●湖南省財政廳財政監(jiān)督檢查局

習近平總書記指出：“要強化自我監(jiān)督，在內部形成相互制約的機制，把權力關進制度的籠子”。財政監(jiān)督作為財政四大職能之一，是財政部門履行職責的重要途徑，是保障財政改革和資金安全的重要抓手。為深入了解湖南省財政監(jiān)督工作現狀，調研組在全省范圍內開展了書面調研，并先后赴長沙、岳陽、衡陽、湘西等7個市州及所轄縣市區(qū)進行了實地調研。

一、湖南省財政監(jiān)督工作基本情況及成效

據統(tǒng)計，截止到2017年底，湖南全省財政系統(tǒng)專職監(jiān)督機構在崗人數656人（其中：省本級19人，市縣637人），約占全省財政系統(tǒng)總人數的2.2%。2017年，全省財政監(jiān)督系統(tǒng)圍繞服務財政改革發(fā)展，先后組織開展了會計監(jiān)督、內部監(jiān)督、專項資金等系列重大檢查，有力維護了財經法紀、規(guī)范了市場秩序、推進了財政改革。全省重點檢查單位6369家，發(fā)現違紀違規(guī)金額約45.1億元，通過追繳等方式糾正違紀違規(guī)金額達21億元。

二、當前財政監(jiān)督工作面臨的問題

湖南省財政監(jiān)督工作在創(chuàng)新機制、改進方式等方面進行了積極探索，取得了一定成效。但總體上看，財政監(jiān)督仍然是該省財政管理中的短板，與建立現代財政制度的要求不相適應。

（一）財政監(jiān)督工作隊伍亟待加強

主要體現在市縣財政監(jiān)督缺機構、缺編制、缺人員，在崗人員年齡老化。一是缺機構。2015年機構改革前，全省共有88個市縣區(qū)完成了機構高配或升格；此次機構改革后，市一級基本取消了機構高配或升格，大部分縣市也取消了機構高配或升格。截止到2018年10月底，全省只有13個縣市保留機構高配或升格。機構的降格，給全省財政監(jiān)督工作帶來了一定程度的消極影響。調研發(fā)現，部分縣市不僅僅是取消高配或升格，甚至連財政監(jiān)督專職機構都撤銷了，如一些城區(qū)均沒有專職的財政監(jiān)督機構；部分縣市財政監(jiān)督專職機構與其他部門合署辦公，初步統(tǒng)計全省共有32個縣市區(qū)財政監(jiān)督與績效、法規(guī)、紀檢、采購等部門合署辦公。

二是缺編制。調研發(fā)現，截止到2018年10月底，全省市縣財政監(jiān)督系統(tǒng)共有在崗人員596人，但經過同級編辦批復或財政部門認定的編制數僅為342名。由于缺編，部分人員沒有正式身份，嚴重制約了財政監(jiān)督隊伍穩(wěn)定和發(fā)展。

三是缺人員。據統(tǒng)計，截止到2018年10月底，全省市縣財政監(jiān)督系統(tǒng)在崗人員較2017年底減少了約41人，同比減少6.4%；較2015年機構改革前減少了約100人，同比減少14.5%。此次調研發(fā)現，一些縣市特別是城區(qū)財政監(jiān)督人員缺位現象嚴重，如一些城區(qū)既沒有專職的監(jiān)督機構，也沒有專職從事財政監(jiān)督工作的人員；部分縣市區(qū)由一人同時負責國資、紀檢、法規(guī)和財政監(jiān)督等多項工作。由于人員缺位或身兼數職，監(jiān)督工作難以開展。

各地普遍反映，市縣財政監(jiān)督系統(tǒng)人員老化現象嚴重，年青優(yōu)秀的財政監(jiān)督人才十分匱乏。全省來看，市縣財政監(jiān)督專職機構51歲以上人員約占27.3%。部分市縣財政監(jiān)督人員年齡整體偏大，如懷化市雖有6人，但50歲以上有3人；某縣雖有5人，但平均年齡51歲；某城區(qū)雖有2人，但年齡都在50歲以上，并接近退休年限。一些地方甚至把監(jiān)督部門作為安置老弱病殘的去處，人才儲備、業(yè)務技術現狀與財政監(jiān)督工作要求嚴重脫節(jié)。

