胡建華 鐘剛?cè)A

摘 要：隨著跨區(qū)域公共危機越來越常態(tài)化，作為治理主體的地方政府之間進行合作已成為化解跨區(qū)域公共危機的核心議題。本文以交易成本分析為視角對跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作的現(xiàn)狀及困境進行了分析，在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)建立保證區(qū)域內(nèi)整體利益最大化的府際契約機制、協(xié)調(diào)機制、利益分配機制、運行保障機制，并通過降低地方政府合作過程中產(chǎn)生的各種交易成本以擺脫地方政府間合作困境，從而實現(xiàn)跨區(qū)域公共危機的有效治理。

關(guān) 鍵 詞：交易成本；跨區(qū)域公共危機；地方政府合作

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）01-0010-09

收稿日期：2018-11-14

作者簡介：胡建華（1979—），男，江西新余人，江西理工大學文法學院副教授，碩士研究生導師，研究方向為地方社會治理、應(yīng)急管理；鐘剛?cè)A（1995—），男，江西宜春人，江西理工大學文法學院碩士研究生，研究方向為社會治理與法治。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“國家治理現(xiàn)代化視域下跨區(qū)域公共危機協(xié)同治理研究”的階段性成果，項目編號：16XZZ015。

近年來，我國公共危機事件時有發(fā)生。松花江漏油事件、太湖藍藻事件、南方冰雪災(zāi)害事件、甲型H1N1流感事件、黃浦江死豬事件、北方霧霾空氣污染事件等一系列公共危機事件呈現(xiàn)出跨域性、突發(fā)性和復雜性等新特點，構(gòu)建地方政府合作治理機制已成為處理跨區(qū)域公共危機問題的重要手段。早在2007年，我國就出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，確立了以“一案三制”為基本框架的公共危機管理體系，明確了“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的公共危機管理機制。然而，目前跨區(qū)域公共危機的治理形勢依然嚴峻，地方政府間仍面臨著合作困境。對此筆者認為，跨區(qū)域公共危機治理中地方政府的合作是在保證公共利益最大化基礎(chǔ)上力求合作各方能夠降低自身損耗從而實現(xiàn)共贏的過程，合作各方交易成本的大小在選擇合作與否時起到了重要作用。一般而言，地方政府合作的交易成本越低，取得的跨區(qū)域性公共利益就越大，各方合作意愿就會越強，合作風險就會越低。因此，以交易成本為切入點，對跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作困境加以分析，對促進地方政府合作的有效開展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作的交易成本類型

（一）交易成本理論在跨區(qū)域公共危機治理中的引入

交易成本思想最早是由英國經(jīng)濟學家科斯在1937年提出的?？扑拐J為，建立企業(yè)最有利可圖的主要原因在于利用價格機制是有成本的，盡管可以設(shè)計出一種技術(shù)使契約的成本最小化，但不可能消除這種成本”。[1]科斯的交易成本思想為經(jīng)濟分析開辟了新的視角，是新制度經(jīng)濟學的開端。美國學者威廉姆森將交易成本的概念系統(tǒng)化，他認為市場的交易成本就是“利用經(jīng)濟制度的成本”，[2]這使得交易成本理論在經(jīng)濟學中取得更進一步的發(fā)展。隨著諾斯、威廉姆森、布坎南等經(jīng)濟學家對交易成本理論的繼續(xù)發(fā)揚，交易成本理論由經(jīng)濟領(lǐng)域延伸到了政治領(lǐng)域。他們認為，政府也是基于自利性的理性“經(jīng)濟人”，政治活動和經(jīng)濟市場一樣存在交易行為且這種行為存在于政府政治過程的始終，交易成本的大小會影響政府的政治選擇。當前，交易成本理論已較為廣泛地應(yīng)用到公共管理領(lǐng)域，包括政府政策制定、政策執(zhí)行、區(qū)域一體化發(fā)展等，跨區(qū)域治理也逐步把交易成本理論作為一種重要的研究工具。筆者認為，在跨區(qū)域公共危機治理過程中引入交易成本理論對地方政府合作問題進行分析，可以緩解目前府際合作困境，從而使跨區(qū)域公共危機的預(yù)防、處理、善后一整套流程更有成效。

