易龍飛

(浙江行政學(xué)院 公共管理教研部，浙江 杭州 311121)

一、引言

鄉(xiāng)村治理體系的日漸完善既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要要求，也是國家治理體系現(xiàn)代化中的重要一環(huán)。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理體系如何發(fā)展完善一直是歷次黨代會報告中所關(guān)心的重大問題。自20世紀(jì)80年代開始，“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理格局逐步確立，兩種有著不同來源并處于不同層面的權(quán)力——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民委員會的自治權(quán)——就始終同時存在于農(nóng)村社會的基層治理體系中。雖然從理論上說，這兩種權(quán)力在人民當(dāng)家做主的社會主義制度中本質(zhì)上是一致的，都是人民意志的集中體現(xiàn)，但在具體實踐的過程中，這兩種權(quán)力之間存在不協(xié)調(diào)乃至產(chǎn)生沖突的情況確實存在。例如，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的民主選舉和民主決策等事務(wù)干涉過多，違法任命、委派和罷免村委會成員的事情時有發(fā)生；另一方面，村民委員會濫用自己的獨立性和自治權(quán)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級部門的指導(dǎo)和監(jiān)督置若罔聞、造成相關(guān)工作無法開展的情況也并不少見。因而，中國農(nóng)村基層治理中的政府與社會關(guān)系、管制與自治關(guān)系等問題一直是國內(nèi)外學(xué)界十分關(guān)注的議題，也是深刻理解鄉(xiāng)村治理體系演變的重要邏輯線索。

在國外學(xué)界的研究中，學(xué)者多采用國家與社會關(guān)系、制度變遷以及政治發(fā)展等分析框架和研究視角來對中國農(nóng)村社會和鄉(xiāng)村關(guān)系進行系統(tǒng)的調(diào)查和思考，具有代表性的學(xué)者如史密斯、費正清、柯魯克夫婦、弗里德曼、杜贊奇等人。當(dāng)然，國外學(xué)者的研究不可避免地會從西方的價值觀和知識話語體系進行考察，因而并不能真實反映并解釋“中國問題”，其研究結(jié)論也不能貿(mào)然地運用于我國農(nóng)村社會治理的實踐中去。而在國內(nèi)學(xué)界對于鄉(xiāng)村關(guān)系的研究中也有很多代表性成果[1][2][3]，這些研究的主要觀點分為以下幾大類：一是行政主控論，也即認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系更多地表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村民自治在國家自上而下的管控體系中發(fā)育很不充分，村民自治的空間較為有限；二是指導(dǎo)協(xié)助論，也即認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系正在走向規(guī)范化和良性狀態(tài)，特別是《村民委員會組織法》的頒布實施，標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導(dǎo)也開始回歸法律意義上的制度化形態(tài)，兩者之間正在進入良性的磨合期；三是混合關(guān)系論，也即認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會之間既有指導(dǎo)，又有管理，還有領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)在不同的時空條件下?lián)诫s了不同的領(lǐng)導(dǎo)或管理因素；四是準(zhǔn)行政性論，也即認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會依然行使著行政控制權(quán)，但已經(jīng)開始呈現(xiàn)出弱化的趨勢，行政控制的力度有所減弱，非行政化的傾向日漸明顯[4][5]。

這些研究對理解改革開放40年來浙江村級治理與政府治理之間的關(guān)系提供了研究視角和啟示。而在新的時空條件下，如何更進一步實現(xiàn)村民自治權(quán)力與政府行政管理權(quán)限之間的有效銜接和良性互動，更是關(guān)系到我國完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的一系列關(guān)鍵問題。四十年來，浙江省在推動基層行政體制改革、完善基層社會治理體系等方面進行了很多卓有成效的探索和實踐，形成了諸如武義“后陳經(jīng)驗”、寧?！靶∥?quán)力清單”、象山“村民說事”、東陽花園村“村規(guī)民約”、龍游“村情通”、安吉“五個所有”等不同的鄉(xiāng)村治理模式。基于這些經(jīng)驗與實踐，本文將系統(tǒng)回顧四十年來浙江在不同時期鄉(xiāng)村治理模式的歷史沿革與邏輯變遷，從而為在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下構(gòu)建多方參與、治理有效的新型鄉(xiāng)村治理模式貢獻浙江經(jīng)驗。

