孟天廣 王翔

摘要：本文基于國家社會關(guān)系視角，以裁判文書網(wǎng)公開的非訴行政執(zhí)行案件為研究對象，運用大數(shù)據(jù)方法對全國非訴行政執(zhí)行制度的實施狀況進行了全景式分析，考察了非訴行政執(zhí)行制度設(shè)計及實施的制度邏輯。透過非訴行政執(zhí)行制度，本文探討了司法渠道在調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系時的重要價值。法院的司法審查權(quán)粘合著國家與社會之間的互動關(guān)系，非訴行政執(zhí)行制度為政府與公民的沖突解決設(shè)置了“防火墻”，由于司法權(quán)的介入，使得國家社會互動中的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)置為以法院為節(jié)點的三元結(jié)構(gòu)，法院介入實則是行政執(zhí)行權(quán)力的一次再分配，既監(jiān)督了行政權(quán)力又保障了公民權(quán)利，由此防止政民利益沖突泛政治化。借助非訴行政執(zhí)行制度，司法渠道成為了調(diào)節(jié)國家與社會沖突的關(guān)鍵機制，有助于法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：非訴行政執(zhí)行制度;國家社會關(guān)系;司法大數(shù)據(jù);法治政府

中圖分類號：D925

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0012-012

一、非訴行政執(zhí)行制度與國家社會關(guān)系

國家和社會之間的關(guān)系是政治學研究的重要領(lǐng)域，在國家治理現(xiàn)代化中扮演著基礎(chǔ)性作用。既有理論表明，國家和社會之間處于須臾不可分離的勾連之中，社會為國家有效運行提供了關(guān)鍵的社會性支持，而國家為社會發(fā)展提供了重要動力和制度資源。國家與社會之間的互動關(guān)系必然寓于特定的制度體系，呈現(xiàn)著政府與社會互相嵌入的程度，進而在一定程度上形塑著調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系之制度的演變。所以，理解國家和社會的互動關(guān)系，需要錨定特定的正式或非正式制度，試圖解構(gòu)鏈接二者的復(fù)雜作用機制，以探究政治現(xiàn)象背后的社會性構(gòu)成和生成機制，透過微觀機制以探知政治制度及行為者行動的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及外部聯(lián)系。因此，本文對國家與社會關(guān)系討論將聚焦于我國一項重要司法制度——非訴行政執(zhí)行制度。

非訴行政執(zhí)行是行政強制執(zhí)行制度的重要組成部分，該制度設(shè)計的初衷是規(guī)范和制約行政強制執(zhí)行權(quán)，提升行政管理效率，保障行政相對人的合法權(quán)益。其制度要義為，當行政相對人既不向人民法院提出行政訴訟，又拒絕履行已經(jīng)生效的具體行政行為所確定的義務(wù)，此時行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。非訴行政執(zhí)行制度是理性建構(gòu)的產(chǎn)物，是行政強制執(zhí)行制度的構(gòu)成要素。與其他制度一樣，非訴行政執(zhí)行制度的背后滲透著價值理性，其制度設(shè)計初衷和功能定位形塑著非訴行政執(zhí)行的政治功能，同時也影響著非訴行政執(zhí)行制度的演進趨向。

相較于行政訴訟制度，學界對非訴行政執(zhí)行制度的關(guān)注相當不足。通過既有研究的爭議我們不難看出，學界討論主要匯聚于非訴行政執(zhí)行制度的司法功能和法律適用層次，誠然，非訴行政執(zhí)行制度在司法適用環(huán)節(jié)面臨著重重窘境。但是如果跳出既有法學視域，從更系統(tǒng)意義上審視，非訴行政執(zhí)行制度是一項重要的政治制度，它滲透著政府與公民、政府與法院、公民與法院之間的多重互動邏輯，亦是國家與社會關(guān)系的生動反映。

司法制度是現(xiàn)代國家中賴以調(diào)節(jié)公私關(guān)系、保護公民權(quán)利的基礎(chǔ)設(shè)施性制度。既有研究表明，伴隨著法治改革的深化，我國公眾對司法制度持有高水平信任，成為塑造良性國家社會關(guān)系的重要動力。非訴行政執(zhí)行制度是協(xié)調(diào)國家和社會關(guān)系的制度性機制，是法治化處理公私糾紛的重要制度，更是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。與“官告民”式行政訴訟制度類似，非訴行政執(zhí)行制度（官告民）所體現(xiàn)的法治精神和制度演變無疑為我們深入理解改革期國家社會關(guān)系的多樣化調(diào)節(jié)機制提供了新進路。