（二）地方政府合作中的交易成本類型

威廉姆森將交易成本分為“事前交易成本（包括簽約、談判等成本）和事后交易成本（包括適應(yīng)性成本、約束成本等）”；[3]國內(nèi)學者張五常則認為，交易成本包括“信息成本、談判成本、起草和履行合同的成本、界定和實施產(chǎn)權(quán)的成本、監(jiān)督管理成本和改變制度安排的成本”。[4]國內(nèi)外學者對于交易成本的分類雖不盡相同，但本質(zhì)上都遵循了交易成本發(fā)生的時間軸原則。在此，筆者將交易成本分為信息成本、協(xié)調(diào)成本、執(zhí)行成本三類。

⒈信息成本。信息成本是指跨區(qū)域公共危機治理中地方政府尋求合作時收集、整理、傳播、互換、保存以及建立信息共享平臺、人員投入等所付出的成本。在地方政府合作準備階段，由于存在信息不對稱現(xiàn)象，所以各方政府首先要做的是收集、整理、傳播以及共享必要的自有信息，而這些工作必然會產(chǎn)生相應(yīng)的成本。一般來說，合作各方政府所要付出的信息成本會有高低之分，掌握信息資源豐富的地方政府會較掌握信息資源相對匱乏的他方政府所付的信息成本更低。與此同時，各方政府信息系統(tǒng)的先進水平、信息公開程度也會影響信息交易成本的高低。值得一提的是，信息越全面有效，各方所付成本越低，各方合作意愿就會越強，跨區(qū)域公共危機治理的初步效果就會越明顯。同時，由于信息成本是地方政府合作過程中必然會產(chǎn)生的，因此最好的做法就是將合作各方的成本兼顧并控制在一個合理的區(qū)間，這樣才能更好地維系地方政府間的合作。

⒉協(xié)調(diào)成本。協(xié)調(diào)成本實質(zhì)上是與信息成本相輔相成、相互影響的一種重要的交易成本，即各方政府為達成合作共識以及平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系所產(chǎn)生的溝通協(xié)商、利益博弈的成本。為了實現(xiàn)跨區(qū)域公共危機的有效治理，實現(xiàn)區(qū)域整體損害盡可能最小化，合作各方在達成共識、簽訂協(xié)議時必然會產(chǎn)生協(xié)調(diào)成本。協(xié)調(diào)成本的高低，直接決定跨區(qū)域公共危機治理中地方政府的合作能否實現(xiàn)。各方政府在簽訂一致性協(xié)議前，往往都以各自轄區(qū)的利益為根本出發(fā)點，從而極易導致高額協(xié)調(diào)成本的產(chǎn)生。因此，為了降低協(xié)調(diào)成本，推動各方政府合作，必須培育各方信任意識。合作各方政府信任意識越強，其溝通協(xié)調(diào)就會越順暢，從中發(fā)生的各種協(xié)調(diào)成本就會大為遞減，進而降低地方政府合作的交易總成本。

⒊執(zhí)行成本。執(zhí)行成本是指為確保合作各方政府所簽訂協(xié)議正常運行、依據(jù)情況調(diào)整合約、矯正合作方行為偏差以及監(jiān)督各方協(xié)議履行所發(fā)生的必要成本。具體而言：首先，要確?？鐓^(qū)域公共危機治理中合作各方政府所簽訂協(xié)議正常運行，需成立一個特別管理組織，投入所必須的人力、物力以及各方讓渡的部分權(quán)力；其次，依據(jù)情況調(diào)整協(xié)議是必要的，跨區(qū)域公共危機有易變性等特點，總會遇到與協(xié)議不相適應(yīng)以及與事實不符的情況，比如當應(yīng)急預(yù)案在面對突如其來的跨區(qū)域公共危機不具備可操作性時，就要對協(xié)議及其配套措施進行完善；再次，矯正合作各方行為偏差也是執(zhí)行成本的一部分。地方政府都是自利性的理性“經(jīng)濟人”，在合作治理跨區(qū)域公共危機中難免存在機會主義和策略行為，其后果可能是違背協(xié)議，損害他方政府利益，甚至導致整個跨區(qū)域公共危機治理不力，而矯正這部分行為偏差，有利于加強各方合作；最后，執(zhí)行協(xié)議過程中的監(jiān)督是重要一環(huán)，只有監(jiān)督才能約束地方政府的行為，才能保證地方政府遵守承諾，才能保障危機治理的可持續(xù)性。當然，執(zhí)行成本在可控的范圍內(nèi)應(yīng)盡量降低，這是維持各方政府合作的利益基礎(chǔ)。