二、1978—1986年：“政社合一”體制解體后的制度調(diào)適

在新中國成立以來形成的高度集中計劃經(jīng)濟體制下，“政社合一”的人民公社體制也是浙江農(nóng)村治理的基本格局。人民公社既是農(nóng)村的基層政權(quán)機關(guān)，又是經(jīng)濟生產(chǎn)的組織單位和社會活動的管理單位，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)以及科教文衛(wèi)等社會事務(wù)。而在改革開放初期，農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革的逐步推進，使得人民公社制度愈發(fā)不能適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展需要。在這一背景中，如何進一步優(yōu)化調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，建立一套與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相適應(yīng)的農(nóng)村基層治理體系就顯得日益迫切，特別是長興縣于1979年以來采取的“包產(chǎn)到勞”的積極嘗試不僅取得了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革面上的突破，為浙江農(nóng)村基層治理關(guān)系的調(diào)整找到了新的方向，更是將這個經(jīng)驗推向了全國[6]。

1982年，新修訂的《中華人民共和國憲法》中廢除了人民公社體制，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成為我國最基層的行政區(qū)劃設(shè)置。同時，人民公社時期的生產(chǎn)大隊改為行政村，行政村實行村民自治，村民委員會是村民自治組織。隨后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中，又特別明確了村民委員會的基層群眾性自治組織性質(zhì)，強調(diào)當(dāng)前農(nóng)村治理體系改革的首要任務(wù)是把政社分開，通過建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的方式改變政社合一和政企不分的狀況。因而在這一時期，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府成為國家政權(quán)體系的末梢開始在基層政治統(tǒng)治中發(fā)揮重要作用，而村莊真正意義上成了國家治理體系中的最小單元，能夠承擔(dān)著為村民直接提供物質(zhì)和生活保障的功能[7]。

在這一背景中，浙江農(nóng)村基層治理的改革方向是逐步擺脫人民公社時期“政社合一”體制對于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動農(nóng)民積極性等方面的束縛效應(yīng)。而村民委員會在成立初期，主要還是發(fā)揮農(nóng)村基層的社會整合功能，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，維護社會秩序的穩(wěn)定?？梢钥吹?，在改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力體系鏈條的傳導(dǎo)末梢，在對于地域廣大的農(nóng)村社會進行社會治理的過程中仍然缺乏行之有效的抓手，而村委會這一農(nóng)民基層自治組織的建立則能夠有效彌補“政社合一”體制解體后農(nóng)村基層社會治理的真空狀態(tài)，為國家大政方針在基層農(nóng)村的貫徹落實提供了關(guān)鍵載體。

三、1987—1999年：村民自治的成長與“鄉(xiāng)政村治”格局的形成

1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》正式頒布，開啟了我國農(nóng)村基層治理格局的新階段，其中特別突出了村民委員會的自治屬性。尤其是在1998年，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會作出了修改《村民委員會組織法》的決定，其中第五條明確指出“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。這一表述與《村民委員會組織法(試行)》相比，最大的改變就是強調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)尊重村委會的自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會之間不是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”“命令與服從”的關(guān)系，而是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”“協(xié)助與被協(xié)助”的關(guān)系。

這一法律條文表述的修改實際上折射出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會兩者之間關(guān)系的微妙變化，村民委員會的自治功能開始逐漸在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力互動的過程中得到實質(zhì)性的強化，兩種權(quán)力之間的沖突也就在所難免。一方面，在我國自上而下的權(quán)力運行體系中，國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標(biāo)制定、計劃任務(wù)以及資源分配等，都必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來加以實施和落實，而上級政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟發(fā)展、計劃生育、治安信訪等方面的工作考核更是強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任[2]。出于這些壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依靠村民委員會組織發(fā)動廣大農(nóng)民參與到各項工作中去，甚至?xí)ㄟ^一系列行政命令的方式加強對村民委員會的控制，確保上級政府下達的各項工作指標(biāo)和任務(wù)能夠真正貫徹落實。另一方面，伴隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的逐步推進，浙江部分村莊的經(jīng)濟實力開始顯著增強，其在由傳統(tǒng)村莊向“超級村莊”轉(zhuǎn)變的過程中，以村民自治為核心的基層民主也開始有了相應(yīng)的成長空間[8]。由此，國家權(quán)力體系與村莊共同體的利益體系交織在一起，兩者之間常常相互制約與擺脫，“鄉(xiāng)政村治”的格局正式形成。這一格局的形成一方面是我國鄉(xiāng)村政治生態(tài)和治理實踐的真實反映，另一方面也是各方利益主體博弈后所達成的最佳效果。

