方式全面保障監(jiān)察體制改革的順利進行。在“全覆蓋”概念還相對模糊的情況下，首先發(fā)展對基層自治組織的監(jiān)察。留置措施適用中，不斷探索并守住《監(jiān)察法》的嚴(yán)格規(guī)定。甚至在浙江監(jiān)察委的首個留置案件中，為慎重起見還專門請示了地方黨委書記。地方監(jiān)察委創(chuàng)新和遵從并存的行為模式，產(chǎn)生了本文所觀察到的兼具多樣性和差異性的地方表現(xiàn)。

當(dāng)然，我們必須認(rèn)識到，不完全信息驅(qū)動下的改革紅利很可能主要體現(xiàn)在改革初期，隨著改革的深入推進，監(jiān)察體制改革必將進一步制度化、法治化。其一，轉(zhuǎn)隸人員保障機制亟待完善。目前地方監(jiān)察委仍未完全解決轉(zhuǎn)隸人員的級別待遇問題，因此已列入立法計劃的《監(jiān)察官法》亟待在“開門立法”的基礎(chǔ)上盡早落地。其二，留置措施適用規(guī)定需進一步細化。地方監(jiān)察委仍然面臨著留置規(guī)定相對模糊難以落實的困境，這在一定程度上挫傷了地方的履職積極性。其三，司法銜接機制亟待進一步理順，檢—監(jiān)關(guān)系如何處理，如何體現(xiàn)“以審判為中心”的基本原則等問題仍需進一步探索并完善。最后，應(yīng)實現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督并舉，規(guī)范地方監(jiān)察委實踐。各級監(jiān)察委已通過領(lǐng)導(dǎo)班子分管、業(yè)務(wù)部門分設(shè)、重要決定審批、集體決策等方式實現(xiàn)內(nèi)部的監(jiān)督，但仍面臨外在監(jiān)督缺位的挑戰(zhàn)。因此，可考慮全面加強人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，實現(xiàn)合力監(jiān)督，保證監(jiān)察工作的陽光透明。

國家監(jiān)察體制改革機遇和挑戰(zhàn)并存，站在推動改革向縱深發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，如何進一步完善改革體制機制，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理績效是進一步改革的要點。只有堅持探索有中國特色的監(jiān)察體制，兼顧頂層設(shè)計和地方實踐，不斷提高監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化，才能在漸進改革過程中實現(xiàn)中央和地方在思想上、行為上的統(tǒng)一，保障監(jiān)察體制改革的權(quán)威高效推進。

當(dāng)然，地方監(jiān)察實踐方興未艾，我們的研究也處于初步階段，囿于數(shù)據(jù)的有限性、文章篇幅等局限，仍有大量值得繼續(xù)關(guān)注與研究的問題。質(zhì)言之，如何衡量地方監(jiān)察委的治理績效，哪些因素影響地方監(jiān)察委的實踐表現(xiàn)，有待以更大樣本的實證數(shù)據(jù)進行驗證。監(jiān)察體制改革中，違紀(jì)與違法案件的處理機制與結(jié)果，尚需進一步梳理，并建構(gòu)相關(guān)的因果機制，這些都需要在未來的研究中通過綜合運用多種研究方法予以解答。

（責(zé)任編輯：石洪斌）