顧建亞 章迪平

摘要：國(guó)家治理現(xiàn)代化要求深化統(tǒng)計(jì)管理體制改革，其中治理的協(xié)調(diào)化、高效化是國(guó)家統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化的重要表征。統(tǒng)計(jì)管理體制中的重疊與碎片化現(xiàn)象阻礙了統(tǒng)計(jì)工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，體現(xiàn)為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的職權(quán)重疊交叉，高度分工下的碎片化管理與重復(fù)勞動(dòng)，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)、調(diào)查項(xiàng)目的冗余交叉或分散脫節(jié)，數(shù)據(jù)資料的矛盾不銜接、信息共享不到位以及“信息孤島”等。深度協(xié)同是推進(jìn)統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)化之現(xiàn)實(shí)路徑，需要構(gòu)筑和發(fā)展政府統(tǒng)計(jì)跨部門協(xié)同模式，發(fā)揮統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，創(chuàng)新優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制，以進(jìn)一步增強(qiáng)政府統(tǒng)計(jì)治理能力，保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量提升和有效利用。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)計(jì)管理體制;協(xié)調(diào)化;重疊與碎片化;跨部門協(xié)同;統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：C829.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092（2019）06-0024-008

一、引言

建設(shè)現(xiàn)代化統(tǒng)計(jì)，加快構(gòu)建與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的統(tǒng)計(jì)管理體制機(jī)制，是做好新時(shí)代統(tǒng)計(jì)工作題中之義。統(tǒng)計(jì)管理體制是統(tǒng)計(jì)工作一項(xiàng)帶有根本意義的基礎(chǔ)性制度，有效的統(tǒng)計(jì)管理體制可以幫助各個(gè)組織系統(tǒng)協(xié)調(diào)彼此的工作，提升統(tǒng)計(jì)效率。其中，協(xié)調(diào)化是現(xiàn)代化統(tǒng)計(jì)體制改革的一個(gè)重要維度，然而，與政府其他監(jiān)管領(lǐng)域一樣，統(tǒng)計(jì)管理亦存在重疊與碎片化問(wèn)題，成為統(tǒng)計(jì)治理現(xiàn)代化的一大障礙，直接影響統(tǒng)計(jì)工作的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性和權(quán)威性。

在我國(guó)，一些理論與實(shí)務(wù)工作者，對(duì)現(xiàn)代化統(tǒng)計(jì)管理體制改革進(jìn)行了持續(xù)研究。袁達(dá)毅（2015）認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是“現(xiàn)代化”，即從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過(guò)程與狀態(tài)，其中，現(xiàn)代化國(guó)家治理體系是一個(gè)協(xié)調(diào)、有效的治理體系，并需要推進(jìn)國(guó)家治理能力的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。宣曉偉（2014）認(rèn)為，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是要實(shí)現(xiàn)從碎片化的一元治理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)型多元治理模式。許永洪（2012）從行政數(shù)據(jù)和政府統(tǒng)計(jì)之間的淵源、差異、開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀等角度審視兩者的發(fā)展，并提出使用行政記錄改善政府統(tǒng)計(jì)。鄭京平、王全眾（2012）認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、提供者和使用者之間的協(xié)調(diào)及有關(guān)立法工作等，以積極應(yīng)對(duì)“Big Data”帶來(lái)的挑戰(zhàn)。楊美沂、林勇（2015）提出構(gòu)建以數(shù)據(jù)為核心的四位一體的政府統(tǒng)計(jì)管理模型。阮圣?。?017）分析了浙江省為推進(jìn)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共享與利用，加快推進(jìn)“最多跑一次”改革，有效解決數(shù)據(jù)孤島，建設(shè)全省統(tǒng)一、多級(jí)互聯(lián)、高效便捷的“1253”公共數(shù)據(jù)共享體系等改革舉措。張保羅（2018）強(qiáng)調(diào)了在迎接未來(lái)挑戰(zhàn)中的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)職能之重要性。

上述相關(guān)理論研究與實(shí)踐探索，為我國(guó)現(xiàn)代化統(tǒng)計(jì)體制改革之協(xié)調(diào)化建設(shè)提供了有益參考與思路啟迪。然而，傳統(tǒng)的政府統(tǒng)計(jì)工作以及相關(guān)研究長(zhǎng)期聚焦于單個(gè)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)管理與政策選擇，而不是各類統(tǒng)計(jì)組織之間的相互作用或影響。隨著統(tǒng)計(jì)事務(wù)的復(fù)雜性和跨界性進(jìn)一步增長(zhǎng)，政府統(tǒng)計(jì)亦面臨深度協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。本文立足于統(tǒng)計(jì)管理體制中的重疊與碎片化現(xiàn)象，探究政府統(tǒng)計(jì)的跨部門協(xié)同模式，以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)難題、化解實(shí)踐癥結(jié)，推進(jìn)統(tǒng)計(jì)工作的現(xiàn)代化發(fā)展。

二、重疊與碎片化：統(tǒng)計(jì)管理體制協(xié)調(diào)化之現(xiàn)實(shí)困境

統(tǒng)計(jì)治理現(xiàn)代化需要一個(gè)高效、協(xié)調(diào)的統(tǒng)計(jì)管理體制。2016年10月，中央《關(guān)于深化統(tǒng)計(jì)管理體制改革提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性的意見(jiàn)》提出“加強(qiáng)部門統(tǒng)計(jì)規(guī)范性、統(tǒng)一性”這一重要命題，為推進(jìn)政府統(tǒng)計(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及科學(xué)發(fā)展指明了方向。然而，審視我國(guó)統(tǒng)計(jì)管理體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制，重疊與碎片化現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，已成為阻礙統(tǒng)計(jì)管理體制機(jī)制現(xiàn)代化發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。

