李新廷

( 山東師范大學 馬克思主義學院，山東 濟南，250358 )

從黨的十八屆三中全會到黨的十九大，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一話語體系不斷形成并走向成熟，并被納入到新時代中國特色社會主義的基本內(nèi)涵之中，這反映了黨治國理政的新思維和開拓創(chuàng)新的新面貌。中國特色社會主義國家治理命題的提出有著自身的實踐特性和國情特色。這一概念是如何提出的？其內(nèi)涵、邏輯、發(fā)展指向有何獨特性？能否成為中國本土化的理論體系？能否為全球治理貢獻中國智慧？這些問題是目前學術界需要深入探究、扎實論證的重大理論問題。

一、中國特色社會主義國家治理命題提出的時代與理論背景

在中國共產(chǎn)黨的領導下，我國繪制了實現(xiàn)現(xiàn)代化與中華民族偉大復興的宏偉藍圖，這對整個國家的治理產(chǎn)生了重要的影響，使其既面臨著機遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。從世界范圍看，近現(xiàn)代以來轉(zhuǎn)型時期的治理危機往往與各國經(jīng)濟社會發(fā)展相伴，并有著形式上的一致原因，即市場經(jīng)濟的發(fā)展對社會結(jié)構(gòu)乃至國家結(jié)構(gòu)的沖擊并由此形成了“社會中心主義”的西方治理理論。但是，由于結(jié)構(gòu)性的差異，各國的治理方式各不相同，所以并不存在一種統(tǒng)一的治理模式可供借鑒。改革開放以來，特別是中國特色社會主義進入新時代以來，我國經(jīng)歷了巨大的時代變遷，在對西方治理理論的反思中，奏響了新時代中國特色社會主義國家治理的嶄新樂章。

(一)中國特色社會主義國家治理命題提出的時代背景

從全球治理變遷來看，朝向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變無一不立足于市場經(jīng)濟基石之上。正是市場經(jīng)濟的緣起及其全球擴展改變了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，沖擊了社會結(jié)構(gòu)，帶來了整體性的國家治理問題。

從黨的十一屆三中全會開啟社會主義市場經(jīng)濟導向的經(jīng)濟改革以來，整個中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化。20世紀90年代以來經(jīng)濟改革帶來的社會與生態(tài)等問題開始呈現(xiàn)出來，其具體的表現(xiàn)就是不平等程度開始上升，分配結(jié)構(gòu)的不平衡，以及社會保障體系有待完善等。這些都帶來了卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》一書中所謂的“反方向社會保護運動”[注][英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第112頁。，即20世紀90年代以來農(nóng)村與城市出現(xiàn)的各類群體性事件、社會組織的興起以及媒體報道的社會問題取向[注]馬駿：《經(jīng)濟、社會變遷與國家重建：改革開放以來的中國》，《公共行政評論》2010年第1期。等轉(zhuǎn)型危機問題。這些問題對我國的國家治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

順應這一形勢，20世紀90年代以來，中國共產(chǎn)黨領導了比較徹底的行政改革，進行了比較有效的機構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變，提高了政府運轉(zhuǎn)的法治化程度，限制權(quán)力對經(jīng)濟社會領域的過度干預。針對社會自主領域的擴大和各種利益?zhèn)€體、組織的興起，中國共產(chǎn)黨提出“三個代表”重要思想，通過一系列正式與非正式的組織結(jié)構(gòu)吸納優(yōu)秀分子，并通過“和諧社會”“科學發(fā)展觀”等思想調(diào)整國家治理結(jié)構(gòu)與方式，著手解決各類社會問題，告別過去在一定程度上忽視社會政策的問題，致力于健全和完善中國社會政策體系。[注]王紹光：《從經(jīng)濟政策到社會政策：中國公共政策格局的歷史性轉(zhuǎn)變》，《中國公共政策評論》2007 年第1期。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在治國理政方面，立足國情，放眼世界，把握問題，總結(jié)經(jīng)驗，提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標，并從制度化、現(xiàn)代化的角度指明了國家治理的發(fā)展方向，進而在黨的十九大上從中國特色社會主義進入新時代的歷史方位明確開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。這皆表明中國國家治理這一概念的原創(chuàng)性，它是中國共產(chǎn)黨立足新的時代背景，堅持黨的領導與國家主導，并注重吸納社會訴求基礎上進行理論創(chuàng)新的產(chǎn)物，形成了中國特色社會主義國家治理話語體系，有著自身的邏輯和價值訴求，不同于西方治理理論。

(二)西方治理的社會中心主義邏輯及其反思：中國特色社會主義國家治理命題提出的理論背景

作為現(xiàn)代意義的“治理”(Governance)概念及其理論的興起是西方的產(chǎn)物。羅西瑙等學者與全球治理委員會等組織最早對治理、治理理論作了界定。[注]俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。概括而言，治理理論的特點在于：治理更加強調(diào)的是政府之外的社會組織與個體參與到公共管理中來，解決政府失靈與市場失靈的問題；多元的治理主體之間形成的是合作、協(xié)商式的平面互動網(wǎng)絡，而不是傳統(tǒng)政府權(quán)威主導的等級式網(wǎng)絡。