非訴行政執(zhí)行制度能夠彌補行政救濟制度保障公民權(quán)利的事后性與遲滯性，并且開放了事前審查的通道，使得司法權(quán)能夠預(yù)先介入避免不法行政行為進入執(zhí)行領(lǐng)域，從而實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效制約，是建設(shè)法治政府的重要舉措。由于非訴行政執(zhí)行制度的存在，政府和公民在“面對面”的糾葛之際，法院介入實則是行政執(zhí)行權(quán)力的一次再分配，法院作為第三方力量，可以發(fā)揮制衡與協(xié)調(diào)的作用。因此，法院的司法審查權(quán)調(diào)節(jié)著國家與社會之間的互動關(guān)系，一方面，司法權(quán)給政府行政行為提供了合法化的“過濾”渠道，監(jiān)督著行政權(quán)力的運行;另一方面，司法審查又發(fā)揮著保障行政相對人（公民或企業(yè)）權(quán)利的“守門人”作用。藉由上述并行機制，國家與社會間的緊張（糾紛）關(guān)系納入司法可控范圍之內(nèi)。簡言之，非訴行政執(zhí)行制度在國家與社會的糾紛（沖突）關(guān)系調(diào)節(jié)中設(shè)置了“防火墻”，防止了政民利益沖突的泛政治化，即司法治理成為了協(xié)調(diào)國家與社會之間關(guān)系的制度化渠道。

本文試圖回答下列問題：首先，非訴行政執(zhí)行制度作為一種調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的法制化形式，在何種意義上內(nèi)嵌于國家和社會的“宏觀構(gòu)圖”之中？其次，非訴行政執(zhí)行制度所呈現(xiàn)出的公私關(guān)系呈現(xiàn)何種狀態(tài)？藉由實施非訴行政執(zhí)行制度，政民互動背后的制度結(jié)構(gòu)為何？再次，以海量非訴行政執(zhí)行案件的裁判文書為素材，綜合運用大數(shù)據(jù)方法和統(tǒng)計方法探索該制度的運行邏輯及其政治經(jīng)濟根源。

二、國家社會關(guān)系的司法治理：一個“非訴行政執(zhí)行制度”的解釋框架

（一）非訴行政執(zhí)行制度及其演變

自非訴行政執(zhí)行制度產(chǎn)生之時，學界對該制度的臧否與爭議從未停歇，目前理論界爭議的核心問題在于，法院是否有必要對強制執(zhí)行行為進行司法審查？

針對該問題，既有的研究可以分為兩脈，一是認為非訴行政執(zhí)行制度是適合我國國情，因為它在行政強制執(zhí)行時多了一道司法防線，可以減少不必要的行政錯誤，又在一定程度上保護了公民權(quán)利;李國光認為該制度可對行政機關(guān)形成規(guī)范以保障行政相對人的合法權(quán)益，從而減少國家賠償責任;出于司法成本的考慮，該制度可有效集中行政強制執(zhí)行權(quán)，降低行政強制執(zhí)行的成本。從制度的目標追求來看，傅士成認為該制度是出于對濫用強制執(zhí)行權(quán)的擔憂而對法院有較高的信任感而形成的。作為法院訴訟審查具體行政行為之外的一種審查制度，可以體現(xiàn)突出保護相對人合法權(quán)益的精神。張承安、韓軼明認為，作為一種事前審查程序，使司法權(quán)力貫穿于具體行政行為執(zhí)行的始終，可以有效彌合行政救濟制度事后補救的局限性。另一方面，行政強制執(zhí)行制度的最大弊端是容忍了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，使得行政強制執(zhí)行權(quán)力缺乏監(jiān)督，所以應(yīng)當推廣非訴行政執(zhí)行，強化司法權(quán)的能動性以制約行政權(quán)的擴張。從程序正義的角度看，多一道司法確認的程序，具體行政行為的合法性更容易被公眾普遍認同，在執(zhí)行過程中相對人的抵觸情緒也會隨之降低，不易激化社會矛盾。

與此相對，更多研究則對此制度提出了批判，批判的焦點指向了規(guī)范設(shè)置的模糊性和司法效果的局限性，甚至指出非訴行政執(zhí)行體制已經(jīng)到了“非改不可”的地步。在非訴行政執(zhí)行案件中，法院是否應(yīng)進行審查以及審查的限度是值得反思的理論問題。汪慶華認為，非訴行政執(zhí)行制度會造成“官官相護”，司法作用有限，甚至還會影響到司法信任。也有研究指出非訴行政執(zhí)行制度陷入了制度運行與立法目的相背離的困境，具體表現(xiàn)在執(zhí)行效率低、訴訟程序混亂、法院角色錯位、法院中立地位遭到?jīng)_擊、司法審查的標準和程序缺乏規(guī)范、法院壓力增加、裁執(zhí)難兼顧等問題。