（一）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的職權(quán)重疊交叉

按照我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》相關(guān)規(guī)定，國(guó)家建立集中統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)管理體制。國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，依法組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的統(tǒng)計(jì)工作。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)工作需要設(shè)立的派出調(diào)查機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局布置的統(tǒng)計(jì)調(diào)查等任務(wù)。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府、各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo);縣級(jí)以上政府有關(guān)部門根據(jù)統(tǒng)計(jì)任務(wù)的需要設(shè)立統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，在統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)上受本級(jí)政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)?！督y(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》第32條進(jìn)一步明確規(guī)定了地方政府統(tǒng)計(jì)管理的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，即縣級(jí)以上地方政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)受本級(jí)政府和上級(jí)政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)上以上級(jí)政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)為主。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置統(tǒng)計(jì)工作崗位，配備專職或者兼職統(tǒng)計(jì)人員，履行統(tǒng)計(jì)職責(zé)，在統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)上受上級(jí)政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。

這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)計(jì)管理體制以及縱橫交錯(cuò)的行政領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，為地方統(tǒng)計(jì)工作的多頭交叉管理帶來(lái)了潛在可能性。簡(jiǎn)言之，地方政府的部門統(tǒng)計(jì)工作受同級(jí)政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)，地方政府統(tǒng)計(jì)局受同級(jí)政府和上級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上以上級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)為主。地方政府統(tǒng)計(jì)工作還存在與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各級(jí)直屬調(diào)查隊(duì)之間的關(guān)系。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局直屬調(diào)查隊(duì)管理體制改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2005]14號(hào)），國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各級(jí)調(diào)查隊(duì)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)各級(jí)調(diào)查隊(duì)實(shí)行垂直管理。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各級(jí)調(diào)查隊(duì)，將逐步增加國(guó)家宏觀調(diào)控和國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算所需重要統(tǒng)計(jì)信息的抽樣調(diào)查任務(wù)，負(fù)責(zé)實(shí)施統(tǒng)計(jì)快速反應(yīng)制度，承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局交辦的其他調(diào)查任務(wù)。同時(shí)，接受地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門的委托，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查和數(shù)據(jù)加工，為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和統(tǒng)計(jì)局提供統(tǒng)計(jì)信息服務(wù);地方各級(jí)政府要積極支持國(guó)家統(tǒng)計(jì)局派出機(jī)構(gòu)的工作?；诖耍幱谕粚蛹?jí)的地方政府統(tǒng)計(jì)局、有關(guān)部門與各級(jí)調(diào)查隊(duì)之間統(tǒng)計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)關(guān)系就顯得錯(cuò)綜復(fù)雜，例如，政府有關(guān)部門與同級(jí)直屬調(diào)查隊(duì)之間的統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)糾紛怎樣處理，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督作用如何發(fā)揮等。由此可見(jiàn)，基于統(tǒng)計(jì)管理職權(quán)的重疊交叉，地方政府各級(jí)統(tǒng)計(jì)局的管理作用與法律地位的獨(dú)立性、權(quán)威性難以得到充分體現(xiàn)和有效保障，進(jìn)而可能影響統(tǒng)計(jì)工作的高效開(kāi)展。例如，直屬調(diào)查隊(duì)和地方統(tǒng)計(jì)局關(guān)系不順暢。各級(jí)調(diào)查隊(duì)是受國(guó)家統(tǒng)計(jì)局垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方統(tǒng)計(jì)局是地方政府直屬，而國(guó)家層面對(duì)垂直的數(shù)據(jù)很多只反饋給地方政府和直屬的地方調(diào)查隊(duì)，不給地方統(tǒng)計(jì)局，甚至有些數(shù)據(jù)只反饋給直屬的地方調(diào)查隊(duì)，不給地方政府。地方政府由于職責(zé)所系，對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的需求是無(wú)時(shí)不刻、面面俱到的，在無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確獲取本轄區(qū)統(tǒng)計(jì)信息的情況下，只能指派地方統(tǒng)計(jì)局再次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查，不僅加重了地方統(tǒng)計(jì)局工作量，也加重了調(diào)查對(duì)象的負(fù)擔(dān);同時(shí)，由于統(tǒng)計(jì)調(diào)查的抽樣方法、樣本量、調(diào)查指標(biāo)口徑不同，地方統(tǒng)計(jì)局和調(diào)查隊(duì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)頻頻“打架”，不僅嚴(yán)重困擾各級(jí)政府決策，也嚴(yán)重?fù)p害了統(tǒng)計(jì)的社會(huì)公信力。

（二）現(xiàn)代行政高度專業(yè)化分工下的碎片化管理與重復(fù)勞動(dòng)

首先，現(xiàn)代行政管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的主要做法是政府部門進(jìn)行高度的專業(yè)分工，因此在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，性質(zhì)相同的事務(wù)由同一部門負(fù)責(zé)，不同的事務(wù)形成了不同的部門，各個(gè)部門履行不同的職能。這樣的職權(quán)劃分與配置模式，一方面有利于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高行政效率，但另一方面，使得政府部門的管理出現(xiàn)了碎片化。在“碎片化”政府管理模式下，政策制定與執(zhí)行通常必須有其他部門的參與和配合，很少有單個(gè)部門能夠獨(dú)立完成的工作?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是在部門內(nèi)還是在政府系統(tǒng)內(nèi)都有重復(fù)的目標(biāo)或活動(dòng)，政府統(tǒng)計(jì)工作亦呈現(xiàn)不同程度的重疊與碎片化。例如，“政府信息資源的產(chǎn)生、加工、存儲(chǔ)、利用、傳播均由不同部門實(shí)施;相同的信息往往在不同的部門都要進(jìn)行存儲(chǔ)、加工和管理，這其中存在著很多重復(fù)性勞動(dòng)?！痹谒槠潭葒?yán)重的地方，沒(méi)有單一的機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起大的整體職責(zé)，相關(guān)任務(wù)配置加劇了制度風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此，信息共享和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)仍然是統(tǒng)計(jì)管理體制有效運(yùn)作的重大挑戰(zhàn)。

