王 鳳，方銘勇

(中共安徽省委黨校(安徽行政學(xué)院、安徽經(jīng)濟管理學(xué)院) 教師進修學(xué)院，安徽 合肥 230059)

黨的十九大報告就打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作了新部署新要求，指出：“堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)任、市縣抓落實的工作機制……堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合……，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”[1]黨的十八大以來，中共安徽省委、省政府大力實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，全省貧困人口由2012年的679.1萬人下降到2017年底的120.2萬人，減少558.9萬人，脫貧攻堅成效顯著[2]。但與此同時，也存在深度貧困地區(qū)脫貧難度大、貧困人口動態(tài)調(diào)整難、資源分配不平衡、幫扶機制不健全、內(nèi)生動力激發(fā)不足等問題。

2017年1月安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《安徽省“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，規(guī)劃要求皖北地區(qū)應(yīng)大力實施脫貧攻堅工程，目標(biāo)是到2020年全區(qū)農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，與全省同步完成脫貧攻堅任務(wù)。皖北包括六市(淮北市、亳州市、宿州市、阜陽市、 蚌埠市、淮南市)及沿淮四縣市(定遠(yuǎn)縣、鳳陽縣、明光市、霍邱縣)，土地面積 5.3 萬平方公里[3]，2017 年末總?cè)丝?3 714.3 萬人。其作為安徽省脫貧攻堅三大主戰(zhàn)場(皖北地區(qū)、大別山片區(qū)、革命老區(qū))之一，是全省深度貧困地區(qū)。因此，本文以皖北地區(qū)為例，調(diào)研其貧困現(xiàn)狀，探究其扶貧脫貧工作現(xiàn)實困境，構(gòu)建深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的體制機制，有助于加快安徽省今后三年的脫貧攻堅步伐。

一、 皖北地區(qū)貧困現(xiàn)狀

(一) 從全省貧困情況看，皖北地區(qū)是重點

一是貧困縣占比大。《安徽省“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中指出，安徽省有重點貧困縣31個(2015年底)，其中國家級貧困縣20個、省級貧困縣11個。而位于皖北地區(qū)的重點貧困縣21個(國家級貧困縣11個，省級貧困縣10個)，占全省68%(見表1)。

表1 皖北地區(qū)國家級、省級貧困縣(市、區(qū))一覽表

注：根據(jù)《安徽省“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》整理。

2017年皖北地區(qū)懷遠(yuǎn)縣、亳州市譙城區(qū)、蒙城縣3個縣(區(qū))符合貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)，成功摘帽。截至目前，皖北地區(qū)仍然有國家級貧困縣11個，省級貧困縣7個，占全省(國家級、省級重點貧困縣共27個)66.7%。

二是貧困村、貧困人口多，貧困發(fā)生率高。2015年底，安徽省核查貧困村3 000個，位于皖北的貧困村1 626個，占比54.2%，貧困人口185.67萬，占全省貧困人口60.1%。數(shù)據(jù)顯示，皖北地區(qū)貧困村、貧困人口多，占全省扶貧開發(fā)任務(wù)的一半以上，阜陽市、宿州市等地貧困發(fā)生率高達7.67%，遠(yuǎn)高于全省平均水平。

(二)從皖北地區(qū)看，貧困分布集中連片

皖北地區(qū)貧困人口集中連片分布。從表1分析得出，阜陽、宿州、亳州三市中扶貧開發(fā)重點貧困縣(區(qū))占皖北地區(qū)比例累計達76.17%。從貧困村分布情況看，阜陽市、宿州市、亳州市居前三位，分別占比為31.73%、22.08%、17.59%，合計為71.4%；從貧困人口分布情況看，三市分別占比35.42%、21.78%、17.42%，合計為74.62%。

以上數(shù)據(jù)呈正相關(guān)性，三市中貧困縣、貧困村、貧困人口的數(shù)據(jù)趨于一致，是安徽省貧困集中連片區(qū)，脫貧攻堅任務(wù)堅巨。

二、皖北地區(qū)脫貧面臨的困境及扶貧實踐的現(xiàn)實困境

本文采用問卷調(diào)查法、實地走訪、召開座談會等實證研究方法，從宏觀和微觀層面剖析皖北地區(qū)脫貧及扶貧工作開展過程中的現(xiàn)實困境。一是開展問卷調(diào)查。主要通過由省皖北辦組織、安徽行政學(xué)院承辦的皖北地區(qū)干部培訓(xùn)班，現(xiàn)場發(fā)放問卷。調(diào)查對象是皖北地區(qū)在職公務(wù)員，對皖北精準(zhǔn)脫貧情況較為熟悉。此次調(diào)查共發(fā)放問卷153份，收回問卷138份，回收率為90.20%；經(jīng)過認(rèn)真篩選，確定有效問卷132份，問卷有效率為95.65%。二是選取皖北羅郢村、王寨村具有代表性貧困村開展實地走訪、問卷調(diào)查，從微觀層面剖析扶貧實踐困境。 調(diào)查數(shù)據(jù)見圖1。