（二）國家社會關(guān)系的司法治理

從一般意義上講，司法被視作是解決糾紛、適用法律的過程，這是司法最為原始而基礎(chǔ)功能，畢竟，司法權(quán)存在的基礎(chǔ)目的之一就是為各種權(quán)利提供救濟機制，除此之外，司法的溢出價值往往被人們所忽略，比如“立法”“造法”“社會控制”等功能，而本文關(guān)切司法的政治功能，尤其是其在平衡國家和社會關(guān)系之中發(fā)揮著何種作用？以及如何發(fā)揮作用？

既有研究較少討論司法制度之于國家社會關(guān)系的作用，但是，司法政治學文獻逐漸觸及司法對于國家社會關(guān)系的重要意義。這些研究均指向了司法權(quán)對于建構(gòu)現(xiàn)代國家的政治功能，并且肯定了司法在維護社會秩序，限制國家權(quán)力，處理國家與社會關(guān)系方面的重要價值。夏皮羅提出了“法院化”的概念框架，并認為這一概念可以將社會組織和行為納入到分析范疇以達到爭議解決的目的。法院化形成的是一個三方?jīng)_突結(jié)構(gòu)，在這樣三方結(jié)構(gòu)之下，“法院承擔的職能在不同的情況下在支持政權(quán)的合法性到分配稀缺的政治資源或確定主要的社會政策之間的變化”。高其才指出，司法本身具備政治功能，并將這種政治功能概括為對敵專政、執(zhí)行政策、發(fā)展生產(chǎn)、教化民眾四項。

司法也是維系政治與社會穩(wěn)定的重要手段。于明將“司法”問題置于“國家治理”的視域中加以考察，并且指出司法手段較之于立法和行政更加“隱蔽”，不僅可以降低國家治理的成本，在司法包裝下的政治改革，可能在相當程度上降低改革的阻力。陳瑞華指出為各種國家權(quán)力施加審查和控制機制是司法權(quán)存在的重要基礎(chǔ)，司法權(quán)也可以在相當程度上抑制國家權(quán)力的侵犯性和擴張性，司法是推動社會變革、培育社會力量的重要途徑。通過訴諸法院來維護公民權(quán)利是現(xiàn)代政治制度的典型特征，美國20世紀50-60年代民權(quán)訴訟的發(fā)展在相當程度上帶動了公共律師事務(wù)所的發(fā)展，也推動了社會團體和組織采取以法律為中心的法律改革策略。此外，也有研究討論了法院對政策改革的影響，司法能動主義（Judicial Activism）也由此成為了該領(lǐng)域尤為重要的議題。

綜上可見，既有研究在解釋司法制度之于國家社會關(guān)系的作用時，多為司法對國家和社會單向度的討論，分別論證司法對于國家治理、社會變革的制度價值，少有研究將司法制度放置于國家與社會互動關(guān)系中進行考察，從而缺失了司法制度對于國家社會互動的雙向度動態(tài)關(guān)系的把握。國家和社會關(guān)系深嵌于不同的制度情境中，而非訴行政執(zhí)行制度作為一項重要的司法制度，為我們理解國家社會關(guān)系的司法治理提供了絕佳視點。

在非訴行政執(zhí)行制度框架內(nèi)，以制度運行為線索洞察國家與社會間的互動邏輯，并藉此認知該制度演進的內(nèi)在機理與動力機制具有重要意義。通過對非訴行政執(zhí)行制度運行過程的參與式觀察及理論提煉，本文認為司法制度對于構(gòu)建良性的國家社會關(guān)系發(fā)揮著重要的整合力量，司法權(quán)可以在一定程度上實現(xiàn)對二者糾紛（沖突）的雙向度法治化調(diào)節(jié)，尤其是當國家和社會面臨沖突之時，或者國家權(quán)力需要對私人領(lǐng)域進行必要干預(yù)之時，法院對國家權(quán)力的實施權(quán)限進行程序性裁決而不會對具體爭議給出替代性解決方案，為國家權(quán)力的行使提供了“合法確認書”，也為公民權(quán)利提供了某種“保護”，這種司法治理將政治爭議司法化，成為了調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的重要機制。圖1呈現(xiàn)了本文的解釋性理論框架，非訴行政執(zhí)行制度為政府和公民在“面對面”糾葛之際提供了司法治理之道，法院介入實則是行政執(zhí)行權(quán)力的一次再分配，法院作為第三方力量，可以發(fā)揮制衡與協(xié)調(diào)的作用。司法審查權(quán)調(diào)節(jié)著國家與社會之間的互動關(guān)系：一方面，司法權(quán)給政府行政行為提供了合法化的“過濾”渠道，監(jiān)督著行政權(quán)力的運行;另一方面，司法審查又發(fā)揮著保障行政相對人（公民或企業(yè)）權(quán)利的“守門人”作用;并行機制為國家社會關(guān)系設(shè)置了“防火墻”，將國家與社會間的緊張關(guān)系納入司法可控范圍之內(nèi)，防止了政民利益沖突的泛政治化。