1.西方治理理論的社會中心主義邏輯

西方治理理論的興起有著深刻的時代背景。西方最先實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，但隨著制度運轉(zhuǎn)，政府與市場失靈現(xiàn)象開始出現(xiàn)：“等級式國家協(xié)調(diào)的優(yōu)勢已經(jīng)失去……市場協(xié)調(diào)的優(yōu)勢也已失去”[注]F.W.Scharpf, “Games Real Actors Could Play: Positive and Negative Co-Ordination in Embedded Negotiations”, Journal of Theoretical Politics, No.1, 1994, p.37.，福利國家政策與官僚機構(gòu)的膨脹產(chǎn)生了低效的困境。對此反思與調(diào)整的結(jié)果就是治理理論的興起與實踐，其核心即“去國家化”和“自由化”。首先，治理理論反思傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治與政府管制的發(fā)展模式，認為龐大臃腫且官僚化的政府缺乏管理能力與效率，無法有效配置社會資源促進國家與社會發(fā)展，因而要求“去國家化”；其次，治理理論以自由主義為價值取向，倡導個人權(quán)利和權(quán)力限制，對大政府持懷疑態(tài)度，要求小國家與政府分權(quán)，由社會組織等多元中心參與治理，尋求公共事務的“多中心治理之道”。這二者背后凸顯的是對社會力量的強調(diào)，形成了以社會解釋政治的“社會中心主義”邏輯。治理理論的自由主義政治哲學的基礎、對國家與政府權(quán)力的懷疑以及對多元社會力量的重視無一不表明其“社會中心主義”的取向。

然而，隨著現(xiàn)實世界治理難題的增多，不可治理性危機開始出現(xiàn)，治理理論本身也面臨著“治理失靈”的危險，這很大程度上與其“社會中心主義”的邏輯緊密相關。多中心治理主體之間的沖突，將國家視為治理的對立面，缺乏強有力的國家的平衡等因素引發(fā)的治理失靈的危機帶來了對治理理論的雙重反思。

2.治理理論的學理反思：內(nèi)部的視角

治理理論首先面臨著理論上對國家在治理中地位與作用的內(nèi)部質(zhì)疑。治理理論主張去國家化，認為治理與國家難以結(jié)合，“‘國家治理’一詞甚至根本就不可能存在”[注]王家峰：《國家治理的有效性與回應性：一個組織現(xiàn)實主義的視角》，《管理世界》2015年第2期。。這是因為國家建構(gòu)強調(diào)要以國家為中心，致力于打造強而有力的國家；而治理則主張多中心的多元主體，尤其是要限制國家權(quán)力[注]郁建興：《治理與國家建構(gòu)的張力》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2008年第1期。，二者不可能結(jié)合起來。強調(diào)國家則無治理可言，主張治理則又會去國家化。治理理論的“社會中心主義”取向使其與國家之間存在一定的張力與沖突。

面對上述難題，強調(diào)國家在治理中起主導作用的“元治理”理論由此產(chǎn)生?！霸卫怼钡拇砣宋锝芩髌?Bob Jessop)主張國家擔任元治理的角色，來建立宏觀組織架構(gòu)，協(xié)調(diào)、修正與平衡原有治理格局，重新整合治理主體之間的關系與合作，以作出前瞻性的規(guī)劃與管理。[注]Bob Jessop, “The Rise of Governance and the Risks of Failure: The Case of Economic Development”, International Social Science Journal, No.155, 1998, p. 43.因而，國家不是治理的對立面，而是治理成功的保障?！霸卫怼敝械膰也⒉皇且〈渌嘣卫碇黧w，相反是為多元治理主體的協(xié)作提供制度合作與協(xié)商的環(huán)境；它不是取代多元治理主體的最高權(quán)威，相反是與多元主體平行的治理成員之一，或者頂多是多元治理主體中的居首位者。[注]Bob Jessop, The Future of the Capitalist State, Cambridge: Polity Press, 2002, pp.242-243.概言之，“元治理”理論通過重新界定國家的地位與作用，既不否定國家，也不絕對推崇國家，這在一定程度上糾正了治理理論的“社會中心主義”取向。

3.治理理論的實踐反思：外部的視角

治理理論并不是對現(xiàn)實經(jīng)驗的總結(jié)，而是應對危機與挑戰(zhàn)的改革方案與理論設計。這一理論設計本身就被質(zhì)疑，實踐中的表現(xiàn)也不佳。追根溯源，由于治理理論“社會中心主義”的邏輯導致國家缺席治理實踐，帶來了不論是發(fā)達國家還是后發(fā)展國家的治理惡化或失敗。環(huán)顧近年來全球范圍內(nèi)的治理績效，就會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實世界正變得越來越難以治理。著名政治學家弗朗西斯·福山認為其根源在于“軟弱無能國家或失敗國家”，特別是發(fā)展中國家的“政府軟弱、無能或者無政府的狀態(tài)”。[注][美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，北京：中國社會科學出版社，2007年，序第1頁。

西方治理有著自身的獨特道路，即社會力量的成熟推動了國家的建設。當國家治理中出現(xiàn)相應的問題或者國家失敗，西方就會訴諸回歸社會來解決治理難題。這種典型的“社會中心主義”邏輯被運用到后發(fā)展國家時，就意味著后發(fā)展國家的治理也必須是去國家化或者最小化國家式的，但這忽略了后發(fā)展國家的國情，其結(jié)果不僅是治理失效，而且還會產(chǎn)生社會危機與政治動蕩?，F(xiàn)實中，后發(fā)展國家最緊迫的問題不是多元治理與取代國家，而是國家建構(gòu)。