其次，統(tǒng)計(jì)工作的特殊性又加劇了職權(quán)配置的重疊與碎片化程度。統(tǒng)計(jì)管理體制是規(guī)定中央統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、部門統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則，其核心是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配置密切相關(guān)。我國(guó)行政部門是按照職能劃分而設(shè)立的，例如，政府獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)即按照政府的統(tǒng)計(jì)職能而設(shè)立。然而與其他行政管理部門不同，統(tǒng)計(jì)職能并非完全由單一的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而是由統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)部門共同承擔(dān)相關(guān)任務(wù)，相同行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的有些統(tǒng)計(jì)任務(wù)分散于各個(gè)政府職能部門。由于社會(huì)公共事務(wù)多具有跨界屬性，行政職權(quán)邊界難免帶有模糊性，導(dǎo)致行政部門的管轄范圍重疊交叉，由此，部門統(tǒng)計(jì)之間任務(wù)交叉、調(diào)查重復(fù)、數(shù)據(jù)冗余等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這種條塊分割、職權(quán)配置碎片化的體制機(jī)制，還會(huì)帶來(lái)統(tǒng)計(jì)管理中彼此割裂、各行其是等問(wèn)題。

第三，政府綜合統(tǒng)計(jì)與部門統(tǒng)計(jì)之間、各部門統(tǒng)計(jì)之間，在運(yùn)行機(jī)制上缺乏橫向聯(lián)系與協(xié)調(diào)。政府綜合統(tǒng)計(jì)與部門統(tǒng)計(jì)均根據(jù)自身需要平行運(yùn)行，沒(méi)有一個(gè)完整科學(xué)的統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)框架，逐步形成各自獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目體系，標(biāo)準(zhǔn)與口徑不一致，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，難以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算之需要。例如，財(cái)政、住建、旅游、交通和計(jì)生委等部門各事其主，與政府綜合統(tǒng)計(jì)部門時(shí)有交叉沖突。在統(tǒng)計(jì)調(diào)查設(shè)計(jì)上缺乏協(xié)商機(jī)制，不同的行業(yè)主管部門有各自的部門統(tǒng)計(jì)制度、指標(biāo)定義、統(tǒng)計(jì)口徑、調(diào)查方法和數(shù)據(jù)收集渠道等，與綜合統(tǒng)計(jì)部門的并非一致，對(duì)同一個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“數(shù)出多門”現(xiàn)象，比如職工工資報(bào)酬，統(tǒng)計(jì)局要統(tǒng)計(jì)，人社部門要統(tǒng)計(jì)，各個(gè)行業(yè)主管部門也有各自的勞資統(tǒng)計(jì);還有固定資產(chǎn)投資，統(tǒng)計(jì)局要統(tǒng)計(jì)，發(fā)改委要統(tǒng)計(jì)，各個(gè)行業(yè)主管部門也有統(tǒng)計(jì)。這種統(tǒng)計(jì)工作碎片化運(yùn)行的現(xiàn)象在部門統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域尤為普遍，如“林業(yè)管轄范圍和教育、科技、商務(wù)等部門有交叉，知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)涉及的部門有6個(gè)”，部門間統(tǒng)計(jì)工作彼此割裂，統(tǒng)計(jì)任務(wù)分部門下達(dá)、數(shù)據(jù)報(bào)送渠道多樣，統(tǒng)計(jì)工作缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，加之，部門行業(yè)管理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類存在不一致的情況，直接影響了數(shù)據(jù)質(zhì)量和信息共享，最終妨礙統(tǒng)計(jì)職能的有效發(fā)揮。

（三）統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)上的重疊與碎片化

我國(guó)統(tǒng)計(jì)法律規(guī)范主要調(diào)整各級(jí)政府、縣級(jí)以上政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門組織實(shí)施的統(tǒng)計(jì)活動(dòng)，即我國(guó)政府統(tǒng)計(jì)主要包括政府綜合統(tǒng)計(jì)和政府部門統(tǒng)計(jì)兩大體系。其中，政府綜合統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)主要由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及其直屬調(diào)查隊(duì)、縣級(jí)以上各級(jí)地方政府統(tǒng)計(jì)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)辦公室（或統(tǒng)計(jì)員）組成。政府部門統(tǒng)計(jì)是廣義上使用的概念，即有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，包括縣級(jí)以上的政府機(jī)關(guān)（不包括統(tǒng)計(jì)局）和具有行政管理職能的事業(yè)單位、經(jīng)政府授權(quán)具有一定行政職能的人民團(tuán)體等有關(guān)部門開(kāi)展的統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理。其中，部門統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)是指國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府各業(yè)務(wù)主管部門，根據(jù)國(guó)家和部門統(tǒng)計(jì)任務(wù)的需要而專門設(shè)置的統(tǒng)計(jì)職能機(jī)構(gòu)，如農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、貿(mào)易業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)部分行業(yè)的綜合統(tǒng)計(jì)工作;不設(shè)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的部門在有關(guān)機(jī)構(gòu)中設(shè)置統(tǒng)計(jì)人員，并指定統(tǒng)計(jì)負(fù)責(zé)人。