三、研究設(shè)計：大數(shù)據(jù)視閾下的非訴行政執(zhí)行制度

進入大數(shù)據(jù)時代，基于對海量行政和社會數(shù)據(jù)的挖掘和分析，不僅推動了社會科學研究范式的轉(zhuǎn)型，更帶來了社會科學思維方式的變革，進而推動了社會科學在理論生產(chǎn)、方法創(chuàng)新和知識貢獻等方面的進展。Liebman指出，隨著中國司法裁判文書上網(wǎng)公開的深度和廣度日益加深，使得學界對司法數(shù)據(jù)的透徹分析和全面解讀成為可能。藉由司法數(shù)據(jù)的開放和數(shù)字化，可以更加全面地觀測司法制度的運行現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢;亦可以反映出公私?jīng)_突、社會沖突等社會運行基本趨勢;通過對司法數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析，有助于更加科學地評估和理解司法制度的實施狀況，由此提升司法改革的科學性與合理性。因此，本文首次以海量司法裁判文書為樣本，從整體上考察了非訴行政制度的運行現(xiàn)況及其影響因素，考察了該制度對構(gòu)建良性國家社會關(guān)系的重要價值。

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以非訴行政執(zhí)行案件為研究對象，研究數(shù)據(jù)來自于中國裁判文書網(wǎng)公開的非訴行政執(zhí)行案件。為系統(tǒng)考察非訴行政執(zhí)行制度，本文收集了2014-2015年全國各級法院公開的98308件裁判文書展開分析。之所以選取非訴行政執(zhí)行案件的裁判文書，主要原因有三：一是數(shù)據(jù)可獲得性。從2013年7月1日開始，按照最高法院的工作部署，中國裁判文書網(wǎng)正式開通，該平臺具有公共性、公開性和共享性，并向全社會免費開放，為學術(shù)研究提供了重要的案例資源。二是數(shù)據(jù)的全面性。裁判文書網(wǎng)公開的裁判文書是目前最全面、最權(quán)威、最及時的公開平臺，是司法大數(shù)據(jù)研究的最佳素材。截至2015年6月底，裁判文書公開工作實現(xiàn)了全國法院全覆蓋、案件類型全覆蓋和辦案法官全覆蓋。中國裁判文書網(wǎng)已經(jīng)成為全球最大的裁判文書公開平臺。三是數(shù)據(jù)價值。司法裁判文書是反映司法制度運行、國家與社會之關(guān)系等重要載體。譬如，本文借助非訴行政執(zhí)行裁判文書即可加強對國家社會關(guān)系、公私關(guān)系、行政權(quán)與司法權(quán)之關(guān)系的理解，亦可以管窺我國法治發(fā)展狀況。盡管本文采集了中國裁判文書網(wǎng)公開的2014-2015年所有非訴行政執(zhí)行案件，但網(wǎng)上公開裁判文書仍相對低于官方公布的案件總數(shù)。

與之相應(yīng)，非訴行政執(zhí)行案件在哪些政策議題上互動更為頻繁？本文將非訴行政執(zhí)行案件所涉案由類型化為五大領(lǐng)域（如圖4）。具體來說，非訴行政執(zhí)行案件中涉及民生保障的數(shù)量最多，占比達到57.5%。其主要原因有二：一是民生保障領(lǐng)域集中涉及到公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而非訴行政執(zhí)行制度設(shè)計目的在于保障公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)不因行政強制執(zhí)行權(quán)的濫用而受到威脅;二是民生保障領(lǐng)域中所涉的行政機關(guān)大部分都無行政強制執(zhí)行權(quán)，故必然需要申請法院來執(zhí)行，如教育、計生部門。市場經(jīng)濟領(lǐng)域和城市治理領(lǐng)域也是非訴行政執(zhí)行案件較為集中分布的領(lǐng)域，占比分別為23.3%、15.5%，市場經(jīng)濟中較為常見的稅收管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、工商管理等，以及城市治理領(lǐng)域中較為常見的城市管理、拆遷問題、運輸交通等，均屬于非訴行政執(zhí)行案件活躍的題域。而涉及到政府治理領(lǐng)域和其他領(lǐng)域的案件數(shù)量較少，兩者占比之和不足4%。