二、國家中心主義：新時代中國特色社會主義國家治理的理論進路

西方治理理論的“社會中心主義”邏輯在對外擴展過程中尤其是在中國實現(xiàn)了“祛魅”。國內(nèi)學者在引介西方治理理論時著重強調(diào)治理的“權(quán)力”內(nèi)核。徐勇解釋Governance一詞時就指出：“在治理的邏輯結(jié)構(gòu)中，公共權(quán)力是最為核心的概念?！盵注]徐勇：《Governance：治理的闡釋》，《政治學研究》1997年第1期。追根溯源，中國共產(chǎn)黨提出的“國家治理”這一概念是中國本土化話語體系的創(chuàng)造，強調(diào)的是黨領導下的國家主導。徐湘林對“國家治理”作了最為準確的界定：“從學術理論的淵源來看，治理理論是從社會中心論出發(fā)，從社會的訴求來規(guī)制國家和政府的職責和作為。國家治理概念則強調(diào)了轉(zhuǎn)型社會國家發(fā)揮主導作用的重要性，同時也考慮到了治理理念所強調(diào)的社會訴求，應該是一個更為均衡和客觀的理論視角?！盵注]徐湘林：《“國家治理”的理論內(nèi)涵》，《人民論壇》2014年第10期。這一界定可以說是把握了國家治理根本的理論進路，即“國家中心主義”的取向，借鑒一定的理論資源并立足中國本土治理實踐從國家的理論視角來實現(xiàn)治理。

(一)強制組織與“回歸國家”：國家治理理論中的國家傳統(tǒng)

國家治理的提出是與治理、社會治理理論有著根本性的不同的。國家治理理論是把國家作為治理的最重要主體，以區(qū)別于治理、社會治理對“多中心”“多元主體”的強調(diào)。這意味著“去社會中心主義”之后的國家傳統(tǒng)的復興。這一傳統(tǒng)可追溯至馬克斯·韋伯。韋伯對現(xiàn)代國家作了界定，認為國家即特定疆域內(nèi)的人類共同體，這個共同體在本疆域內(nèi)成功地壟斷合法的暴力機器，國家擁有專斷性權(quán)力。而專斷性權(quán)力和國家的暴力潛能又是建立在專業(yè)官員制度和理性的法律基礎之上的。[注][德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》(下卷)，林榮遠譯，北京：商務印書館，1997年，第730-731頁。他認為只有擁有強大的行政官僚體制，國家才是一個壟斷合法暴力的強制組織。這是探討國家問題的出發(fā)點。

行為主義政治學及其相關流派等將國家視為服務于社會利益的工具或者是利益集團相互競技的平臺，形成了典型的“社會中心主義”的范式，重點關注作為因變量的社會因素，忽略了作為自變量的國家，去國家化的治理理論的形成水到渠成。而回歸國家學派的代表人物斯考切波在解釋法國、俄國與中國的社會革命中，首先確立了結(jié)構(gòu)性的視角，將國家視為結(jié)構(gòu)性組織，并關注與國家相關的制度，在比較歷史的分析中討論國家的重要性?；貧w國家學派的國家概念繼承自韋伯。斯考切波就認為：“國家應該適當?shù)乇焕斫鉃椴粌H僅是一個社會經(jīng)濟沖突展開戰(zhàn)斗的一個場所。勿寧說，它是一套以執(zhí)行權(quán)威為首，并或多或少是由執(zhí)行權(quán)威加以良性協(xié)調(diào)的行政、政策和軍事組織。任何國家都要首先并主要是從社會中抽取資源，并利用這些資源來創(chuàng)設和支持強制組織和行政組織?！盵注][美]西達·斯考切波：《國家與社會革命：對法國、俄國與中國的比較分析》，何俊志、王學東譯，上海：上海人民出版社，2007年，第30頁。所以，強制性行政組織是國家權(quán)力的基礎。國家理論為國家治理所需要的國家權(quán)力及其強制行政組織體系奠定了基礎，并不斷將國家置于解釋政治、社會與治理的中心，將政治學中的“國家中心主義”路徑不斷發(fā)揚光大。

(二)權(quán)威性與自主性：馬克思主義譜系中的國家解釋

其實早在韋伯之前，馬克思主義經(jīng)典作家對國家的本質(zhì)就有深入的研究。馬克思就指出：“中央集權(quán)的國家政權(quán)連同其遍布各地的機關，即常備軍、警察局、官僚機構(gòu)、教會和法院……充當了新興資產(chǎn)階級社會反對封建制度的有力武器?！盵注]《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，北京：人民出版社，2012年，第95頁。這指明了國家的強制性與權(quán)威性，馬克思主義理論家基本上將國家視為一種有組織的強制力。列寧也認為：“常備軍和警察是國家權(quán)力的主要工具，難道還有其他可能嗎？”[注][美]西達·斯考切波：《國家與社會革命：對法國、俄國與中國的比較分析》，何俊志、王學東譯，上海：上海人民出版社，2007年，第26-27頁。