如此眾多的統(tǒng)計(jì)主體或統(tǒng)計(jì)組織以及相應(yīng)的職權(quán)配置和統(tǒng)計(jì)任務(wù)，交織成一張錯(cuò)綜復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)工作網(wǎng)絡(luò)。一方面，綜合統(tǒng)計(jì)和部門統(tǒng)計(jì)是政府統(tǒng)計(jì)體系中的有機(jī)整體，共同為政府科學(xué)決策提供重要信息來(lái)源。另一方面，由條塊分割與職責(zé)同構(gòu)的行政組織結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致職權(quán)重疊的潛在可能。職責(zé)同構(gòu)為縱向職權(quán)沖突留下了隱患：各級(jí)政府的職權(quán)重疊，缺乏獨(dú)立性，致使上下級(jí)職權(quán)界限不清，從而導(dǎo)致職能部門從有利于自身利益的角度，爭(zhēng)搶決策權(quán)與管理權(quán)，致使職權(quán)沖突不斷。特別是，部門統(tǒng)計(jì)工作受部門利益的影響較大，抗干擾能力弱，再加上政府綜合統(tǒng)計(jì)與部門統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)不力等，導(dǎo)致數(shù)出多門、信息失實(shí)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目或任務(wù)上的冗余或分散

減少重復(fù)冗余是統(tǒng)計(jì)立法的明確要求，如我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》第11條規(guī)定，統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目包括國(guó)家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目和地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目。國(guó)家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)明確分工，互相銜接，不得重復(fù)。然而從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，要做到“明確分工、互相銜接、不得重復(fù)”并非易事，尚存在諸多因素的干擾或影響。

首先，國(guó)家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目這三者是分別具有全國(guó)性、專業(yè)性、地方性的調(diào)查項(xiàng)目，然而全國(guó)性、專業(yè)性、地方性這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間本身就有著重疊交叉的可能，比如地方性調(diào)查項(xiàng)目也會(huì)涉及綜合性和專業(yè)性等不同項(xiàng)目。其次，國(guó)家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目三個(gè)基本類型，由不同的主體擬定，看似涇渭分明，但實(shí)際上邊界并非總是很明確的，如部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目由相應(yīng)的部門擬定，但有些調(diào)查對(duì)象可能是超出本部門管轄系統(tǒng)的，該部門擬定的調(diào)查項(xiàng)目在對(duì)象、內(nèi)容或范圍上可能與其他部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目產(chǎn)生重復(fù)交叉。此外，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的調(diào)查項(xiàng)目也可能與地方政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目發(fā)生重復(fù)交叉。第三，統(tǒng)計(jì)類別劃分尚不夠科學(xué)合理。比如部門調(diào)查項(xiàng)目按照行業(yè)來(lái)劃分，而行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)本身存在一些弊端，一方面是行業(yè)劃分的傳統(tǒng)類別可能不適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要;另一方面，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的應(yīng)用有時(shí)候需要從產(chǎn)業(yè)角度進(jìn)行數(shù)據(jù)規(guī)整與分析，行業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系尚未科學(xué)化與合理化，在統(tǒng)計(jì)范圍、統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)等問(wèn)題上也存在諸多不一致和交叉重復(fù)。第四，共同實(shí)施的環(huán)節(jié)沒(méi)有銜接好。如《統(tǒng)計(jì)法》第16條第2款規(guī)定：重大國(guó)情國(guó)力普查由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院和地方人民政府組織統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門共同實(shí)施。這類調(diào)查任務(wù)需要三方共同實(shí)施，那么各方在具體實(shí)施時(shí)可能產(chǎn)生重復(fù)調(diào)查、信息數(shù)據(jù)冗余，甚至可能空白錯(cuò)漏等問(wèn)題。第五，立法語(yǔ)言的模糊性或不確定法律概念也會(huì)導(dǎo)致分工不明確。例如，《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》第6條規(guī)定：部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的主要內(nèi)容不得與國(guó)家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的內(nèi)容重復(fù)、矛盾。該條規(guī)定了“主要內(nèi)容”不得重復(fù)，但是“主要內(nèi)容”是一個(gè)不確定法律概念，不同部門的理解可能不一致，也會(huì)產(chǎn)生調(diào)查項(xiàng)目的實(shí)際重疊。

（五）統(tǒng)計(jì)信息與數(shù)據(jù)上存在重復(fù)、錯(cuò)漏、矛盾、失真等問(wèn)題

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能存在重復(fù)、錯(cuò)漏、矛盾、失真等問(wèn)題，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性得不到有效保證，信息共享尚未充分實(shí)現(xiàn)。具體而言包括：一是統(tǒng)計(jì)調(diào)查與行政記錄之間重復(fù)或不銜接。行政記錄和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)提供的信息往往有交叉重疊部分，例如，統(tǒng)計(jì)局的房地產(chǎn)調(diào)查內(nèi)容與房地產(chǎn)管理部門提供的房地產(chǎn)記錄有相當(dāng)大的重復(fù)，在很多調(diào)查領(lǐng)域使用行政記錄可以替代部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);二是調(diào)查項(xiàng)目在審批環(huán)節(jié)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)“主要內(nèi)容”重復(fù)等問(wèn)題;三是統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不一致、相互矛盾;四是數(shù)據(jù)錯(cuò)漏或調(diào)查內(nèi)容覆蓋不全。社會(huì)發(fā)展日新月異，各種新興業(yè)態(tài)層出不窮，各部門對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)。如一些部門希望了解所處產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，這種數(shù)據(jù)需求與部門按行業(yè)分工統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)狀不一致;很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、體育等部門希望獲取所處產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這種需求與統(tǒng)計(jì)分工差距較大，更是難以滿足。以體育產(chǎn)業(yè)為例，其分類標(biāo)準(zhǔn)涵蓋52個(gè)小類，其中有30多個(gè)小類不屬于服務(wù)業(yè)，絕大多數(shù)為小類數(shù)據(jù)的一部分，要整合出產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)難度很大，缺少分劈依據(jù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。此外，還存在統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)薄弱、組織實(shí)施不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐?wèn)題，這些都嚴(yán)重影響著部門統(tǒng)計(jì)職能作用的發(fā)揮。