非訴行政執(zhí)行案件的審理結(jié)果。當前我國非訴行政執(zhí)行案件的審理結(jié)果主要是準予執(zhí)行，占比達96.1%。包萬超和浙江省溫州市中級人民法院課題組的研究中也發(fā)現(xiàn)了非訴行政執(zhí)行案件較高的準執(zhí)率。這可能是因為：一方面，大多數(shù)案件審查以書面審查方式進行，書面審查憑借的主要是申請主體提供的材料，如果提供的材料、證據(jù)齊全且形式上符合法律規(guī)定，方可裁定準予執(zhí)行。此外，最高法院在2009年《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中指出“對于行政機關(guān)和權(quán)利人依法提出的非訴執(zhí)行申請，人民法院要盡可能縮短審查期間，及時審查，及時執(zhí)行”，可見效率導向下的執(zhí)行制度也會催生較高的準執(zhí)率。另一方面，出于法院對行政機關(guān)的核心性尊讓，這種尊讓肇源于法院對自身有限地位的認知、缺乏裁判行政執(zhí)行的專業(yè)能力而對審判事務(wù)采取的謹慎態(tài)度。準執(zhí)率過高，不但浪費了司法資源，亦損害了司法的本質(zhì)。值得注意的是，不予準許執(zhí)行的案件占1.7%，依據(jù)主要是“不符合人民法院強制執(zhí)行的法定條件”、行政機關(guān)“已超過了三個月的提起申請的期限”、“因客觀上的原因無法執(zhí)行”為主。部分準予執(zhí)行的案件數(shù)量最少，占比僅為0.2%;不予受理的案件占比為1.7%，主要事由為“已經(jīng)超過法定期限”“申請不屬于本院管轄，也不符合法律規(guī)定的其它受理條件”等;終結(jié)執(zhí)行的案件占比為0.3%，其主要原因在于“在執(zhí)行過程中，查明被執(zhí)行人暫無可供執(zhí)行的財產(chǎn)”。在面對“官告民”案件中，法院一般會對政府機關(guān)作出傾向性反應(yīng)，宮婷認為，中國的司法體系的權(quán)威主要來自于政府而非法律規(guī)范，在某種意義上說，大比例“準予執(zhí)行”裁定可能折射出司法機關(guān)與行政機關(guān)利益關(guān)系上的一致性和依附性，司法機關(guān)對行政機關(guān)的結(jié)構(gòu)性依賴強化了兩者利益的一致性。當然，伴隨著司法改革進一步深化，法院相對于行政機關(guān)的依賴性逐步降低將有利于非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮更大監(jiān)督作用。

五、非訴行政執(zhí)行制度的地區(qū)差異及其影響因素

上述對非訴行政執(zhí)行制度運行狀況的大數(shù)據(jù)分析勾勒出“官告民”法治化運行的基本輪廓，但是未能揭示出該制度發(fā)揮作用的政治經(jīng)濟邏輯。這部分將構(gòu)建地區(qū)間采納非訴行政執(zhí)行制度的可比性測度，并系統(tǒng)考察經(jīng)濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程、國家能力、政治文化等差異對非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮作用的影響模式，以更好地理解改革時代法治化處理國家社會關(guān)系的政治邏輯。改革以來，地區(qū)間的不平衡發(fā)展是我國現(xiàn)代化進程中的重要特征之一，這源于地區(qū)間在資源稟賦、歷史傳統(tǒng)、區(qū)位環(huán)境、政治地位等各方面的差異，造成地區(qū)間在經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和治理水平上的顯著差異。那么，非訴行政執(zhí)行制度的地區(qū)差異表現(xiàn)為何呢？哪些因素影響著該制度的運行績效？