馬克思主義經(jīng)典作家指出了國家強制性、權(quán)威性的一面，同時又將國家看成是解決社會沖突的平臺，即國家是源于市民社會和生產(chǎn)關系及其統(tǒng)治階級實現(xiàn)自身利益的工具。按照這種解釋，建立在集中的強制性手段基礎之上的國家，被看成是一種工具性和客觀性的統(tǒng)治形式和解決沖突的方式，而沒有被視為一套自為的組織。因此，這并未全面解釋國家治理中國家與社會之間的關系問題。斯考切波從結(jié)構(gòu)性的視角和組織的角度推進了對國家的認識與解釋，認為國家具有自身的邏輯與利益，在普朗查斯和密利本德為代表的新馬克思主義者的“相對自主性問題”基礎上，提出了國家與社會關系中的“國家自主性”概念。正如有學者所評價的那樣，“斯考切波把國家自主性置于國家與社會二元分野的大前提下進行分析，更加突出了國家自主行為主體的重要性。正因為如此，國家才成為解釋現(xiàn)實政治問題和社會現(xiàn)象不可或缺的重要因素和視角”[注]戴輝禮：《國家自主性與國家能力的關聯(lián)性論析》，《常州大學學報(社會科學版)》2016年第5期。。

基于國家是強制性權(quán)威組織這一認識而形成的“國家自主性概念”，對國家治理理論具有重要的意義。這是因為國家自主性涉及國家與社會的關系時，強調(diào)國家中心主義并不是排除社會力量。恰恰是國家在與社會、市場互動過程中才突出出來成為主導性的因素。因而，考察國家治理也必須探究“國家自主性”概念之下國家與社會之間存在怎樣的互動關系。這是中國國家治理理論內(nèi)涵與現(xiàn)實實踐中的一個關鍵的問題。

(三)國家中心與吸納社會：中國國家治理理論的本土實踐及其理論取向

當下所提出的中國國家治理概念借鑒了西方的國家理論，繼承了馬克思主義國家理論中權(quán)威性與自主性的內(nèi)涵。因而，中國國家治理理論強調(diào)國家的主導作用。這不僅有國家理論上的支撐，更建立于中國轉(zhuǎn)型與治理實踐經(jīng)驗之上。

中華人民共和國的誕生意味著韋伯式現(xiàn)代國家的建立，即全國范圍內(nèi)建立了一整套完整的行政官僚組織體系和具有強制力的國家機器。革命動員與群眾路線的傳統(tǒng)、完整的行政官僚體系以及執(zhí)政黨的危機意識和戰(zhàn)略領導塑造了國家強有力的汲取、動員與組織能力，使國家能夠在復雜的國情、社情中深入社會與基層進行廣泛的政策執(zhí)行和組織動員。同時，強有力的國家能力所促進的國家自主性也使黨領導下的國家不斷實現(xiàn)公共利益，在國家主導下促進了社會領域的擴展，形成的多元治理主體又不斷被吸納進國家治理體系中來。

不論是改革開放前40年的國家建構(gòu)、轉(zhuǎn)型摸索還是改革開放后40年的經(jīng)濟導向的政治發(fā)展，都是在國家的主導之下。改革之前的40年，在“國家本位”的觀念主導下，國家采取強有力的計劃經(jīng)濟體制，但一定程度上卻侵蝕了國家自主性，禁錮了社會活力，不利于國家治理。因而，改革開放以來，中國在加強國家能力、保持國家權(quán)威的同時，國家權(quán)力規(guī)范化與職能范圍縮小使社會自主性開始出現(xiàn)，國家與社會關系開始動態(tài)調(diào)整：一方面，不論是政策制定還是政策執(zhí)行都是上層達成共識作出理性決策，從而實現(xiàn)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)一；另一方面，中央在保持權(quán)威的同時放權(quán)促進地方發(fā)展，形成“上下分治的治理體制”[注]曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學研究》2011年第1期。。在地方自主發(fā)展的同時，中央通過控制人事權(quán)與財權(quán)保證強有力的國家能力與整體自主性。而人事權(quán)和財權(quán)正是國家中心主義及國家能力的典型體現(xiàn)。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會不公正等問題開始出現(xiàn)，中國國家自主性開始調(diào)整并走向均衡，即“一是國家權(quán)力的改造；二是公民社會的塑造”。國家權(quán)力的調(diào)整并不是讓國家退出治理體系，而是調(diào)整國家與社會、市場之間不平衡的關系，“建構(gòu)國家與社會、國家與市場的治理式互賴(governed interdependence)關系”[注]王彩波、陳霞：《中國經(jīng)濟發(fā)展道路中的國家自主性》，《吉林大學社會科學學報》2015年第2期。。中國國家與社會關系的調(diào)整最終形成的格局并不是西方社會中心主義式的社會與市場主導，而是國家主導下的社會建設與市場經(jīng)濟，是國家中心主義下的吸納社會與市場。在這方面，不論是社區(qū)自治還是基層民主，都無不表現(xiàn)出國家主導的中國特色。所以，有學者就指出中國國家治理的路徑就是“將改革開放以來不斷發(fā)展壯大的兩個治理單元——社會和市場有機地納入國家主導的治理框架之中”[注]楊雪冬：《論國家治理現(xiàn)代化的全球背景與中國路徑》，《國家行政學院學報》2014年第4期。。