二、跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作的現(xiàn)狀與困境分析

當前，在跨區(qū)域性公共危機治理中，地方政府合作已成為普遍共識，并在很多區(qū)域建立了合作框架、模式、機制，一定程度上提高了地方政府合作治理跨區(qū)域公共危機的能力，降低了治理成本，增加了區(qū)域性整體利益。但是，受多重因素的影響，地方政府合作治理跨區(qū)域公共危機的總體效果依舊不容樂觀，存在諸多困境。

（一）跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作的現(xiàn)狀

跨區(qū)域公共危機政府合作治理已經(jīng)取得了階段性成效，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

⒈地方政府已廣泛形成合作創(chuàng)議。當前，地方政府已廣泛建立了跨區(qū)域公共危機治理的合作創(chuàng)議。例如，2006年粵港澳簽訂的《粵港澳三地突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急合作協(xié)定》、2011年陜晉蒙豫四省區(qū)簽署的《黃河中游四省（區(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》、2012年滬蘇浙簽署的交通運輸行業(yè)安全、應(yīng)急合作框架協(xié)議、2013年蘇浙皖滬簽署的《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染事件應(yīng)急聯(lián)動工作方案》、2016年京津冀三地簽署的《關(guān)于建立京津冀區(qū)域安全生產(chǎn)應(yīng)急聯(lián)動工作機制的協(xié)議》等，這些跨區(qū)域性的合作創(chuàng)議可以劃分為4個領(lǐng)域：自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會安全。筆者通過對各個領(lǐng)域跨區(qū)域公共危機政府合作文件的整理，發(fā)現(xiàn)早期的地方政府合作文件多以方案、意見、備忘錄、條例、辦法、紀要、協(xié)定、規(guī)劃、宣言等形式出現(xiàn)，而近期這類政府文件多以“協(xié)議”這一類文件形式出現(xiàn)，地方政府間關(guān)于跨區(qū)域公共危機治理的合作已經(jīng)呈現(xiàn)出了越來越正式、規(guī)范的特點。近年來，隨著跨區(qū)域間政府面臨的環(huán)境治理壓力、公共安全治理壓力、自然災(zāi)害治理壓力、事故災(zāi)難治理壓力的不斷增大，區(qū)域內(nèi)政府合作成為大勢所趨。

⒉地方政府合作機制已初步建立。在處理跨區(qū)域公共危機過程中，地方政府合作廣泛采用的是應(yīng)急聯(lián)動機制，聯(lián)合監(jiān)測、信息互通、聯(lián)合執(zhí)行已初步形成。[5]目前，應(yīng)急聯(lián)動機制在統(tǒng)一區(qū)域間政府應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警等級、信息以及資源整合等方面發(fā)揮著積極作用。同時，基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制的初步建立在一定程度上減少了政府間合作的基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)的資源浪費，提高了資源的利用率，節(jié)省了地方政府部分開支；監(jiān)督機制的建立對于規(guī)范政府間危機治理行為、提高地方政府公共危機合作治理的參與度、確保合作繼續(xù)生效具有重要作用；聯(lián)席會議、對口支援等機制的建立也對快速有效處理跨區(qū)域公共危機具有積極影響?？傊趹?yīng)對不同的跨區(qū)域公共危機時，地方政府合作治理會選擇采取多種靈活性合作機制，且這些機制正在逐步完善。