（二）財政監(jiān)督工作重點不明、效率不高

目前財政監(jiān)督工作都是以手工查賬為主，人少事多責任重，監(jiān)督起來疲于應付。一是監(jiān)督重心不突出。一些市縣反映，財政監(jiān)督部門成了同級紀檢監(jiān)察和督察等部門的后備隊，人員被頻繁抽調或借調到相關部門。如某市本級僅有1位業(yè)務骨干，卻被長期抽調參加巡察工作；某區(qū)僅有2人，卻經常被抽調到區(qū)委巡察辦工作；某縣雖有5人，1人被相關部門抽調參加中心工作，1人被抽調扶貧辦開展扶貧資金監(jiān)管，1人被抽調參加縣委巡察，剩余2人也被其他部門頻繁抽調和借用。由于人員被頻繁抽調或借用，同時經常協助其他部門開展工作，雖然全年承擔的工作任務多、完成的工作不少，但屬于財政監(jiān)督本身的重點業(yè)務工作少之又少，完成上級部署和本級安排的重點工作反而疲于應付，導致市縣財政監(jiān)督工作重心不突出、成效難顯現。

二是監(jiān)督效率待提升。近年來，湖南省郴州市、邵陽市在推進財政監(jiān)督信息化方面進行了積極探索，取得了一定成效。但從全省來看，絕大部分地方仍然以事后監(jiān)督為主，方式以手工查賬為主；由于財政監(jiān)督本身涉及面廣、工作量大，加上人手不足、手段落后，工作效率自然大打折扣。部分市縣反映，由于缺乏統(tǒng)一的信息平臺，財政監(jiān)督部門往往對資金信息掌握不充分，尤其是對一些資金運行的薄弱環(huán)節(jié)和風險點難以及時發(fā)現，監(jiān)督起來力不從心。

（三）財政監(jiān)督成果難利用

監(jiān)督時高高舉起，處理時輕輕放下；檢查工作開展不少，問題發(fā)現不少，成果運用卻少之又少。一是監(jiān)督處理難。一些縣市反映，發(fā)現問題“高高舉起”，處理問題“輕輕落下”，是基層財政監(jiān)督面臨的一個主要問題，也是造成財政監(jiān)督工作成效不突出、作用不明顯的一個重要因素。調研發(fā)現，一些市縣處理違規(guī)問題存在偏松偏軟的現象，以至于對部分違法行為的處理力度不夠。這一方面是由于現有法律法規(guī)對財政違法行為處罰方式主要以罰款為主，對單位和個人有效的追責問責等往往超出財政部門的職責范圍，即便可以移送，由于舉證、移送移交手續(xù)、后期配合處罰等工作十分繁瑣復雜，導致“移送”案件難以“移送”；另一方面財政監(jiān)督受制約因素較多，執(zhí)法程序相對較復雜，導致對違法行為的處理處罰力度不夠，造成財政違法行為的成本過低。

二是成果利用難。一些市縣反映，目前財政監(jiān)督與財政管理是“兩張皮”，存在脫節(jié)現象，監(jiān)督檢查的成果無法有效運用到預算或財政管理之中。一些市縣總結，財政監(jiān)督工作存在“三少三多”：干的不少，發(fā)聲不多；治標不少，治本不多；發(fā)現問題不少，成果運用不多。市縣普遍存在監(jiān)督成果利用難、監(jiān)督服務財政改革機制不暢等問題。

（四）財政監(jiān)督嵌入財政管理體制有待健全

財政監(jiān)督與財政管理結合少，很多信息不知情，很多資金沒法管，有時問題近在眼前、迫在眉睫，監(jiān)督卻遠在天邊、難以企及。一是嵌入財政管理難執(zhí)行。與財政管理相結合，通過監(jiān)督規(guī)范提升管理是財政監(jiān)督的獨特優(yōu)勢。近年來，盡管全省各級財政部門在監(jiān)督嵌入財政管理方面進行了積極探索與創(chuàng)新，但總體上財政監(jiān)督游離財政管理和財政資金運行全過程之外的現象仍然十分突出。主要表現為：在預算編制、資金分配和撥付環(huán)節(jié)等財政監(jiān)督介入的不多，對財政政策和信息掌握的不多，對財政資金運行的風險點和合規(guī)性知情的不多。由于沒有真正建立起嵌入財政管理的良性監(jiān)督機制，財政監(jiān)督的獨特優(yōu)勢難以發(fā)揮，其管理屬性難以體現。

二是市級監(jiān)督職能難發(fā)揮。湖南省2010年推行財政省直管縣時，曾明確規(guī)定市級財政部門仍然保留對縣級財政部門業(yè)務指導和監(jiān)督管理等職能。調研發(fā)現，市級財政普遍反映一方面對縣級財政財政資金信息掌握不全，監(jiān)管難以到位；另一方面，縣級財政對接受市級財政監(jiān)管普遍具有抵觸情緒，監(jiān)督工作難以開展。

三、問題成因分析

調研發(fā)現，無論是財政部門領導還是專職監(jiān)督機構人員，都普遍反映財政監(jiān)督職能弱化，職責未得到有效履行。歸結起來，既有主觀原因也有客觀原因。