（六）缺乏有效的協(xié)調(diào)合作與信息共享機(jī)制，各自為政，形成“信息孤島”

按照統(tǒng)計(jì)法規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立統(tǒng)計(jì)資料的保存、管理制度，建立健全統(tǒng)計(jì)信息共享機(jī)制。然而，在碎片化分權(quán)管理模式下，分散、重復(fù)或脫節(jié)現(xiàn)象并沒(méi)有完全避免。就現(xiàn)狀而言，信息化平臺(tái)建設(shè)滯后，缺乏有效的協(xié)調(diào)合作與信息共享機(jī)制，各自為政，形成“信息孤島”。在政府信息化進(jìn)程中，不同政府部門的系統(tǒng)可能是由不同的系統(tǒng)集成商所完成。由于各部門未統(tǒng)一考慮數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或信息共享問(wèn)題，往往圍繞單項(xiàng)業(yè)務(wù)引進(jìn)孤立的應(yīng)用程序，這使得各部門比較注重自己“系統(tǒng)”內(nèi)部的信息化建設(shè)，注重與本部門職權(quán)有關(guān)的信息采集和保護(hù)。而各部門信息系統(tǒng)之間卻互不相通，數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法銜接，造成信息割據(jù)及分散管理的局面，從而形成了一個(gè)個(gè)所謂的“信息孤島”。

統(tǒng)計(jì)管理領(lǐng)域的重疊與碎片化造成了重復(fù)勞動(dòng)、資源浪費(fèi)、效率低下、數(shù)據(jù)失真等負(fù)面影響，妨礙了統(tǒng)計(jì)職能的有效發(fā)揮。近年來(lái)，我國(guó)統(tǒng)計(jì)相關(guān)法律法規(guī)不斷完善?！督y(tǒng)計(jì)法》《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》《部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理辦法》《服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)部際協(xié)調(diào)機(jī)制工作辦法》等法律法規(guī)規(guī)章明確了避免重復(fù)等統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)化要求。例如，立法規(guī)定統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)明確分工、不得重復(fù)和充分利用已有的資料信息、避免重復(fù)、降低調(diào)查成本。此外，為了落實(shí)統(tǒng)計(jì)不重復(fù)不浪費(fèi)等要求，立法還制定了一些具體實(shí)施制度或機(jī)制，如征求意見(jiàn)制度（見(jiàn)《部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理辦法》第13條）、信息共享與使用制度（見(jiàn)《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》第31條）、標(biāo)準(zhǔn)適用制度（見(jiàn)《部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理辦法》第11條）、審批制度與備案審查機(jī)制（見(jiàn)《統(tǒng)計(jì)法》第13條）、部際協(xié)調(diào)機(jī)制（見(jiàn)《服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)部際協(xié)調(diào)機(jī)制工作辦法》）等。此外，國(guó)家制定新標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)了統(tǒng)計(jì)分類方法。2019年3、4月份，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了知識(shí)產(chǎn)權(quán)（專利）密集型、體育和健康產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計(jì)分類，緩解了行業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間的錯(cuò)位或不對(duì)應(yīng)的矛盾。這些規(guī)定與措施，在促進(jìn)統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性方面起到了重要作用。

新時(shí)代新形勢(shì)下，市場(chǎng)逐步完善、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和總量不斷擴(kuò)大，對(duì)政府統(tǒng)計(jì)提出了更高的要求。統(tǒng)計(jì)治理的現(xiàn)代化，需要不斷加強(qiáng)政府統(tǒng)計(jì)的規(guī)范化與協(xié)調(diào)化。由此，各級(jí)各類政府統(tǒng)計(jì)組織需要進(jìn)一步相互協(xié)調(diào)、形成合力、攜手解決、共同推進(jìn)。

三、跨部門協(xié)同：統(tǒng)計(jì)管理體制協(xié)調(diào)化之實(shí)踐路徑

隨著政府計(jì)劃越來(lái)越相互關(guān)聯(lián)，確定任何一個(gè)組織的使命變得更加困難。任務(wù)經(jīng)常成倍增加，政府組織不僅要管理自己的工作任務(wù)，還要與密切相關(guān)的工作計(jì)劃無(wú)縫連接。事實(shí)上，狹隘地關(guān)注組織自身任務(wù)可能會(huì)破壞有效的政府管理，由此，跨部門協(xié)同是現(xiàn)代治理的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。同樣，統(tǒng)計(jì)治理的現(xiàn)代化離不開(kāi)組織之間協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)與創(chuàng)新發(fā)展。