⒊地方政府合作的正向效應(yīng)已逐步顯現(xiàn)。跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作的正向效應(yīng)主要體現(xiàn)在三個方面：一是降低危機治理成本。相較于政府單方治理跨區(qū)域危機，多方合作可以使地方政府在人員配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上進行整合，從而降低治理成本。二是提高危機處理效率。如長三角地區(qū)于2006年建設(shè)的應(yīng)急信息系統(tǒng)，致力于實現(xiàn)蘇浙滬三地信息互聯(lián)互通，其在2008年的手足口病及問題奶粉等突發(fā)性事件中發(fā)揮了重要作用，有效控制了危機蔓延。三是提高政府公信力。公共危機的治理效果對政府公信力的塑造有重要影響，如近幾年來京津冀地區(qū)持續(xù)發(fā)生的大氣污染事件，三地政府積極采取合作治理方式，先后出臺了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》《京津冀大氣污染防治強化措施（2016-2017年）》《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，明確了京津冀三地工作的重點任務(wù)，加大了聯(lián)防聯(lián)控共同治理的力度，從而使區(qū)域空氣污染得到明顯控制，滿足了人民群眾的環(huán)境訴求，提升了政府在公眾中的形象。

（二）跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作的困境分析

“地方政府合作必然產(chǎn)生為達成合作的交易成本”。[6]交易成本的高低往往決定著地方政府的合作策略，當交易成本低時，地方政府傾向于合作；而當交易成本高時，地方政府則采取非合作行為?？梢哉f，跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作困境的產(chǎn)生，是多重因素綜合作用下導致交易成本過高的結(jié)果。

⒈協(xié)調(diào)困難?？鐓^(qū)域公共危機治理主體由于行政區(qū)劃的不同導致其利益訴求各異，地方政府往往傾向于追求自身利益最大化，這樣就容易造成整體利益的旁落，從而使合作各方在整個合作過程中出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難。具體而言：一是政府角色認知不足。在地方政府選擇合作的初始階段，往往存在因?qū)ψ陨砝娴倪^分關(guān)注而忽視合作后將產(chǎn)生的區(qū)域共同利益的問題；在地方政府達成合作意向后，又存在有些合作方因角色認知不強而參與跨區(qū)域公共危機治理自主性不高的問題。二是信息共享難。信息共享是地方政府相互合作的基礎(chǔ)，目前，長三角和京津冀地區(qū)在信息共享方面做得比較到位，建立了信息共享平臺，實現(xiàn)了合作方在所合作領(lǐng)域的信息對接，但仍存在著很多合作區(qū)域因在危機治理中各方信息溝通不暢而影響工作調(diào)度的問題。三是協(xié)調(diào)機構(gòu)缺失。實踐中，地方政府之間簽訂了跨區(qū)域合作框架，合作各方在事后多采用聯(lián)席會議以及臨時工作小組來溝通協(xié)調(diào)工作，但這種模式不僅組織較為松散、權(quán)威性差，且只能針對一些臨時性問題進行處置，而跨區(qū)域公共危機的預(yù)防是一個長期的過程，權(quán)威性、常態(tài)化協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺乏不利于跨區(qū)域性公共危機的治理真正落到實處。

⒉成本分攤界定難，利益均衡維持難?！俺杀尽找妗狈治鍪堑胤秸诳鐓^(qū)域公共危機中選擇合作治理的現(xiàn)實考量，各方所付出成本以及獲得收益能夠控制在一定范圍內(nèi)有利于保持合作的穩(wěn)定，避免合作政府出現(xiàn)“轉(zhuǎn)移風險、規(guī)避危機、減少危害的心理和行為”。[7]然而，目前地方政府在成本分攤與利益均衡上存在較大分歧，這就增加了合作的不確定性因素。首先，成本分攤界定難。對于合作各方應(yīng)支付的成本是多少、有無可參照性的標準等問題，目前并沒有明確的成本分攤機制來處理。而現(xiàn)實中地方政府合作治理跨區(qū)域公共危機時又多采用成本均攤方式，對各方政府在合作治理危機時的作用發(fā)揮以及受益情況缺乏考慮，這樣“一刀切”的方式很容易導致地方政府不合作現(xiàn)象的發(fā)生。其次，利益均衡維持難?？鐓^(qū)域公共危機合作治理過程中，各方利益會隨危機變化發(fā)生動態(tài)調(diào)整和重新分配，新的維持合作的利益平衡點難以尋找，也難以持續(xù)。主要表現(xiàn)在：一是多元利益目標統(tǒng)一難。合作治理主體各方既要維護自身利益，又要兼顧區(qū)域整體利益，兩種利益很難協(xié)調(diào)一致。二是合作各方治理貢獻界定難。各方在跨區(qū)域公共危機治理中所做貢獻難以度量，存在損害大、受益小，損害小、受益大的利益分配不均現(xiàn)象，同時由于缺乏利益補償機制，使得合作各方容易產(chǎn)生利益糾紛，從而阻礙合作。