四、2000—2012年：農(nóng)村稅費改革背景中的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系博弈

2000—2001年，中共中央和國務(wù)院相繼印發(fā)《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》、《關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，標(biāo)志著我國農(nóng)村稅費改革的正式啟動。而在浙江，自上虞開展農(nóng)村改革試點以來，浙江的農(nóng)村稅費改革就一直走在全國的前列。2001年，浙江省對于25個欠發(fā)達縣停征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；2002年，全省全面停征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并對部分欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)停征農(nóng)業(yè)稅；2004年，對種糧油的農(nóng)戶全面停征農(nóng)業(yè)稅；2005年，在全省范圍內(nèi)全面停征農(nóng)業(yè)稅。與此同時，浙江在此時期開始逐步加大對于農(nóng)村農(nóng)田水利工程、交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治等方面的財政投入力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政資金和項目資源分配過程中發(fā)揮著日益重要的作用。

在農(nóng)村稅費改革之前，由于村莊大都有自己獨立的經(jīng)濟收入來源，因而即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的經(jīng)費支出有一定程度上的約束和控制，但村委會對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟依附性并不是很強。在稅費改革之后，村委會的辦公經(jīng)費以及村莊的公共事業(yè)開支等幾乎全部依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政撥款，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠擁有足夠的資源來對于村民委員會及村莊事務(wù)實施直接的管理和控制[9]。與此同時，浙江民營經(jīng)濟在進入新世紀(jì)后得到快速發(fā)展。到2003年，浙江全省民營經(jīng)濟的總量占GDP的比重已經(jīng)超過了70%，而溫州等地民營經(jīng)濟總量占GDP的比重則超過了80%[10]。隨著民營經(jīng)濟對當(dāng)?shù)谿DP貢獻率的持續(xù)上升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展為浙江農(nóng)村基層民主的成長提供了重要土壤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的實際控制能力反而有所下降。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過稅費改革加強對村委會的財政控制以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的雙重背景中，浙江鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展也向著兩個路徑延伸。一是“管控型治理體系”的逐步建立。2004年，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度的通知》以及《關(guān)于省級單位農(nóng)村工作指導(dǎo)員選派管理工作的實施意見》，強調(diào)要實現(xiàn)黨委和政府工作重心的下移，促進農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。農(nóng)村工作指導(dǎo)員的具體任務(wù)主要是加強村情民意調(diào)研，向上級黨委、政府反映農(nóng)民群眾的思想動態(tài)和社情民意；為所駐鄉(xiāng)村理清經(jīng)濟發(fā)展思路，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收提供服務(wù)；幫助化解矛盾和糾紛，維護農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定；督查農(nóng)村各項民主制度的落實執(zhí)行等。這些舉措體現(xiàn)了強化基層黨委政府對于村委會事務(wù)監(jiān)督控制的導(dǎo)向，確保黨和政府關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的各項政策舉措都能夠得以有效貫徹落實。

二是“協(xié)商式鄉(xiāng)村治理”的發(fā)展路徑。如臺州溫嶺的“民主懇談會”、寧波江北的“村民代表調(diào)查小組”、杭州崇賢的“村民小組代表制度”、衢州常山的“村民代表質(zhì)詢制度”、溫州樂清的“人民聽證制度”等，一種以參與、協(xié)商、合作為重要特征的鄉(xiāng)村治理模式在浙江逐漸形成。這一路徑在本質(zhì)上是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會二者關(guān)系在實踐中的再次調(diào)適，促進鄉(xiāng)村多元利益的融合，從而追求基層權(quán)力的平衡與社會秩序的穩(wěn)定[11]。