（一）部際統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行與不足

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2013年9月發(fā)布了《服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)部際協(xié)調(diào)機(jī)制工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），該辦法通過(guò)后印發(fā)國(guó)務(wù)院44個(gè)有關(guān)部門實(shí)施，是進(jìn)一步完善服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的重大舉措?！掇k法》建立了各部門共同研究解決服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)中重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)了服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)交叉重復(fù)問(wèn)題的有效化解;同時(shí)，對(duì)于整個(gè)統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提供了重要的指導(dǎo)和啟發(fā)?！掇k法》確立了部際聯(lián)席會(huì)議制度，這一制度的具體運(yùn)作包括：（1）承擔(dān)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)職責(zé)任務(wù)的44部門共同組成了部際聯(lián)席會(huì)議成員單位，由各部門直接負(fù)責(zé)和承擔(dān)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作的處長(zhǎng)擔(dān)任部門協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)員，隨時(shí)進(jìn)行工作溝通和聯(lián)系;（2）結(jié)合部門業(yè)務(wù)管理工作的相關(guān)性，成員單位分設(shè)為四個(gè)聯(lián)絡(luò)員工作組，各組根據(jù)工作需要可建立相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，每年由各部門輪流擔(dān)任組長(zhǎng)，安排本組當(dāng)年的各項(xiàng)工作;（3）明確了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局為服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)部際協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭單位并常設(shè)辦公室，主任由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局分管副局長(zhǎng)擔(dān)任，成員由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)司、處的負(fù)責(zé)人組成，秘書(shū)處設(shè)在服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)司;（4）確立服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)部際協(xié)調(diào)機(jī)制例會(huì)制度，每年召開(kāi)1-2次常規(guī)性工作會(huì)議;（5）各成員單位對(duì)于統(tǒng)計(jì)制度執(zhí)行和統(tǒng)計(jì)工作開(kāi)展中，涉及多部門職責(zé)不清、范圍交叉、標(biāo)準(zhǔn)不一等難點(diǎn)問(wèn)題，可提交協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室協(xié)商解決，也可提請(qǐng)召開(kāi)專題性會(huì)議，研討會(huì)商解決;各成員單位對(duì)工作中遇到的突發(fā)性問(wèn)題，可隨時(shí)提議協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室，采取多種方式，及時(shí)妥善磋商解決。

《辦法》落實(shí)了部門服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)合作新平臺(tái)的機(jī)制建設(shè)。但應(yīng)當(dāng)看到，面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的新變化、新需求，面對(duì)中央提出的一系列推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的新理念、新要求，政府統(tǒng)計(jì)管理在機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)方法、外部環(huán)境等方面仍然存在一些不足，統(tǒng)計(jì)體制改革任重道遠(yuǎn)。就協(xié)調(diào)機(jī)制而言，雖然《辦法》明確了協(xié)調(diào)機(jī)制工作的組成單位、組織方式和工作程序。然而“在推進(jìn)制度的落實(shí)與實(shí)施過(guò)程中，無(wú)論是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抑或是國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門都切身感受到，實(shí)際工作中所遇到的困難與難題遠(yuǎn)比制度設(shè)計(jì)之初的想象復(fù)雜得多。而及時(shí)、有效地研究解決這些問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)制度的有效落實(shí)，僅靠一年甚或幾年一次的部際聯(lián)席會(huì)議制度是難以滿足需要的?！碧貏e是地方政府統(tǒng)計(jì)，傳統(tǒng)的部門聯(lián)席會(huì)議制度在協(xié)同方面仍存在流于形式的缺陷，制度化、規(guī)范化不足。多年來(lái)，政府統(tǒng)計(jì)部門雖然持續(xù)著“大統(tǒng)計(jì)”整體政府和部門溝通協(xié)調(diào)的系統(tǒng)努力，然而，解決方案遠(yuǎn)非明確。需要通過(guò)構(gòu)建跨部門協(xié)同模式，以進(jìn)一步完善和創(chuàng)新部際協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)統(tǒng)計(jì)治理的協(xié)調(diào)化發(fā)展。

（二）構(gòu)建跨部門統(tǒng)計(jì)協(xié)同模式之基本思路

1.跨部門協(xié)同的內(nèi)涵、功能與適用范圍

在管理學(xué)領(lǐng)域，“協(xié)同”活動(dòng)包含兩個(gè)要素：（1）協(xié)調(diào)行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同目的;（2）解決或避免沖突?？绮块T協(xié)同，簡(jiǎn)言之，即不同行政機(jī)構(gòu)或部門之間的協(xié)調(diào)與合作活動(dòng)，是行政治理實(shí)踐中的“一種日益受到關(guān)注、正在不斷發(fā)展的部門間合作方式”。所謂的跨部門協(xié)同，是指在整體政府的框架下，為了解決政府管理碎片化、單一主體能力不足等問(wèn)題，打破政府部門間既有的行政壁壘，用新的工作方式、責(zé)任機(jī)制實(shí)現(xiàn)信息共享，對(duì)人力、物力、財(cái)政等各方面進(jìn)行優(yōu)化配置，協(xié)調(diào)互通，最終實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的治理方式?！捌淠康氖菫榱嗽谒槠恼畽C(jī)構(gòu)之間尋求彌合，消除部門之間的矛盾和張力，充分體現(xiàn)分工合作，最大可能地提高政府效能。”從運(yùn)作模式上看，跨部門協(xié)同通常由某一個(gè)機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)單位或牽頭部門來(lái)組織實(shí)施和推進(jìn)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同治理，是部門之間深度合作的一種具體工作機(jī)制。這種存在“牽頭機(jī)構(gòu)”的“第三方主導(dǎo)式”協(xié)調(diào)機(jī)制是國(guó)內(nèi)外通用的橫向協(xié)同的組織模式，是對(duì)傳統(tǒng)部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的一種發(fā)展和升級(jí)。

在統(tǒng)計(jì)管理體制中建立跨部門協(xié)同機(jī)制具有多重功能：一是有效實(shí)現(xiàn)信息共享與利用，避免重復(fù)勞動(dòng)和資源浪費(fèi);二是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，防范數(shù)據(jù)冗余、矛盾、錯(cuò)漏;三是化解部門利益沖突，整合資源，高效完成整體統(tǒng)計(jì)任務(wù);四是促進(jìn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)和問(wèn)責(zé)。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：一是各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各級(jí)調(diào)查隊(duì)之間內(nèi)容不得重復(fù)、矛盾;二是統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料或數(shù)據(jù)與行政記錄、已有統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料之間，國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算數(shù)據(jù)與專業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間實(shí)現(xiàn)有效銜接與共享。