⒊監(jiān)督制約困難。跨區(qū)域公共危機治理的合作方是行政不相隸屬的平等主體，合作協(xié)議所建立的監(jiān)督制約機制由于權(quán)威性較弱而導致監(jiān)督乏力。這種情況下，地方本位主義容易抬頭，從而使跨區(qū)域公共危機治理的合作難以進行。究其原因：一是責任劃分難。責任劃分是對跨區(qū)域公共危機治理中合作各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行界定的過程，實現(xiàn)合理清晰的責任劃分，能夠明晰合作各方權(quán)責關(guān)系，降低監(jiān)督成本。而目前跨區(qū)域公共危機治理合作中，較為普遍地存在責任歸屬不清的問題，導致一些地方政府在合作治理中“搭便車”而不作為，在面臨責任追究時又相互推諉，監(jiān)督制約作用無法發(fā)揮。二是制度缺失。雖然《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》以頂層法律條文的方式界定了跨區(qū)域公共危機治理中府際合作的基本原則，但對于地方政府合作如何啟動、如何展開以及運行保障等方面缺乏詳細規(guī)定，導致地方政府合作過程中無所適從。此外，地方政府自身也缺乏合作的組織制度設(shè)計，缺乏對合作方的管理、利益分配、財政保障、激勵與懲罰等制度規(guī)定，從而導致監(jiān)督制約困難。

三、交易成本分析視角下完善跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作機制的建議

在跨區(qū)域公共危機治理中達成地方政府間合作，期間必然會產(chǎn)生成本。要實現(xiàn)跨區(qū)域公共危機的有效治理，就要在保證實現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化的前提下盡可能減少地方政府所付出的成本。需要指出的是，降低成本并非單純追求交易成本的最小化，還需考慮跨區(qū)域公共危機治理的公共性以及地方政府合作中一些不必要的成本浪費。因此，構(gòu)建以交易成本分析為視角的跨區(qū)域公共危機地方政府合作治理機制就顯得尤為重要。

（一）府際契約機制

府際契約，是政府合作的開始。地方政府要合作治理跨區(qū)域公共危機，一般需要共同簽訂合作協(xié)議等形式的政府文件，而這類跨區(qū)域性質(zhì)的政府文件就是府際契約。簽訂府際契約，是維護區(qū)域共同利益的首要環(huán)節(jié)，是節(jié)約單方治理成本的第一步驟。而建立府際契約機制，其目的就在于強化契約各方的合作態(tài)度，形成共同體意識，降低因事前過多的信息交流、談判所產(chǎn)生的信息互換和協(xié)調(diào)成本。府際合作機制包含兩個子機制，即地方政府合作前的主體認知機制和合作時的承諾機制。

⒈主體認知機制?？鐓^(qū)域公共危機治理中地方政府要降低治理成本，前提是要對合作及其效應(yīng)有所認知。一方面，要積極倡導合作理念。對于跨區(qū)域公共危機多發(fā)區(qū)域內(nèi)的地方政府，要使其明確合作能夠在效率、成本、效應(yīng)等方面帶來積極影響，同時援引一些在跨區(qū)域公共危機中地方政府合作治理成功的案例，發(fā)揮標桿效應(yīng)，增強地方政府間的合作意識。另一方面，要創(chuàng)新政府績效考核體系。政府績效考核應(yīng)去除單一化模式，強調(diào)多元考核方式，提倡區(qū)域整體利益觀。從思維更新及制度創(chuàng)新方面對地方政府進行理念傳輸，在降低不必要信息互換成本的同時為促成各方合作做好鋪墊。