五、2013年至今：精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“協(xié)同善治”體系的構(gòu)建

2013年，習(xí)近平總書記在湖南十八洞村考察調(diào)研時提出了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略思想，這一思想為在新時期做好“三農(nóng)”工作提供了重要遵循。黨的十九大報告更是把精準(zhǔn)脫貧列為2020年決勝全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一。在鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧的過程中，中央和各級地方財政對欠發(fā)達鄉(xiāng)村的財政轉(zhuǎn)移支付將成為扶貧資金的主要來源。在此過程中，中央政府統(tǒng)籌制定財政支持措施，省級政府制定配套支持措施并將財政資金和優(yōu)惠政策統(tǒng)一打包發(fā)送給縣級政府，縣級政府根據(jù)上級政策精神將資金資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)按比例進行分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則要在充分排查社情民情的基礎(chǔ)上具體負(fù)責(zé)資金資源最終能夠落到實處，發(fā)揮有限資金資源的最大化效用。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依靠村委會和村干部對于貧困戶的走訪摸查。鄉(xiāng)村治理的政治生態(tài)如何，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的互動關(guān)系如何就在很大程度上決定了中央的扶貧精神能否有效落地，決定了各級政府的扶貧資金資源能否讓貧困地區(qū)和貧困戶充分享有。2017年，黨的十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的治理有效是鄉(xiāng)村振興的五大要求之一，具體思路是要構(gòu)建一個黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。

精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興都是我國為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)所確定的國家戰(zhàn)略，也是新時代繼續(xù)推進“三農(nóng)”工作的總抓手。在這一過程中，浙江鄉(xiāng)村治理體系的完善呈現(xiàn)出以下三個典型特征：

一是充分發(fā)揮了村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的獨特功能。村規(guī)民約作為農(nóng)村社會治理的重要工具，長期以來一直在處理村集體內(nèi)部事務(wù)過程中發(fā)揮了獨特的作用。村規(guī)民約內(nèi)容的不斷豐富一方面體現(xiàn)了其與黨和國家重要戰(zhàn)略舉措之間要保持應(yīng)有的一致性，另一方面也體現(xiàn)了我國農(nóng)村鄉(xiāng)土社會中的契約精神，尤其是有效保障了村民在民主選舉、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督等方面的權(quán)利。到2015年底，浙江全省已經(jīng)完成了2.8萬多個村村規(guī)民約的制訂修訂工作，從而更好發(fā)揮村規(guī)民約在村民進行自我管理、自我教育、自我約束和矛盾調(diào)解中的作用。

二是積極借助于鄉(xiāng)賢這一連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體之間的溝通渠道。2012年以來，浙江省大力實施浙商回歸戰(zhàn)略，力圖通過匯聚全球浙商反哺家鄉(xiāng)的巨大能量為浙江經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與社會和諧發(fā)展做出貢獻。在此背景中，鄉(xiāng)賢的回歸并發(fā)揮積極作用不僅能夠引入外部資源來推動鄉(xiāng)村建設(shè)，更有利于凝聚村民共識來為鄉(xiāng)村的脫貧攻堅工作貢獻獨特的智慧。村民、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是通過鄉(xiāng)賢這一渠道能夠更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村的多元治理和利益協(xié)同。

三是積極探索農(nóng)民合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會在聯(lián)系農(nóng)民群眾中的紐帶作用。2015年，中共浙江省委、浙江省人民政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化供銷合作社和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理體制改革構(gòu)建“三位一體”農(nóng)民合作經(jīng)濟組織體系的若干意見》，決定統(tǒng)一組建農(nóng)民合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會，這是一個由農(nóng)民合作經(jīng)濟組織和各類為農(nóng)服務(wù)組織(企業(yè))組成的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的聯(lián)合組織。截至到2017年，浙江全面建立了省市縣鄉(xiāng)四級農(nóng)合聯(lián)體系，包括930個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)合聯(lián)、83個縣級農(nóng)合聯(lián)、11個市農(nóng)合聯(lián)和6.61萬個農(nóng)合聯(lián)會員[12]。農(nóng)合聯(lián)的平臺服務(wù)性質(zhì)、非營利性質(zhì)和共享合作性質(zhì)，決定了其能夠在新形勢下發(fā)揮黨和政府聯(lián)系基層農(nóng)民群眾的紐帶，為鄉(xiāng)村治理體系的不斷完善創(chuàng)造了重要抓手。