(一)皖北地區(qū)脫貧面臨的困境

1.公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、基本公共服務(wù)滯后

皖北地區(qū)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)事業(yè)等方面嚴(yán)重滯后。有63.64%的受調(diào)查者認(rèn)為皖北地區(qū)貧困的主要原因是交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。

圖1 皖北地區(qū)貧困的主要原因

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，群眾增收脫貧難度大

81.82%的受調(diào)查者認(rèn)為皖北是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)域，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后；63.64%的受調(diào)查者認(rèn)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足是皖北貧困的重要原因。貧困戶家庭的主要收入來源是傳統(tǒng)的種植業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品帶動增收空間有限，群眾增收緩慢。

3.生態(tài)環(huán)境不良，因病致貧、因病返貧現(xiàn)象嚴(yán)重

生態(tài)環(huán)境的不良一定程度導(dǎo)致皖北地區(qū)因病致貧(慢性病、大病)現(xiàn)象較為突出。56.82%的受調(diào)查者認(rèn)為因病致貧、因病返貧是皖北地區(qū)貧困的主要原因。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為國家級貧困縣的阜南縣，因病致貧、因病返貧比例達63%，其中王家壩鎮(zhèn)這一比例高達83%。

4.自我發(fā)展能力、意識不足

54.55%的受調(diào)查者認(rèn)為貧困群眾的自身發(fā)展能力不足是貧困的主要原因之一，他們或缺乏技術(shù)、就業(yè)技能，或缺乏資源，難以有穩(wěn)定的收入來源。50%的受調(diào)查者認(rèn)為皖北地區(qū)貧困群眾發(fā)展意識薄弱。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分村莊出現(xiàn)“人人爭當(dāng)貧困戶”“子女富足，卻不盡贍養(yǎng)義務(wù)”的情形；部分困難群眾持有“等、靠、要”的思想，“不靠子女靠政府”的思想在皖北地區(qū)日漸形成。

5.村莊基礎(chǔ)弱化，扶貧脫貧落實難

村莊作為最基礎(chǔ)的社會單元，是村民生產(chǎn)生活的集聚區(qū)，也是困難群眾脫貧的重要“場域”，是扶貧脫貧工作落實的平臺，是扶貧資源精準(zhǔn)傳遞、分配和使用的關(guān)鍵。皖北村莊基礎(chǔ)弱化主要體現(xiàn)在：第一，村集體經(jīng)濟收入缺乏，缺少落實相關(guān)措施的經(jīng)濟基礎(chǔ)。國家“提留”政策取消，皖北地區(qū)多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟隨之弱化。第二，基層組織弱，缺少落實相關(guān)措施的人員。盡管問卷中只有22.73%的受調(diào)查者(見圖1)認(rèn)為村莊基層組織弱導(dǎo)致皖北地區(qū)貧困，但座談及訪談記錄則充分反映，村委班子老齡化、知識退化，大多村莊基層組織癱瘓。第三，缺少“鄉(xiāng)賢”“能人”。村莊社會事務(wù)出現(xiàn)“無人能干、無人愿意干”的局面。第四，鄉(xiāng)風(fēng)民約不能與時俱進，傳統(tǒng)農(nóng)耕思想及行為與現(xiàn)代工業(yè)分工協(xié)作的主旨格格不入。

(二)扶貧工作開展過程中的現(xiàn)實困境

1.識別貧困對象精準(zhǔn)度不夠，動態(tài)調(diào)整難

一是識別貧困對象精準(zhǔn)度不夠。問卷調(diào)查顯示，45.45%的調(diào)查者(見圖2)認(rèn)為“識別貧困對象精準(zhǔn)度不夠”。鄉(xiāng)村是“熟人社會”，識別貧困對象時易出現(xiàn)鄉(xiāng)村精英“尋租”現(xiàn)象，導(dǎo)致貧困對象篩選評定過程中的不公平現(xiàn)象。二是動態(tài)調(diào)整力度不夠，出現(xiàn)“該退未退、應(yīng)幫未幫”的情況。范和生等人研究指出當(dāng)前貧困戶指標(biāo)采取的是自上而下逐級分配的政策，這種分配名額的方式或?qū)е仑毨羧狈χ笜?biāo)而“漏出”，“檔外貧困戶”、返貧農(nóng)戶因“規(guī)模控制”等因素，在“回頭看”重新識別中很難再建檔立卡[4]。調(diào)研中此類問題較為突出。

2.項目申報采用競爭模式，資源分配難均衡

目前扶貧項目審批權(quán)全部下放到縣一級政府，但采取“申報—審批”模式，不同村莊、不同農(nóng)戶獲得資源的能力不同，在項目、資金的支持上出現(xiàn)非均衡性。一是扶貧中出現(xiàn)“大嗓門現(xiàn)象”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，扶貧資源的傳遞、分配過程中存在自下而上爭取的現(xiàn)象，基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村莊、農(nóng)戶等多元主體間的利益博弈，易出現(xiàn)扶貧過程中的“大嗓門現(xiàn)象”，即那些社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)豐富、能力較強的村莊、農(nóng)戶更容易爭取到扶貧資源，而真正的貧困戶往往缺失獲取資源的能力。二是扶貧中出現(xiàn)“兩非現(xiàn)象”，即非貧困村、非貧困戶成為扶貧對象。對重點幫扶的貧困村問卷調(diào)查顯示，90%的受調(diào)查者(村民)認(rèn)為近年來的扶貧政策在醫(yī)療條件、道路工程、教育、生態(tài)環(huán)境等方面帶來較大改變；而對非貧困村、非貧困戶(尤其是邊緣貧困戶)的調(diào)查顯示，他們較少得到扶持，這一過程中便會出現(xiàn)同一區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、群眾之間發(fā)展不均衡。