“主導(dǎo)式”跨部門協(xié)同機(jī)制主要適用于：一、共同制定調(diào)查項(xiàng)目。例如，省統(tǒng)計(jì)局與有關(guān)部門共同制訂的統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目和省級(jí)以下統(tǒng)計(jì)局與有關(guān)部門共同制訂的統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目。二、有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目之間。三、行政記錄和統(tǒng)計(jì)調(diào)查之間的銜接與共享。如《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》第2條明確規(guī)定，統(tǒng)計(jì)資料能夠通過(guò)行政記錄取得的，不得組織實(shí)施調(diào)查?！爸鲗?dǎo)式”跨部門協(xié)同機(jī)制建設(shè)，基本上是一種微觀層面的統(tǒng)計(jì)管理機(jī)制改革，與政府機(jī)構(gòu)重組、職權(quán)配置、職能調(diào)整等方面的改革相比，更適合行政系統(tǒng)內(nèi)部工作機(jī)制的自我完善，有助于部際統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制的完善與提高。

2.發(fā)揮各級(jí)統(tǒng)計(jì)局在跨部門協(xié)同中的主導(dǎo)作用

跨部門協(xié)同的核心在于第三方主導(dǎo)，這個(gè)主導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以由業(yè)務(wù)最相關(guān)且最具有專業(yè)或統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)的部門承擔(dān)。在部際協(xié)調(diào)機(jī)制中，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局是服務(wù)業(yè)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的牽頭單位，這為地方政府部門統(tǒng)計(jì)之間的協(xié)調(diào)合作提供了示范和指導(dǎo)。由此，在統(tǒng)計(jì)協(xié)同治理機(jī)制中，充分發(fā)揮獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)（統(tǒng)計(jì)局）在跨部門協(xié)同中的主導(dǎo)地位，非常重要和迫切。

為什么由統(tǒng)計(jì)局主導(dǎo)？首先，統(tǒng)計(jì)局的主導(dǎo)地位有其法理上的正當(dāng)性，即立法賦予了政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)管理與協(xié)調(diào)職能?！督y(tǒng)計(jì)法》第27條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，依法組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的統(tǒng)計(jì)工作?！薄恫块T統(tǒng)計(jì)管理辦法》第4條規(guī)定：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)統(tǒng)計(jì)工作，指導(dǎo)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門開(kāi)展統(tǒng)計(jì)調(diào)查，統(tǒng)一管理部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查。雖然立法沒(méi)有明確地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)職責(zé)，但從法律法規(guī)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定可知，政府各級(jí)統(tǒng)計(jì)局對(duì)有關(guān)部門依法享有管理、協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等法定職責(zé)，這為統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)作為跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的牽頭部門提供了立法依據(jù)和法理基礎(chǔ)。如《統(tǒng)計(jì)法》第27條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)”“依法管理、開(kāi)展統(tǒng)計(jì)工作，實(shí)施統(tǒng)計(jì)調(diào)查。”《浙江省部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理辦法》第4條規(guī)定，“縣級(jí)以上各級(jí)統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)管理本級(jí)有關(guān)部門制訂的統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目?！笨梢?jiàn)，政府統(tǒng)計(jì)局除了自身承擔(dān)統(tǒng)計(jì)任務(wù)實(shí)施統(tǒng)計(jì)調(diào)查之外，還具有管理職責(zé)，特別是部門統(tǒng)計(jì)有關(guān)事項(xiàng)，其中的管理包括了協(xié)調(diào)職能，即有關(guān)部門在制定統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目過(guò)程中，如果涉及跨部門的統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)，統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)有權(quán)組織協(xié)調(diào)工作。雖然有關(guān)部門內(nèi)設(shè)統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)統(tǒng)計(jì)工作的綜合機(jī)構(gòu)，然而不同的綜合機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)絡(luò)仍離不開(kāi)牽頭部門。在實(shí)踐中，也常常由業(yè)務(wù)最相關(guān)的部門發(fā)起協(xié)調(diào)，但因主動(dòng)性欠缺等問(wèn)題，效果大打折扣。相比之下，統(tǒng)計(jì)局承擔(dān)這一任務(wù)更合適，因?yàn)樗旧砭哂蟹ǘ?quán)限，使得協(xié)調(diào)過(guò)程具有一定的權(quán)威性和約束力。其次，統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)作為牽頭部門有助于跨部門協(xié)同機(jī)制的順利運(yùn)作。有助于改變一些部門統(tǒng)計(jì)單位謀求解決統(tǒng)計(jì)工作重復(fù)與碎片化問(wèn)題的利益驅(qū)動(dòng)力和制度驅(qū)動(dòng)力不足而產(chǎn)生的拖延推諉等現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)局所具有的專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)，也使得行使業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)職能更具優(yōu)勢(shì)。還有助于綜合利用行政資源，降低工作成本。綜上，統(tǒng)計(jì)局主導(dǎo)作用的充分發(fā)揮，有助于保障和增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，提升統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的治理能力和工作績(jī)效。