因而，中國國家治理是建構(gòu)國家體系過程中國家與社會積極互動的產(chǎn)物。習近平同志對國家治理的界定典型地體現(xiàn)了“國家中心、吸納社會”的中國特色，即國家治理首先是國家整體性的制度體系。總體而言，新時代中國特色社會主義國家治理的提出并不意味著治理過程中國家的退出，而是國家能力的增強，是由國家主導多元治理主體形成治理制度結(jié)構(gòu)與體系。

三、政黨中心主義：新時代中國特色社會主義國家治理理論的政治邏輯

從理論進路來看，中國國家治理概念建立在對國家強調(diào)的國家中心主義之上；從現(xiàn)實的政治發(fā)展來看，這一理論還表現(xiàn)出了后發(fā)展國家獨有的政治邏輯，即中國走的是一條政黨創(chuàng)建國家的政治發(fā)展道路。因而，國家治理背后反映了政黨中心主義的政治邏輯。中國國家治理這一概念是中國共產(chǎn)黨60多年來治國理政經(jīng)驗與發(fā)展道路的本土化話語總結(jié)。何增科曾考察了執(zhí)政黨逐漸接受“治理”“善治”“社會治理”等概念并將其融入政策制定的過程，認為中國共產(chǎn)黨善于學習與適應來調(diào)整自己的意識形態(tài)和政策，同時在吸收借鑒外部成果的同時，堅持自己的領導地位。[注]何增科：《從社會管理到社會治理：話語體系變遷與政策調(diào)整》，俞可平主編：《中共的治理與適應：比較的視野》，北京：中央編譯出版社，2015年，第270-271頁。所以，“堅持黨的領導”是新時代中國特色社會主義國家治理內(nèi)涵的政治邏輯的重要核心與體現(xiàn)。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第20頁。的提法也明確體現(xiàn)了政黨中心主義的政治邏輯。這一政治邏輯有著理論與現(xiàn)實上的支撐。

(一)政黨治理與政黨領導模式：來自西方與列寧主義的理論及經(jīng)驗啟示

西方治理強調(diào)社會中心主義，政黨是“社會中的政黨”。西方兩黨制與多黨制的黨爭與輪流執(zhí)政并沒有造就一個長久穩(wěn)定和持續(xù)有效的領導核心，從而使社會力量尤其是利益集團成為了國家治理的重要主體。這并不是說政黨在國家治理中不重要，相反，西方政黨理論家也揭示了政黨的重要作用，只是西方社會創(chuàng)造國家、國家創(chuàng)造政黨的發(fā)展道路隱沒了政黨在國家治理結(jié)構(gòu)中的核心地位。因為，“政黨必然反映政治的邏輯而非效率的邏輯”[注][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第85頁。，所以西方現(xiàn)代化早期的主流是詆毀和反對政黨。但政黨越來越重要，因為政黨是現(xiàn)代國家治理的重要主體。

西方社會中心主義的傾向及其社會創(chuàng)建國家的道路不利于認識政黨在中國等后發(fā)展國家的領導地位。列寧在對無產(chǎn)階級革命斗爭的認識基礎上，發(fā)展了馬克思主義的政黨學說，將政黨提升到國家創(chuàng)設和政治制度之上。列寧認為無產(chǎn)階級不可能單靠自己來獲得階級意識，必須由知識分子來灌輸，而革命運動又必須依賴革命組織。所以，列寧主張建立一個強有力的革命組織，即“列寧主義式的政黨”，“只要我們能夠把日益覺醒的無產(chǎn)階級的一切力量和俄國革命者的一切力量聯(lián)合成一個黨……我們就一定能夠拿下這座堡壘”[注]《列寧選集》(第1卷)，北京：人民出版社，2012年，第287頁。。著名政治學家塞繆爾·亨廷頓對列寧主義式的政黨高度評價，認為先鋒隊式的政黨整合了社會力量，強調(diào)政治優(yōu)先性與制度化，形成了一個在“廣泛的革命聯(lián)合”基礎上建立起的“強大的革命組織”，從而為國家建構(gòu)奠定了基礎。[注][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第310頁。列寧主義表明了國家創(chuàng)建必須有賴于政黨，而國家治理也必須由政黨來完成。這影響了后發(fā)展國家尤其是中國的政治發(fā)展。

列寧主義為后發(fā)展國家的國家建構(gòu)提供了理論支撐，無論是俄國的革命道路，還是中國的國家建構(gòu)皆證明了政黨領導國家建設的有效性。后發(fā)展國家需要強有力的政黨來動員社會力量，領導國家建構(gòu)，消除社會動亂，實現(xiàn)民族整合。政黨主導國家建設是后發(fā)展國家進行國家建構(gòu)的重要途徑。[注]李新廷：《社會中心主義·國家中心主義·政黨中心主義——西方比較政治學研究視角的演進與中國關照》，《國外理論動態(tài)》2016年第2期。而這條道路背后揭示的就是政黨領導的模式。不論是革命時期還是國家建設時期，中國共產(chǎn)黨都是中國國家建設與國家治理的政治核心。

(二)政黨中心主義：新時代中國特色社會主義國家治理的本土政治邏輯

新時代中國特色社會主義國家治理背后隱含著更深、更高的“政黨中心主義”的政治邏輯。這是因為中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建了新中國，通過黨的組織體系建構(gòu)并運轉(zhuǎn)著國家治理的制度體系，并通過黨的執(zhí)政能力不斷提升國家的治理能力。