（一）主觀原因

一是社會各界不理解。從屬性上看，財政監(jiān)督寓于財政管理之中，通過監(jiān)督規(guī)范管理，更加具有管理屬性和建設性；審計監(jiān)督是獨立的外部監(jiān)督，通過懲戒促進管理，更加具有懲罰性。從方式上看，財政監(jiān)督貫穿財政管理活動事前、事中、事后全過程；審計監(jiān)督主要以事后監(jiān)督為主。從重心上看，財政監(jiān)督主要是圍繞重大財稅政策執(zhí)行、內部管理等情況開展工作，同時還負責會計監(jiān)督等重要職責；審計監(jiān)督主要側重于對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督。但由于社會各界對財政監(jiān)督工作認識普遍不高，有些人簡單把財政監(jiān)督等同于審計監(jiān)督，對財政監(jiān)督不主動配合，甚至不接受財政監(jiān)督。

二是部門領導不重視。受傳統(tǒng)的重分配輕監(jiān)督輕治理的觀念影響，一些地方財政部門的領導對財政監(jiān)督工作重要性認識不足，財政監(jiān)督的作用未得到充分發(fā)揮。如推進財政部門內控建設，是實現權力制衡、防范財政業(yè)務風險和廉政風險的重要舉措。財政部和省廳曾多次發(fā)文對推進市縣財政部門內控建設進行部署和要求。調研發(fā)現，仍有部分縣市未按照要求推進財政內控建設，未建立相應的制度體系；一些縣市雖然建立了制度，也僅僅掛在墻上、鎖在抽屜，未落到實處。如今年暴露的某縣教科文股股長利用管理漏洞，私自轉移巨額財政資金，造成了嚴重后果。

三是專職機構不積極。調研反映，由于機構、職能調整等因素，近年來省廳對市縣財政監(jiān)督工作考核、指導力度減弱，上下聯動交流減少，對市縣工作產生了不利影響。從市縣自身來看，一些地方自身位置擺得不正，工作熱度不高；一些地方認為財政監(jiān)督不分管資金，地位不高，職能不強，產生和存在消極心理，工作的積極性主動性不高；一些地方觀念滯后，把監(jiān)督簡單地等同于檢查，認為一年搞一兩次檢查就夠了，對財政監(jiān)督工作的認識模糊，對監(jiān)督的重要性缺乏深刻認識。

（二）客觀原因

一是部分市縣財政部門人員嚴重不足。調研發(fā)現，一些市縣財政部門尤其是城區(qū)財政部門在崗人數與現實需要存在較大差距，如一些城區(qū)受編制限制，在崗人數僅有二十多人，除去部門領導、年齡較大的老同志等，年輕力強的在職人數非常少，一人身兼數職的現象比較普遍。部門總體上的人手不足，一定程度導致了財政監(jiān)督人員缺位。

二是市縣財政部門人員普遍老化。從全省來看，市縣財政部門年齡46歲以上的人員約占總人數的45%（根據2016年度全省財政系統(tǒng)在職職工統(tǒng)計報表）。調研發(fā)現，一些縣市在職人員普遍存在年齡偏大、學歷偏低，中堅力量是上世紀八九十年代進入財政系統(tǒng)的中專生。具體到財政監(jiān)督專職機構來看，人員老化、知識老化現象更加嚴重，如隆回縣、保靖縣等地全局干部平均年齡在50歲左右，一些縣市財政監(jiān)督專職機構基本上都是老同志，有的連電腦都不會使用。在一些地方，往往是業(yè)務能力強的青年干部被安排從事財政中心工作，剩下的老同志安排到監(jiān)督部門，這也是導致監(jiān)督工作難開展的重要原因。

三是激勵機制有待進一步完善。從管理角度看，激勵是調動人、激發(fā)人的重要因素。市縣普遍反映，財政監(jiān)督工作性質類似于審計工作，甚至工作面更廣、工作任務更重；但相對于審計來講，財政監(jiān)督人員在待遇上存在較大差距，如審計部門有審計津貼，審計部門在同城審計時可以領取外勤補助等，而財政監(jiān)督人員沒有上述待遇，導致一些業(yè)務骨干不愿意繼續(xù)從事財政監(jiān)督工作。

四、加強財政監(jiān)督能力建設的建議

隨著財政管理重心向基層轉移下沉，加強市縣財政監(jiān)督工作尤為重要。近年來爆發(fā)的涉及擠占挪用財政資金等案件，究其原因就是內部監(jiān)督和內部控制缺位嚴重。為進一步加強和改進湖南省財政監(jiān)督工作，保障各項財稅政策和財政改革順利進行，建議從以下幾方面著手：