統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮主導(dǎo)作用？首先，要加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)局工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。一是要完善統(tǒng)計(jì)局內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)職權(quán)和人員配置。根據(jù)地方組織法的規(guī)定以及通過(guò)完善地方統(tǒng)計(jì)立法，賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的、具體的管理與協(xié)調(diào)職權(quán)，保障統(tǒng)計(jì)局工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。二是要加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)局業(yè)務(wù)能力、績(jī)效管理、責(zé)任機(jī)制等建設(shè)。其次，從充分發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制的作用著手，加強(qiáng)自身與有關(guān)部門之間的聯(lián)絡(luò)溝通，發(fā)揮好統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管作用。一要深入研究部門統(tǒng)計(jì)中需要部門間溝通、協(xié)調(diào)、配合的有關(guān)問(wèn)題，研究解決辦法，在部門之間推進(jìn)溝通協(xié)調(diào)力度。二要發(fā)揮好部門積極性，針對(duì)不同問(wèn)題，利用部門力量和優(yōu)勢(shì)，分頭解決好各類難題。三要統(tǒng)一制定相關(guān)制度，以制度規(guī)范工作。如集中梳理相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)需求，整合部門統(tǒng)計(jì)資源，建立部門間名錄庫(kù)共建、信息交換和共享制度。四是要做好數(shù)據(jù)信息的審核把關(guān)與無(wú)縫對(duì)接?！芭c政府統(tǒng)計(jì)部門有交叉的部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以及涉及全省或本地某一方面或某一行業(yè)的經(jīng)濟(jì)總量數(shù)據(jù)，特別是對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)有影響的統(tǒng)計(jì)資料，要與本級(jí)政府統(tǒng)計(jì)部門協(xié)商一致后方可對(duì)外公布。對(duì)需經(jīng)政府統(tǒng)計(jì)部門審核認(rèn)定的數(shù)據(jù)，在政府統(tǒng)計(jì)部門反饋后方可對(duì)外公布。”

3.創(chuàng)新和完善協(xié)同運(yùn)作機(jī)制

推進(jìn)政府統(tǒng)計(jì)跨部門深度協(xié)同，需要優(yōu)化與創(chuàng)新其運(yùn)行機(jī)制。目前我國(guó)跨部門協(xié)同主要通過(guò)建立并實(shí)施聯(lián)絡(luò)員、協(xié)調(diào)會(huì)議、信息通報(bào)等制度，這些制度在協(xié)同治理實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，在此基礎(chǔ)上，可以借鑒國(guó)內(nèi)外跨部門協(xié)同的最新研究成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步健全協(xié)同工具，提升協(xié)同實(shí)效。具體可包括以下機(jī)制建設(shè)。

（1）信息互通機(jī)制，包括機(jī)構(gòu)協(xié)商、行政通告、征求意見(jiàn)、聯(lián)合會(huì)議、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的改進(jìn)等。其中，計(jì)算機(jī)化系統(tǒng)雖不能取代個(gè)人聯(lián)絡(luò)，但有利于各機(jī)構(gòu)之間建立更有效的聯(lián)絡(luò)關(guān)系，并可能更廣泛地協(xié)調(diào)跨部門的工作方案。（2）資源共享機(jī)制，包括技術(shù)合作與共享、消解程序冗余、大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)等。為此需要進(jìn)一步推進(jìn)信息化平臺(tái)建設(shè)，一方面為跨部門協(xié)同提供各種數(shù)據(jù)信息共享機(jī)會(huì);另一方面，通過(guò)技術(shù)平臺(tái)的信息整合系統(tǒng)，使得在信息數(shù)據(jù)共享之前提下，通過(guò)平臺(tái)規(guī)范化和程序化的過(guò)程設(shè)置，形成必須協(xié)同的管理過(guò)程。（3）優(yōu)化協(xié)同工具。通過(guò)諸如備忘錄、聯(lián)合制定政策等協(xié)同工具的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同程序與流程再造。其中，諒解備忘錄（MOU）是政府跨部門協(xié)調(diào)治理的一種常用協(xié)同工具，主要是為特定任務(wù)分配責(zé)任建立程序，并對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束以履行相互的承諾。諒解備忘錄帶來(lái)益處在于，通過(guò)將連續(xù)的決策過(guò)程轉(zhuǎn)換為具有單一記錄的綜合過(guò)程，各機(jī)構(gòu)可以改善其決策所依據(jù)的專業(yè)知識(shí)。（4）互動(dòng)交流機(jī)制。需要特別指出的是，提升協(xié)同工作的能力需要各方之間的相互信任，信任是加強(qiáng)和維持協(xié)作努力的關(guān)鍵?？梢酝ㄟ^(guò)各種方式培養(yǎng)信任，如統(tǒng)計(jì)局多提供一些機(jī)構(gòu)間培訓(xùn)，以構(gòu)筑有凝聚力的工作關(guān)系。（5）監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。落實(shí)2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《防范和懲治統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假督察工作規(guī)定》，健全督察問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)重復(fù)項(xiàng)目、重復(fù)調(diào)查等資源浪費(fèi)的監(jiān)督審查（識(shí)別、合并、清理等）與責(zé)任追究，完善基于績(jī)效評(píng)估的問(wèn)責(zé)與激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和保障公眾與社會(huì)參與，加強(qiáng)督察問(wèn)責(zé)的獨(dú)立性、經(jīng)常性和公開(kāi)性。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，隨著統(tǒng)計(jì)相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，“依法統(tǒng)計(jì)、依法治統(tǒng)”深入人心，相應(yīng)地，我國(guó)統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)取得了明顯進(jìn)展。然而，部際（部門）協(xié)調(diào)機(jī)制仍欠缺有效的運(yùn)作或推進(jìn)機(jī)制，地方政府統(tǒng)計(jì)的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)則更為薄弱。推進(jìn)統(tǒng)計(jì)治理的現(xiàn)代化，需要深化統(tǒng)計(jì)管理體制改革，推進(jìn)統(tǒng)計(jì)治理的法治化、協(xié)調(diào)化進(jìn)程，有效防范和化解統(tǒng)計(jì)工作中的重復(fù)調(diào)查與分散管理等現(xiàn)象，構(gòu)筑以統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的跨部門協(xié)同運(yùn)行模式，以加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)工作的規(guī)范性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，提升政府統(tǒng)計(jì)治理能力，進(jìn)而助益統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量提升及其有效利用。

（責(zé)任編輯：徐東濤）