首先，從非訴行政執(zhí)行案件的空間分布來考察“官告民”法治化運行的地區(qū)特征。數(shù)據(jù)分析顯示，2014-2015年浙江和福建的非訴案件數(shù)量最多，居于第一梯隊，其次為湖北、廣東、江蘇位居其后居于第二梯隊，再次為重慶、安徽、山東、湖南等省份處于第三梯隊。江西、貴州、遼寧、陜西、四川、河南、天津等省份非訴案件數(shù)量均在600件以上，處于第四梯隊。其余省份兩年案件數(shù)量均不足300件屬于最末梯隊。上述發(fā)現(xiàn)表明“官告民”法治化程度與經(jīng)濟發(fā)展水平和法治狀況有一定關(guān)系。更進一步，本文在地級市層面描述了全國非訴行政執(zhí)行案件的空間分布（見圖5）來考察非訴行政執(zhí)行制度運行的空間集群。從兩年案件規(guī)模來看，案件數(shù)量密集的地區(qū)主要集中在華東、華中和華北地區(qū)。具體來說，泉州市、溫州市、深圳市案件數(shù)量集中在5000-10000之間，位居全國前三。而金華市、寧波市、重慶市、龍巖市、邯鄲市、天津市、湖州市、紹興市、邢臺市、臺州市等城市案件數(shù)量在2000-4000之間，處于全國的第二梯隊。杭州市、廣州市、婁底市、漳州市、襄陽市、鹽城市、嘉興市、武漢市、廈門市、黃岡市、菏澤市、南通市、三明市、郴州市、衢州市、西安市、吳忠市、葫蘆島市案件數(shù)量處于1000-2000件之間，案件數(shù)量居于中等水平。此外，少數(shù)民族地區(qū)、東北、西北和西南地區(qū)的城市案件數(shù)量較少，在全國處于較為靠后的位置。考察非訴行政執(zhí)行案件的空間集聚，可以發(fā)現(xiàn)東部沿海地區(qū)、長江沿線地區(qū)非訴行政執(zhí)行案件顯著高于其他地區(qū)，尤其存在浙江—福建、安徽-湖北-湖南、山東-河北、四川-重慶等區(qū)域集群，這受到上述地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)育程度、全球化和開放程度等外部動力的影響，也受到政府法治化程度等內(nèi)部動力的影響。

其次，地區(qū)間不僅在采納非訴行政執(zhí)行制度上存在顯著差異，且地區(qū)間非訴行政執(zhí)行案件的政策議題分布也存在巨大差異。理解地區(qū)間“官告民”的政策領(lǐng)域更有助于我們把握國家與社會互動關(guān)系的空間特征。如圖6所示，不同省份“官告民”案件所涉政策領(lǐng)域的相對比例存在明顯差異。具體而言，民生保障議題占絕對多數(shù)的省份有福建、浙江、湖南、湖北、江蘇、河北、山東、天津、安徽、重慶、四川、河南、貴州、江西、內(nèi)蒙古、廣西、黑龍江等17個省份;市場經(jīng)濟議題占絕對優(yōu)勢的省份包括陜西、遼寧、甘肅、陜西、吉林、青海、云南、新疆等8省份。廣東將非訴行政執(zhí)行主要應(yīng)用于城市治理議題，而寧夏則更多應(yīng)用于政府治理議題。值得說明的是，大多數(shù)省份涉及民生保障和市場經(jīng)濟的非訴案件存在負相關(guān)關(guān)系?？傮w來看，經(jīng)濟越發(fā)達的省份，關(guān)涉于民生保障的非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量越多;而經(jīng)濟相對落后的省份，關(guān)涉于市場經(jīng)濟的非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量較多。

根據(jù)圖6，非訴行政執(zhí)行制度的應(yīng)用場景存在顯著的地區(qū)異質(zhì)性。根據(jù)本文界定的非訴案件五大政策領(lǐng)域，我們可以比較各省非訴案件政策領(lǐng)域的集中程度。總體而言，現(xiàn)階段存在兩種非訴行政執(zhí)行制度政策構(gòu)成模式：單一政策型與混合政策型。具體而言，北京、天津、河北、山東、福建、江西、湖北、湖南、貴州、四川等省市區(qū)屬于民生保障政策型;遼寧、云南、山西、青海屬于市場經(jīng)濟政策型;吉林、江蘇、浙江、安徽、河南、陜西、重慶、甘肅等屬于混合政策型。此外，廣東和寧夏分別聚焦于城市治理和政府治理領(lǐng)域。

經(jīng)由上述對非訴行政案件訴訟量及其議題領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)分析，不難推知，我國法治政府建設(shè)深刻地嵌入在我國社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)之中，轉(zhuǎn)型期不平衡發(fā)展的基本格局在一定程度上決定著非訴行政執(zhí)行制度的采納和應(yīng)用程度的不平衡性，進而影響著法治化處理國家社會關(guān)系在地方層面的非均質(zhì)性。這種不平衡性在非訴行政執(zhí)行案件中既表現(xiàn)為地域空間的不平衡，又表現(xiàn)在議題領(lǐng)域的空間不平衡。