⒉承諾機制?，F(xiàn)行地方政府跨區(qū)域公共危機合作治理中往往存在違反合作的機會主義行為，而“一個顯而易見的控制機會主義的方法是采取一個限制事后行為的事前承諾，承諾由此成為降低交易成本的有效方法”，[8]因此，建立承諾機制，以降低事后協(xié)調(diào)成本的方式，對于維持地方政府合作、保障跨區(qū)域公共危機有效治理具有重要意義。承諾機制的運行有兩個必要條件：一是承諾必須具有可信度。合作各方所簽訂的協(xié)議在其內(nèi)部應(yīng)具有權(quán)威性，各方所作的合作承諾應(yīng)該能夠得到貫徹執(zhí)行。二是違反承諾必須付出違約成本。對于有的合作方出現(xiàn)違反協(xié)議及不作為行為時，所有合作主體都可以對其進行控訴，使其將要付出的違約成本大于其因違反協(xié)議所獲得的收益。承諾機制能夠在一定層面上控制地方政府的自利性傾向，減少因不合作行為給跨區(qū)域公共危機治理帶來的危害。

（二）協(xié)調(diào)機制

保證府際契約的高效運轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)能夠?qū)Y源進行有效整合，能夠?qū)献髡g利益沖突進行調(diào)和，也能夠克服地方政府間的集體行動困境，降低交易成本，從而達到跨區(qū)域公共危機治理整體性利益最大化的目標。建立協(xié)調(diào)機制的目的在于縮減不必要的成本浪費，以溝通協(xié)商的方式解決地方政府合作過程中存在的問題。

⒈信息共享機制。信息共享解決的是相互合作的地方政府間信息不對稱的問題，其能夠降低信息成本，并及時向合作方提供區(qū)域內(nèi)公共危機信息，以便合作各方快速采取有效措施加以處理。實現(xiàn)信息共享有賴于建立共享機制，而確保信息共享機制正常運轉(zhuǎn)包含兩大前提：一是建立危機信息共享平臺。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，通過技術(shù)層面建立危機信息共享平臺，能夠使傳統(tǒng)信息分割局面得到改變。該信息平臺應(yīng)該兼具信息共享、信息收集、信息整合、信息檢索、報告生成等功能，能夠切實給合作各方提供危機應(yīng)急決策的可靠信息。二是進一步加強信息公開。合作的各方政府要保證危機信息的透明化，對危機治理情況進行實時更新，使信息平臺能夠獲取及時、準確的信息。

⒉特別管理組織機制。設(shè)立特別管理組織，旨在擺脫當前跨區(qū)域公共危機治理中出現(xiàn)的因協(xié)調(diào)成本過高而產(chǎn)生的地方政府合作困境。在政府頂層設(shè)計上，集統(tǒng)一領(lǐng)導和綜合協(xié)調(diào)于一身的應(yīng)急管理部于2018年成立，這使得跨區(qū)域公共危機綜合治理成為可能。特別管理組織旨在以應(yīng)急管理部為藍本，主張改變以往較為松散、缺乏權(quán)威的跨區(qū)域公共危機管理模式，而使該組織發(fā)揮作用的關(guān)鍵就是確保其組織機構(gòu)的常設(shè)性與權(quán)威性。因此，要發(fā)揮特別管理組織機制的作用，首先要建立常設(shè)性的跨區(qū)域公共危機治理協(xié)調(diào)組織，常設(shè)是相對臨時而言的，具備穩(wěn)定性才能更好地協(xié)調(diào)跨區(qū)域公共危機治理工作。其次要保證跨區(qū)域公共危機治理協(xié)調(diào)組織的權(quán)威性，合作各方應(yīng)讓渡部分管理權(quán)限，賦予該特別管理組織實質(zhì)性權(quán)力，包括指揮調(diào)度、監(jiān)督管理、信息發(fā)布等方面的權(quán)力，以協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系，減少因跨區(qū)域公共危機的無序治理而產(chǎn)生的成本浪費。根據(jù)“成本—收益”分析，設(shè)立特別管理組織雖會付出一定成本，但并不代表地方政府間合作交易總成本會相應(yīng)提高。相反，如果其有效發(fā)揮作用，會大大降低地方政府間合作交易的總成本。