首先，“政治中心主義”的政治邏輯意味著中國共產(chǎn)黨的領導是新時代中國國家治理的政治前提；不僅如此，中國共產(chǎn)黨還是國家治理體系中治理價值的引領者。中國共產(chǎn)黨的領導這一政治地位不是先天的，而是在中國革命和中國特色社會主義建設過程中歷史形成的。一方面，傳統(tǒng)國家的崩潰與社會的失序，新國家創(chuàng)建只能寄托于組織嚴密、紀律嚴明、基礎廣泛、價值明確的列寧主義式的政黨——中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨通過馬克思主義的價值理念和組織嚴密的政黨動員網(wǎng)絡，依靠人民取得了革命的勝利，實現(xiàn)了國家建構(gòu)，走出了一條政黨創(chuàng)建國家的道路，形成了黨領導國家的政治體制；另一方面，中國共產(chǎn)黨不僅創(chuàng)造了新中國，而且還運轉(zhuǎn)著國家建設，形成了中國特色社會主義政治發(fā)展道路，建立了中國特色社會主義制度體系，促進了經(jīng)濟增長，提高了人民生活水平，并在改革中不斷完善制度體系，因而黨的領導又具有現(xiàn)實中的治理績效合法性。中國共產(chǎn)黨還從傳統(tǒng)文化和馬克思主義中汲取了崇高的使命和政治關懷，“中國共產(chǎn)黨的政治基礎不是某種階層或者團體的特殊利益，而是整個國家和民族的利益”[注]強世功：《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，《開放時代》2009 年第12期。?！皟蓚€一百年”與“中國夢”的愿景和社會主義核心價值觀的提出是中國共產(chǎn)黨凝聚治理價值目標，實現(xiàn)國家治理價值多樣性與統(tǒng)一性、包容性與靈活性的舉措，也指明了國家治理的價值追求目標。

其次，“政黨中心主義”的政治邏輯也意味著中國共產(chǎn)黨既是新時代中國特色社會主義國家治理的領導者又是國家治理體系的有機組成部分。中國共產(chǎn)黨的領導融于新時代中國特色社會主義國家治理體系與能力的全過程，這主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是制度體系建構(gòu)與制度完善的能力。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建了新中國，在主要和正式的意義上是指創(chuàng)建了國家體制，并在改革過程中不斷改進與完善制度體系來提升國家治理績效。所以，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”這一全面深化改革的總目標與“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”緊密相連構(gòu)成了一個整體。不論是人民代表大會制度、國家行政制度、民主制度等政治制度，還是文化體制、社會體制與經(jīng)濟體制，都可以看到中國共產(chǎn)黨通過黨的領導、組織網(wǎng)絡和人事管理等實現(xiàn)了制度的設立、運轉(zhuǎn)與完善。

二是政策制定與政策執(zhí)行的能力。中國國家治理的相關決策不僅需要國家政權(quán)機關的參與，更取決于中國共產(chǎn)黨。在黨領導國家體制下，執(zhí)政黨的決策是當代中國整個決策體制的核心。這主要是通過黨領導制定國家的立法指導思想以及路線、方針、政策，并以其來指導國家機關的各方面工作來實現(xiàn)的。在決策中，依靠民主集中制，黨在廣泛的民主參與過程中能夠做到匯集不同階層的意見，協(xié)調(diào)不同層次的分歧，保證決策民主化的同時，又能做到?jīng)Q策的科學化。

三是干部人事組織網(wǎng)絡的管理與支配。中國共產(chǎn)黨通過黨管干部原則實現(xiàn)了對整個國家人事的選拔錄用、培訓管理和升遷考核，“任用干部——無論是高層、中層還是基層干部——或許就是黨最為明顯的政治功能”[注]Lynn White, Local Causes of China’s Intellectual, Legal and Government Reform, New York: M. E. Sharpe, 1998，p.484.。黨管干部保證了行政管理體系的靈活與穩(wěn)定，同時也保證了國家政策的執(zhí)行。

四是社會動員體系組織與動員能力。黨建構(gòu)了廣泛的社會動員體系，具有較強的社會動員能力。黨與各民主黨派、社會組織等社會力量合作、協(xié)商決策形成的社會體系也使黨能夠整合社會力量，進行廣泛的動員。除此之外，作為中國共產(chǎn)黨的政治動員機制的群眾路線，起著資源汲取、資源聚集、政策動員與落實的功能，在一定程度上增強了黨的組織體制與國家治理體制的韌性，拓展了黨的領導和國家治理的社會空間。

新時代中國特色社會主義國家治理的關鍵在黨。有學者指出：“在中國，不管人們對共產(chǎn)黨的看法如何，它無疑是中國的政治主體和執(zhí)政主體。國家所有方面的成敗，都取決于執(zhí)政黨這個政治主體的建設?！盵注]鄭永年：《從“治黨”到“治經(jīng)濟”》，《聯(lián)合早報》2016 年10月18日。黨的十八大以來對“黨是最高政治領導力量”“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導”等表述都表明了新時代中國特色社會主義國家治理的政黨中心主義的取向，這也正是新時代中國特色社會主義國家治理的政治邏輯所在。

四、人民中心主義：新時代中國特色社會主義國家治理的價值追求

國家中心主義反映了國家治理形成的理論進路之邏輯，而政黨中心主義表明了國家治理體系中黨的領導的政治邏輯。除此之外，國家治理最終還要回答的是治理為了誰、最終成果由誰享有的問題。因而，在提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”這一命題之后，黨的十八屆五中全會首次提出以人民為中心的發(fā)展思想，彰顯了國家治理之人民至上的價值追求。