概括起來，非訴行政執(zhí)行制度的地區(qū)差異主要受到下列因素的影響：首先，經(jīng)濟發(fā)展是影響非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量的重要因素。統(tǒng)計分析顯示，經(jīng)濟發(fā)展和全球化程度與非訴案件發(fā)生率高度正相關(guān)。這源于經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，社會經(jīng)濟交往較為頻繁且復(fù)雜，行政機關(guān)依職權(quán)需要規(guī)范的社會活動也會增多，涉及到行政強制執(zhí)行的案件數(shù)量會逐漸增多，行政主體和行政相對人之間關(guān)系也會隨之緊張，最終造成非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量增多。全球化程度越高的地區(qū)為了構(gòu)建良好的營商環(huán)境越有動力加強對行政權(quán)的約束，而司法制度是約束公權(quán)力的重要制度安排。其次，政府規(guī)模和政府能力與非訴行政執(zhí)行制度密切相關(guān)。一方面，政府規(guī)模決定著公權(quán)力與公民、企業(yè)等社會主體互動的范圍和頻率，政府提供越多公共服務(wù)和行政規(guī)制的地區(qū)往往意味著更多的公私?jīng)_突或矛盾，譬如社會保障水平與非訴案件發(fā)生率正相關(guān)，表明社會保障覆蓋度越高政府干預(yù)程度越強，因而帶來更多調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的法治化“需求”。另一方面，政府能力（尤其是財政能力）為行政機關(guān)申請非訴行政機關(guān)強制執(zhí)行提供了財政能力保障，提升了政府依法強制執(zhí)行的執(zhí)行能力。再次，城鎮(zhèn)化和人口規(guī)模也極大地促進非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮作用。隨著人口規(guī)模的擴大，非訴行政執(zhí)行案件也相應(yīng)增多。一般來說，人口規(guī)模會直接影響到公民享有社會資源的多寡，人口規(guī)模過大會導致社會資源稀缺，政府將面臨公共品需求旺盛但政府踐約能力下降的兩難困境，因而法治化處理公私?jīng)_突成為策略選擇。

六、結(jié)論與討論

構(gòu)建良性的國家社會關(guān)系是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。非訴行政執(zhí)行制度是法院的一項司法審查與執(zhí)行權(quán)力，雖然學界對其制度功效和性質(zhì)定位有頗多爭議，但是無可否認，非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮了司法監(jiān)督和權(quán)力制衡功能，具有糾正行政紕漏、規(guī)范公權(quán)力運作、維護法律規(guī)則的監(jiān)督功能，又有保障公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)、紓解社會壓力和公私?jīng)_突的善治價值。非訴行政執(zhí)行制度的運行實則嵌入于政府與公民之間復(fù)雜的互動關(guān)系，反映著權(quán)力與權(quán)利之間的互動與博弈。本文從司法大數(shù)據(jù)視角對“法治化”調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的制度渠道——非訴行政執(zhí)行制度進行了全景圖式考察，系統(tǒng)探析了該制度采納的制度邏輯、運行模式、制度績效及其影響因素，以增進學界對“官告民”制度之于司法改革、國家社會關(guān)系構(gòu)建的重要理論和實踐意義。

本文研究發(fā)現(xiàn)，非訴行政執(zhí)行制度日益成為各地法院推動法治政府建設(shè)的重要制度。非訴行政執(zhí)行制度的被申請人以公民為主，這反映了該制度緣起于政民糾紛解決的敘事話語之中，并且以紓解行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的緊張關(guān)系作為制度建構(gòu)主導型邏輯，借助法院的居間中立性角色，對具體行政行為進行審查與執(zhí)行。就非訴行政執(zhí)行的申請主體而論，盡管申請機構(gòu)較為多元，涉及政策領(lǐng)域復(fù)雜多樣，但涉及社會民生的部門占多數(shù)，市場經(jīng)濟和城市治理領(lǐng)域也較為活躍。這表明民生相關(guān)部門更容易與公民產(chǎn)生交集，同時也反映了支配社會生活的行政權(quán)力導致了權(quán)力的社會性特征逐漸凸顯。從非訴行政執(zhí)行案件的裁判結(jié)果而言，準予執(zhí)行的案件數(shù)量占據(jù)絕大多數(shù)，這一方面是由于司法權(quán)更加注重權(quán)力過程的形式性，依法僅對申請材料的形式要件進行審查;另一方面是出于司法權(quán)對行政權(quán)的核心性尊讓而在裁判過程中保持自我謙抑主義的立場。