（一）研究出臺《關于進一步加強財政監(jiān)督工作的指導意見》

加強財政監(jiān)督，必須加強財政監(jiān)督能力建設。鑒于目前湖南省市縣財政監(jiān)督存在機構不全、人員不足、隊伍老化等突出問題，參照省財政廳以往年度做法（省財政廳曾在2010年制定出臺《湖南省財政廳關于加強財政監(jiān)督的意見》湘財監(jiān)〔2010〕7號），結合新一輪機構改革對財政監(jiān)督職能作出調整優(yōu)化的新形勢，以省廳名義研究出臺《關于進一步加強財政監(jiān)督工作的指導意見》，對市縣財政部門在隊伍建設、制度建設、經費保障、重點職能、重點工作、成果利用等方面提出明確要求，推動促進全省財政監(jiān)督工作開展。同時，積極研究新形勢下財政監(jiān)督的定位和轉型，確定今后財政監(jiān)督的工作重點和方向，特別是如何強化事前、事中的監(jiān)督和介入，是上下普遍認為需要研究解決的重大財政監(jiān)督課題。

（二）進一步完善對市縣財政監(jiān)督工作的考核激勵機制

近年來，湖南省每年組織對部分市縣財政監(jiān)督工作進行了績效評價，雖然在一定程度上推動了市縣工作開展，但也存在考核導向作用不明顯、推動力度不夠等問題。為進一步發(fā)揮好考核指揮棒的作用，一方面結合財政改革新形勢，對相關考核辦法進行修訂完善；另一方面為擴大考核影響，將每年度的考核結果在全省范圍內進行通報。同時，參照廳內年度績效評價設置財政監(jiān)督相關考核分值的做法，在對市縣財政進行綜合績效評價時，設置市縣財政監(jiān)督相關考核分值，影響帶動市縣加強財政監(jiān)督工作。適當考慮財政監(jiān)督人員待遇問題，建議比照審計的相關做法，特別是同城的監(jiān)督檢查，明確按審計外勤經費的標準給予工作補助。

（三）進一步推進財政部門內控建設

近兩年來，湖南省財政系統(tǒng)暴露出來的違法案件說明，完善財政內控建設、加強財政內部監(jiān)督既必要也緊迫。建議一是督導沒有制定系統(tǒng)全面內控制度的市縣抓緊建立和完善內控制度，建立健全關鍵崗位不相容分離制衡制度，切實按照內控要求抓好一些關鍵崗位風險防控，確保各項內控工作有章可循。二是加強對市縣執(zhí)行內控制度的督導和考核，督促市縣建立健全內控檢查和內部監(jiān)督機制，切實抓好內控制度的落地落實。同時對市縣財政部門相關工作進行考核時，將財政內控建設作為重要內容，引導市縣切實加強財政內控建設。

（四）進一步加強市縣財政監(jiān)督信息化建設

加強財政監(jiān)督信息化建設，創(chuàng)新監(jiān)督方式，提升財政監(jiān)督效能，是當前財政監(jiān)督工作破題的關鍵。一方面，以湖南省開展“電子財政廳”建設為契機，研究開發(fā)財政監(jiān)督檢查端口和相關軟件 （如中介機構庫管理系統(tǒng)），通過信息化手段將財政監(jiān)督嵌入財政管理全過程，拓寬財政監(jiān)督知情面和信息源，提高財政監(jiān)督針對性和靶向性，提升財政監(jiān)督效能。另一方面，積極總結借鑒郴州市、邵陽市等地開發(fā)財政監(jiān)督檢查軟件的經驗，研究開發(fā)全省性的財政監(jiān)督檢查軟件，進一步提升財政監(jiān)督信息化技術水平和監(jiān)督效率。

（五）進一步加強市縣財政監(jiān)督隊伍建設

一是進一步充實市縣財政監(jiān)督力量。一方面積極督導市縣財政部門整合監(jiān)督機構和人員，合理利用監(jiān)督資源，進一步增加人員配備，配足配強財政監(jiān)督人員；同時鼓勵市縣財政部門通過購買中介機構服務、選聘其他部門財務人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構人員作為特邀財政監(jiān)督力量等方式充實財政監(jiān)督力量，壯大財政監(jiān)督隊伍。另一方面進一步完善整合內部監(jiān)督和內部控制聯絡員制度，積極引導市縣建立健全內控和內部監(jiān)督聯絡員制度，這樣既可以利用業(yè)務部門一線人員的優(yōu)勢及時發(fā)現管理漏洞，又可以及時進行預警和整改，還可以有效緩解市縣一線監(jiān)督人員缺乏的問題，為推進財政內控建設形成合力。二是著力提高財政監(jiān)督隊伍素質。要進一步辦好財政監(jiān)督研究基地，辦好財政監(jiān)督動態(tài)，盡快提高全省財政監(jiān)督人員實際工作和理論水平。同時加大對市縣財政監(jiān)督系統(tǒng)人員培訓力度，促進人員知識更新、能力提升；積極開發(fā)湖南省財政網絡培訓平臺，通過網絡培訓及時增強市縣財政監(jiān)督部門對新的法律法規(guī)和會計準則的理解掌握?！?/p>