(一)從人民觀到“以人民為中心”：馬克思主義價值的傳承與中國實踐經(jīng)驗的升華

馬克思主義學說關注的重點在于人的解放，并致力于追求實現(xiàn)全人類的徹底解放，使每一個人擺脫奴役和壓迫成為自由全面發(fā)展的人，這是馬克思主義的歷史使命，也是馬克思主義的基本價值立場與追求，從根本上反映了馬克思主義的人民觀。馬克思主義的人民觀就是為了實現(xiàn)人民大眾的利益和自由，“無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動”[注]《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，北京：人民出版社，2012年，第411頁。。馬克思主義人民觀的價值取向立于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的唯物史觀基礎之上。唯物史觀明確闡明了人民群眾是歷史發(fā)展的主體、創(chuàng)造者和發(fā)展的動力，指明“歷史的活動和思想就是‘群眾’的思想和活動”[注]《馬克思恩格斯文集》(第1卷)，北京：人民出版社，2009年，第286頁。。

中國共產(chǎn)黨一直以來堅守馬克思主義的這一價值立場和追求，依靠人民群眾，將人民群眾的根本利益和幸福追求放在首位。在革命和建設過程中中國共產(chǎn)黨在堅持馬克思主義價值立場的同時，又適時根據(jù)中國國情進行了中國化的理論和實踐創(chuàng)新，提出了“以人民為中心”的理論命題，從而深化了國家治理的價值目標。中國共產(chǎn)黨從成立之日起就無自身的特殊利益，而以全心全意為人民服務為根本宗旨。為人民謀幸福是共產(chǎn)黨人的初心。為實踐、堅持和發(fā)展這一人民觀，以毛澤東為主要代表的共產(chǎn)黨人形成了“從群眾中來，到群眾中去，一切依靠群眾、一切為了群眾”的工作方法和路線，致力于實現(xiàn)最廣大人民的根本利益。以鄧小平為主要代表的共產(chǎn)黨人著眼于提高人民生活水平最終實現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標；江澤民同志提出“三個代表”重要思想，再次明確中國共產(chǎn)黨始終代表中國最廣大人民的根本利益；胡錦濤同志進一步提出發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的以人為本思想；習近平同志在上述思想基礎上明確提出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，并進一步概括為“以人民為中心”。這一實踐發(fā)展與理論總結(jié)表明了“新時代以人民為中心發(fā)展思想的實踐品格”[注]孫余余：《新時代以人民為中心發(fā)展思想的實踐品格探析》，《山東師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第4期。，并“充分體現(xiàn)了馬克思主義的根本價值追求”[注]董振華：《“以人民為中心”的理論邏輯和政治價值》，《中共中央黨校學報》2017年第6期。，并實現(xiàn)了進一步的價值升華。

(二)人民中心主義：新時代中國特色社會主義國家治理的根本價值取向

中國共產(chǎn)黨在實踐過程中提出的“以人民為中心”的發(fā)展理念，深刻回答了國家治理“源于誰、為了誰、依靠誰”的問題，反映了新時代國家治理的根本價值取向，即人民中心主義。人民中心主義的國家治理價值取向具體體現(xiàn)在以下四個方面：

一是人民對美好生活的向往是國家治理現(xiàn)代化奮斗的價值目標。國家治理現(xiàn)代化的新征程有著明確的奮斗目標，即分階段把我國建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。這一奮斗目標是建立在人民的美好愿望和向往之上的，需要具體的制度體系與國家能力來保障實現(xiàn)。因而，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提出就是為了滿足人民對美好生活的向往。具體而言，國家治理需要立足人民立場，落實到實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益上，使人民過上安全穩(wěn)定、富裕繁榮、健康文明、公平正義、和諧美滿的生活。人民對美好生活的向往在一定意義上是進行時，是動態(tài)發(fā)展的過程，是國家治理實踐永遠追求的價值目標。

二是國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)必須依靠人民。人民中心主義的價值追求及其目標實現(xiàn)立足于人民、依靠人民。習近平同志就指出，“老百姓是天，老百姓是地。忘記了人民，脫離了人民，我們就會成為無源之水、無本之木，就會一事無成”，“人民是決定黨和國家前途命運的根本力量，要依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”。[注]中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，北京：學習出版社，2018年，第88頁。因而，國家治理之人民中心主義的價值追求及其實現(xiàn)必須依靠人民。進而言之，新時代中國特色社會主義國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)必須根植于人民，必須扎根于人民群眾的實踐，激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造熱情，匯聚人民群眾的智慧，總結(jié)人民群眾的探索經(jīng)驗，進而上升為理論與政策再進一步指導新的實踐，不斷推動國家治理的現(xiàn)代化。除此之外，國家治理現(xiàn)代化目標的達成還必須依靠人民群眾的評判。人民的滿意尤其是人民對美好生活的向往的實現(xiàn)與否，是檢驗國家治理現(xiàn)代化的首要標準。