我國雖然已經(jīng)形成了以“申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外”的執(zhí)行模式，但是從各省的分布情況來看，該制度在各省的執(zhí)行及落實效果呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性差異。一方面，非訴行政執(zhí)行案件主要集中分布于華東、華中地區(qū)，而少數(shù)民族省份、東北、華北、西南地區(qū)的城市案件數(shù)量較少;從區(qū)域集群程度來看，東部沿海地區(qū)、長江沿線地區(qū)顯著高于其他地區(qū)，存在諸如浙江-福建、安徽-湖北-湖南、山東-河北、四川-重慶等區(qū)域集群。這一定程度上反映了追求行政效率的動機下，部分地區(qū)的行政機關(guān)在行政強制執(zhí)行環(huán)節(jié)往往“繞過”司法審查程序，“自己動手”解決行政法律問題。地區(qū)差異還體現(xiàn)在案件涉及政策領(lǐng)域，經(jīng)濟較發(fā)達省份涉及更多民生保障案件，而經(jīng)濟落后省份對市場經(jīng)濟領(lǐng)域給予了特別關(guān)切;經(jīng)濟發(fā)展、政府規(guī)模和政府能力、城鎮(zhèn)化和人口規(guī)模等因素是造成該制度實施區(qū)域不平衡的重要因素。

倘以理論意義而論，本文基于國家社會關(guān)系的視角，綜合考察了非訴行政執(zhí)行制度的制度邏輯與運行實態(tài)，透過非訴行政執(zhí)行制度以拓展司法治理之于國家社會關(guān)系的重要價值。由于司法的介入，使得國家社會互動中的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)置為以法院為軸心的三方結(jié)構(gòu)，法院介入實則是行政執(zhí)行權(quán)力的一次再分配，可以將政民之間在政治上的緊張關(guān)系法治化。非訴行政執(zhí)行制度實則將政民之間的沖突關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律的技術(shù)問題，從而實現(xiàn)了“去政治化”的效果。經(jīng)由司法審查程序，亦可以為政民沖突提供一個可接受的終局性“交代”，從而在無形中降低了政民關(guān)系的緊張程度。這樣的司法治理模式，依托以程序為中心的司法技術(shù)，可以在一定程度上減輕政治制度的負擔，在政府與公民的直接互動過程中設(shè)置司法“防火墻”，在防止政民沖突泛政治化的同時，也擴大了公眾的承受力和包容性?？傊?，司法在某種程度上粘合著國家與社會的關(guān)系，是調(diào)節(jié)國家社會關(guān)系的重要機制。

當然，這樣的司法治理模式也有自身的限度，國家、社會與司法的三方結(jié)構(gòu)會因外生制度環(huán)境的變化呈現(xiàn)出不同的反映。司法權(quán)從來都不是在真空中運行的，很多時候需要依附于政治環(huán)境，當具有權(quán)力身份的法院難以保證公正無私的裁判之時，那么法院的介入實則是引入了第三方利益。為了防止人們認為法院是二對一結(jié)構(gòu)而不是一個真正意義上的三方結(jié)構(gòu)，法院的獨立性尤為重要。因為這直接關(guān)系到司法對于國家社會關(guān)系調(diào)節(jié)能力是否實質(zhì)化，亦關(guān)系到司法的能動程度。

非訴行政執(zhí)行制度折射著國家與社會關(guān)系的疊影與形態(tài)，而法治政府實則微妙地寓藏在這幅圖景之中。倚重法制對公權(quán)力行為進行規(guī)制是法治政府建設(shè)的重要途徑，促使政府與公民的互動關(guān)系突破二元對峙的思維框架，建構(gòu)具有穩(wěn)定性、實效性及合法性的三元結(jié)構(gòu)關(guān)系，政府應(yīng)依法面向公民。非訴行政執(zhí)行制度提供了限制政府強制執(zhí)行的法治化機制，在一定程度上規(guī)范著公權(quán)力對公民領(lǐng)域介入與干預(yù)。上述分析中對于那些非訴行政執(zhí)行相對活躍的地區(qū)（比如華東、華中地區(qū)），不難看出是法治政府建設(shè)相對成熟的地區(qū)，法治理性逐漸成為了公民與政府間、權(quán)利與權(quán)力間對話溝通的優(yōu)勢話語，非訴行政執(zhí)行制度也在一定意義上成為了紓解公民與政府關(guān)系、強化政府法治理性的有力抓手。

（責任編輯：徐東濤）