（三）利益分配機制

利益是推動地方政府合作治理跨區(qū)域公共危機的內(nèi)在驅(qū)動力，地方政府合作能否持續(xù)、能否避免機會主義等不合作行為、提高治理效率和合作向心力都與科學合理的利益分配息息相關(guān)。而建立利益分配機制，旨在通過平衡各方利益的前提下消除地方政府間的利益博弈，能夠?qū)档屠鎱f(xié)調(diào)交易成本、消除政府合作困境產(chǎn)生不可或缺的作用。主要包括三方面內(nèi)容：利益表達機制、利益共享機制以及利益補償機制。

⒈利益表達機制。建立利益表達機制，目的是要確保參與跨區(qū)域公共危機治理的各地方政府都能夠在行政區(qū)劃平級的前提下享受平等的話語權(quán)。每個合作主體都有表達自身利益訴求的機會，都有對跨區(qū)域公共危機如何合作治理提出意見的權(quán)利，跨區(qū)域公共危機合作治理方案、行為等都是基于各方共同的意愿表達，而不能由一個或幾個強勢地方政府所操縱。利益表達機制能夠營造一個公平的合作環(huán)境，避免因利益表達不暢而出現(xiàn)利益協(xié)調(diào)上交易成本增加的情況。

⒉利益共享機制。跨區(qū)域公共危機合作治理成本從何而來，合作治理中取得的整體性利益如何分配，怎樣發(fā)揮地方政府的合作積極性，這些問題的解決都有賴于利益共享機制發(fā)揮作用。一方面，應(yīng)建立合理的成本分攤機制。合作各方都應(yīng)為跨區(qū)域公共危機合作治理行為支付合作成本，但各方支付的合作成本不能均攤，而是根據(jù)各方在公共危機治理中的受益情況進行差額攤派，這既可以保證利益分配的公平性，也可以調(diào)動合作各方的積極性。另一方面，應(yīng)建立正向激勵機制。各地方政府在合作治理跨區(qū)域公共危機中難免因考慮成本而存在執(zhí)行偏差，而建立激勵強度足夠大的正向激勵機制，使正向激勵給地方政府帶來的收益大于其行為偏差所省下的成本，能夠改變地方政府因利益問題而產(chǎn)生的不合作行為，從而發(fā)揮激勵的導向作用。

⒊利益補償機制。利益補償在于平衡區(qū)域間各地方政府的利益分配。如在跨區(qū)域水污染合作治理過程中，當上游地區(qū)政府水污染治理成效明顯，使下游地區(qū)的水質(zhì)得到改善，呈現(xiàn)一種正外部性效應(yīng)時，下游受益地區(qū)政府理應(yīng)補償上游地區(qū)成本損失；當上游地區(qū)政府在水污染治理中不作為，使下游地區(qū)的水質(zhì)惡化，呈現(xiàn)一種負外部性效應(yīng)時，上游地區(qū)政府理應(yīng)補償下游受損地區(qū)成本損失。利益補償機制的建立，是合作各方政府在跨區(qū)域公共危機治理中利益的再分配，有利于多贏局面的形成。此外，完善地方政府橫向財政轉(zhuǎn)移機制，由特別管理組織牽頭設(shè)立跨區(qū)域公共危機治理補償基金，也能夠激發(fā)地方政府主動參與合作治理的動力。

（四）運行保障機制

跨區(qū)域公共危機合作治理運行持續(xù)與否，還在于是否有良好的保障供應(yīng)體系。運行保障通過制度的完善、監(jiān)督體系的健全以及特定的財力支撐，能夠規(guī)范地方政府行為、激發(fā)地方政府合作的主動性、穩(wěn)定地方政府間合作關(guān)系，在很大程度上會降低合作各方的執(zhí)行交易成本。

⒈制度保障機制?！巴晟频闹贫润w系能夠有效降低治理主體的機會主義行為”，[9]是跨區(qū)域公共危機地方政府實現(xiàn)合作治理的根本保障。構(gòu)建制度保障機制，首先應(yīng)當加強跨區(qū)域公共危機治理府際合作的頂層制度設(shè)計，在國家層面應(yīng)加快出臺推進跨區(qū)域合作的法律法規(guī)，確保地方政府在跨區(qū)域合作上的合法性與合理性。其次應(yīng)當加強跨區(qū)域公共危機府際合作治理配套制度建設(shè)，出臺權(quán)責劃分、監(jiān)督管理、爭議裁決、激勵懲罰等方面的規(guī)章制度，賦予其一定的法律效力，做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接，起到以制度降低地方政府合作成本的作用。