三是人民中心主義的價值取向決定了國家治理需要朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕的方向不斷邁進。人民中心主義決定了中國共產(chǎn)黨進行國家治理的一個基本目標就是要達至共同富裕，這是社會主義的本質(zhì)特征。習近平同志對此作了明確總結(jié)：“我們追求的發(fā)展是造福人民的發(fā)展，我們追求的富裕是全體人民共同富裕?！盵注]中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，北京：學習出版社，2018年，第90頁。對此，黨的十九大專門明確了推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的兩步走戰(zhàn)略安排，其中共同富裕是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要目標之一。這又需要堅持以人民為中心，人民的生活水平是評判是否實現(xiàn)現(xiàn)代化、是否實現(xiàn)共同富裕的根本標準。

四是人民中心主義的價值追求決定了必須在國家治理過程中貫徹與實踐黨的群眾路線。習近平同志對此也作過專門的闡述，認為“群眾路線始終是黨的生命線和根本工作路線。堅持以人民為中心的根本立場，必須把群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”[注]中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，北京：學習出版社，2018年，第92頁。。群眾路線對于國家治理而言具有重要的作用，這具體體現(xiàn)在群眾路線是建構(gòu)政府與公民互動機制的本土制度資源，對國家治理現(xiàn)代化具有雙重意義：一方面，其內(nèi)在要求是以實質(zhì)性制度渠道將干部的代表角色與群眾的具體利益結(jié)合起來，實現(xiàn)政治代表與群眾利益聚合；另一方面，其外在要求是鼓勵群眾參與和政治溝通，制度性地將群眾意見引入公共政策過程。經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，貫徹群眾路線切實提升了國家治理的績效。[注]孟天廣、田棟：《群眾路線與國家治理現(xiàn)代化——理論分析與經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)》，《政治學研究》2016年第3期。

五、諸主義之層次與新時代中國特色社會主義國家治理的整體性

在全面深化改革的背景下，為理清黨的領導、國家建構(gòu)與社會建設之間的關系，新時代中國特色社會主義國家治理這一重大課題的提出是中國共產(chǎn)黨在考慮社會訴求基礎上從國情出發(fā)強調(diào)國家主導的重要性，更加強調(diào)黨的核心領導地位，同時拓展社會領域、吸納多元社會力量所形成。它致力于在已有的國家治理實踐經(jīng)驗基礎上完善國家治理制度體系，推進國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，進一步提升國家治理的能力，落腳于最廣大人民的根本利益。這分別反映了新時代中國特色社會主義國家治理這一話語體系背后的“國家中心主義”的理論進路、“政黨中心主義”的政治邏輯和“人民中心主義”的價值追求。上述三種主義皆是對新時代國家治理內(nèi)涵與問題不同側(cè)面的回應所形成的觀察和解釋的視角，具有鮮明的層次性，并構(gòu)成了一個系統(tǒng)的整體。

首先，國家中心主義是新時代中國特色社會主義國家治理的理論進路，是這一中國本土化概念的邏輯起點。國家治理概念的提出意味著國家在治理中發(fā)揮主導作用。從理論進路來看，新時代中國國家治理對西方治理理論社會中心主義的邏輯進行了反思；從中國社會轉(zhuǎn)型的實踐來看，國家在轉(zhuǎn)型過程中處于建構(gòu)治理模式的主導地位；從國家與社會關系的演進來看，中國走的是國家建構(gòu)在先，進而國家吸納社會形成治理架構(gòu)的治理道路；因而，國家中心主義強調(diào)的是國家制度體系建構(gòu)和國家權(quán)力尤其是國家能力背后的“國家主導性”。

其次，政黨中心主義是新時代中國特色社會主義國家治理的政治邏輯，是這一中國本土化理論的核心。作為后發(fā)展國家的典型代表，中國走的是政黨創(chuàng)建國家的道路。中國共產(chǎn)黨把整個國家與社會組織起來，重建了政治價值，穩(wěn)定了社會秩序，推動了經(jīng)濟發(fā)展，并主導國家制度體系的變遷與完善，不斷提升國家治理能力，形成黨領導國家建構(gòu)與發(fā)展的“政黨中心主義”的政治結(jié)構(gòu)。因而，中國國家治理背后還隱含著黨的領導的政治邏輯，反映了國家治理的“中國特色”。國家制度建構(gòu)與國家能力提升作為國家治理的表征與結(jié)果，背后又需要自變量因素的解釋。不同于西方的以社會解釋國家的“社會中心主義”，中國的政治發(fā)展道路形成的是以政黨解釋國家的“政黨中心主義”。所以，國家中心主義是理論進路，解釋中國國家治理的理論內(nèi)涵；而政黨中心主義則是其背后的政治邏輯，解釋了中國國家治理背后的運作機理。

最后，人民中心主義是新時代中國特色社會主義國家治理的價值追求，揭示了中國國家治理的落腳點和最終歸宿。國家治理并不僅僅意味著權(quán)力架構(gòu)和組織領導，也不僅僅意味著制度體系的建構(gòu)和國家治理能力的形塑與加強，更意味著作為歸宿的價值訴求。在一定意義上可以說，國家治理體系的價值追求是“靈魂”層面的。這一對人民利益、人民的美好生活向往、人民共同富裕的價值追求，反映了新時代中國特色社會主義的本質(zhì)特征和中國共產(chǎn)黨為人民服務的本質(zhì)屬性。因而，人民中心主義又是國家中心主義和政黨中心主義之邏輯在現(xiàn)實運轉(zhuǎn)目標和價值追求層面的最終歸宿。