無論是村規(guī)民約的制訂修訂、鄉(xiāng)賢回歸還是農(nóng)合聯(lián)的創(chuàng)立，都體現(xiàn)了新時代浙江鄉(xiāng)村治理體系的日益完善，治理有效的目標(biāo)正在達成。這一時期，浙江各地的鄉(xiāng)村治理實踐彰顯了社會多元力量的博弈與合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村委會及村干部、村民、鄉(xiāng)賢及本地精英、農(nóng)合聯(lián)及成員等多方主體日漸成為基層協(xié)商的主要參與力量，鄉(xiāng)村“多元參與”與“協(xié)同善治”的治理格局正在加速形成。

六、總結(jié)與啟示

改革開放以來，浙江鄉(xiāng)村政治生態(tài)的演變軌跡及鄉(xiāng)村治理體系不斷豐富完善的歷程，全方位展現(xiàn)了在不同歷史時期下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的互動與合作過程。這一過程在本質(zhì)上體現(xiàn)為基層民主需求與經(jīng)濟社會成長、政府行政權(quán)威之間合力博弈的結(jié)果，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村政治與鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政府權(quán)能與基層民主、行政權(quán)威與社會空間之間的互動與平衡。

第一，在改革開放初期，村民自治委員會的建立需要在短期內(nèi)承擔(dān)人民公社制度解體之后，有效組織農(nóng)民群眾參與村莊經(jīng)濟生產(chǎn)和內(nèi)部事務(wù)管理的功能。村委會初期職能的發(fā)揮在很大程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的行政職權(quán)密切相關(guān)，兩者之間的權(quán)力和利益同質(zhì)性較強，共同承擔(dān)起促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、維護農(nóng)村基層秩序的作用。

第二，《村民委員會組織法(試行)》頒布實施以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”“協(xié)助與被協(xié)助”的關(guān)系在法律上予以明確。而進入20世紀(jì)90年代，我國社會主義市場經(jīng)濟體制得以確立，浙江民營經(jīng)濟和鄉(xiāng)村經(jīng)濟開始萌發(fā)，部分發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的村集體經(jīng)濟實力不容小覷，村委會和村民開始爭取更多的自治權(quán)利，在此過程中難免與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管控思維產(chǎn)生摩擦和沖突，這也直接反映在《村民委員會組織法》修改過程中對于村委會自治權(quán)利的強調(diào)上。

第三，進入新世紀(jì)，黨中央和國務(wù)院開始謀劃全國層面的農(nóng)村稅費改革，這對于既有的鄉(xiāng)村治理體系將產(chǎn)生重大影響。浙江在前期充分試點的基礎(chǔ)上，逐步取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅等稅種，同時逐步加大了對于欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支持力度。在此背景中，村集體一方面在財政上對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附性顯著增強，財政手段正在成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管控村集體的重要手段；而與此同時，浙江鄉(xiāng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展特別是一些發(fā)達地區(qū)“超級村莊”的崛起也使得農(nóng)村基層民主的生長空間進一步壯大，因而在一定程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村集體的有效控制。這兩個方面的充分博弈共同構(gòu)成了這一時期浙江農(nóng)村基層治理體系的演變邏輯。

第四，精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時代做好“三農(nóng)”工作提供了根本遵循。按照精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的工作要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依靠村委會準(zhǔn)確了解貧困戶的信息并進行動態(tài)跟蹤，村委會也必須依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政扶持資源來為本村的脫貧致富提供支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的良性互動關(guān)系逐步確立。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對于鄉(xiāng)村實現(xiàn)治理有效的要求，更是強調(diào)了鄉(xiāng)村治理中多元利益主體的協(xié)商共治，注重發(fā)揮村規(guī)民約的引領(lǐng)作用，以及鄉(xiāng)賢、農(nóng)合聯(lián)等主體的紐帶作用，從而最大程度凝聚多方共識，化解利益沖突，重塑鄉(xiāng)村秩序，實現(xiàn)基層善治。