⒉監(jiān)督制約機制。監(jiān)督制約機制是地方政府合作治理跨區(qū)域公共危機中的重要運行保障機制之一。發(fā)揮好監(jiān)督制約作用，降低監(jiān)督成本，首先要強化問責機制。一是明確各治理主體的責任，做好對合作各方的任務(wù)分配及權(quán)責劃分，避免出現(xiàn)權(quán)力不清、權(quán)責交叉等情形。二是做好責任落實工作。分配給每個地方政府的責任應(yīng)該細化并可操作，同時以時效性為指標納入對地方政府的績效考核中。三是加強責任追究。對違反合作協(xié)議造成跨區(qū)域公共危機治理不力、合作成本增加的地方政府應(yīng)依法依規(guī)進行處理。其次要建立隨機檢查機制。對跨區(qū)域公共危機合作治理的監(jiān)督，不能局限于固定的時間和地點，而是要加強隨機性的突擊檢查，這樣才能更加容易發(fā)現(xiàn)問題并提出整改意見，發(fā)揮剛性約束力的作用。

⒊財政保障機制。在地方政府合作對跨區(qū)域公共危機進行治理的過程中，“充足的物資保障是戰(zhàn)勝一切危機的重大支柱”。[10]建立財政保障機制，首先要拓寬資金來源渠道，充分發(fā)揮政府與社會兩方面的積極性。一方面，要加強各地方政府對跨區(qū)域公共危機治理的預(yù)算投入，建立預(yù)防各種公共危機事件的專項資金；另一方面，應(yīng)充分吸納社會資本，通過物資募捐、社會保險等渠道加強財政供給保障。其次要建立監(jiān)督制度和程序。有了多元化的財政保障供應(yīng)，并不代表地方政府在合作治理跨區(qū)域公共危機中可以隨意使用資金，對資金的來源、財政的申報、物資的發(fā)放與監(jiān)督等一系列流程需要規(guī)范化和制度化，以防止資金濫用。要確保危機治理各項資金使用到位，必要的資金應(yīng)盡快下?lián)艿轿?，不必要的資金也應(yīng)盡量避免浪費，在保證跨區(qū)域公共危機有效治理的前提下，盡量使區(qū)域性整體利益最大化，從而節(jié)約成本。

總之，從當前跨區(qū)域公共危機治理中地方政府合作的實踐來看，雖然合作治理理念已成為共識，跨區(qū)域公共危機的治理也實現(xiàn)了一定程度上效率和效益的雙重提升，但依然面臨著因交易成本居高不下而阻礙跨區(qū)域公共危機治理效率和效益進一步提升的問題。交易成本理論的引入，打破了傳統(tǒng)合作運行的框架，構(gòu)建了新型跨區(qū)域公共危機治理中地方政府的合作機制，使地方政府能夠在認知行動上協(xié)同統(tǒng)一，在協(xié)調(diào)整合上同心合力，在利益分配上兼顧多贏，在運行保障上持續(xù)發(fā)力，從而推進地方政府在跨區(qū)域公共危機中的合作善治。

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（責任編輯：劉 丹）

Abstract：As cross-regional public crises become more and more normal，cooperation between local governments as the main body of governance has become a core issue in resolving cross-regional public crises.Therefore，based on the perspective of transaction cost analysis，this paper takes the transaction cost analysis of local government cooperation in cross-regional public crisis governance as the starting point，and discusses the status quo and dilemma of local government cooperation in cross-regional public crisis governance.It is proposed to establish an inter-governmental contract mechanism，coordination mechanism，benefit distribution mechanism and operational guarantee mechanism to ensure the overall benefit of the region.Make for reduce the various transaction costs generated in the process of local government cooperation，solve the dilemma of local government cooperation and achieve effective governance of cross-regional public crises.

Key words：transaction cost analysis；cross-regional public crisis；local government cooperation