圖2 皖北地區(qū)開展扶貧工作的主要困難和問題

3.扶貧資金來源單一，資金整合、監(jiān)管不到位

一是扶貧資金來源單一。當(dāng)前的扶貧資金主要來源于政府財政投入，而有效調(diào)動社會參與程度不高;社會資本的挖掘不夠，如貧困村的互助資金試點較少；扶貧資金的市場化運作機制尚未有效開展，還沒有形成多元化的投入機制。二是財政涉農(nóng)資金整合困境。按照“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，在涉農(nóng)資金整合中一旦不符合上級部門的資金管理辦法，相應(yīng)的縣級職能部門在上級職能部門與縣級政府之間將處于兩難境地[5]102。三是項目資金使用統(tǒng)籌監(jiān)管尚未形成統(tǒng)一機制。目前涉農(nóng)資金整合在貧困縣層面已經(jīng)開展，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級層面仍分項目執(zhí)行，如此導(dǎo)致項目資金的使用不能有效統(tǒng)籌，監(jiān)管上沒有形成統(tǒng)一機制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級層面的項目資金出現(xiàn)未按實際使用或支出的情況，如在某一項目實施中，若出現(xiàn)項目申報資金少于實際支出資金的情況時，就無法統(tǒng)籌其他扶貧資金，易出現(xiàn)不注重項目質(zhì)量的情況；如果項目申報資金多于實際支出資金時，又會出現(xiàn)多報、虛報、謊報資金等情況，挪用扶貧資金等違法違紀(jì)事件。

4.出現(xiàn)“數(shù)字”扶貧、脫貧現(xiàn)象，貧困退出機制不完善，脫貧成效穩(wěn)固難

圖2顯示，47.73%的受訪者認(rèn)為皖北地區(qū)扶貧工作中“‘?dāng)?shù)字脫貧’現(xiàn)象呈現(xiàn)，存在一定的形式主義”。扶貧脫貧實踐中出現(xiàn)“數(shù)字下鄉(xiāng)”現(xiàn)象。一是“數(shù)字扶貧”。其主要表現(xiàn)為扶貧資源數(shù)字化、扶貧行動數(shù)字化、扶貧效果數(shù)字化，最終脫貧目標(biāo)被分解為多項數(shù)字技術(shù)指標(biāo)，如村集體經(jīng)濟收入5萬元以上、村民人均收入、村道建設(shè)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、住房改造、公共文體設(shè)施建設(shè)等[6]59，但是是否真正切合貧困群眾的需求仍有待考量，18.18%的受調(diào)查者認(rèn)為“貧困群眾的需求了解不夠，幫扶措施不到位?！倍恰皵?shù)字脫貧”。當(dāng)前的扶貧開發(fā)考核評估工作呈“周期化、常態(tài)化、例行化”態(tài)勢，各貧困縣、貧困村在常規(guī)的數(shù)字生產(chǎn)外[6]59，還要不定期上報“見成效”的數(shù)據(jù)。調(diào)研中不少干部對此問題反映較為強烈，駐村干部、村委干部工作時間被耗時耗力的數(shù)據(jù)工作大量占據(jù)，而實際幫扶貧困戶的時間卻減少，往往出現(xiàn)為應(yīng)付考核，出現(xiàn)數(shù)字脫貧。三是貧困退出機制不完善，脫貧成效穩(wěn)固難。43.18%的受調(diào)查者認(rèn)為“貧困退出機制尚未有效建立，脫貧成果鞏固有難度”(見圖2)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，皖北地區(qū)的返貧現(xiàn)象一定程度存在，如何穩(wěn)固脫貧成效在當(dāng)前及今后仍然是脫貧攻堅中亟待解決的問題。

5.內(nèi)生動力激發(fā)不足

75%受調(diào)查者認(rèn)為皖北地區(qū)開展扶貧工作中的主要困難和問題是“倚重‘輸血式’幫扶，貧困群眾內(nèi)生動力激發(fā)不足”，占比達四分之三(見圖2)。由此可見，貧困群眾的內(nèi)生動力激發(fā)問題是下一步扶貧、脫貧工作需要著力解決的重大課題。

三、深度貧困地區(qū)加快精準(zhǔn)脫貧實施路徑

針對以上現(xiàn)實困境，本文積極引入新視角，設(shè)計優(yōu)化貧困治理的體制架構(gòu)，積極探究其運行機制，加快深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。

(一)重點解決“扶持誰、怎么扶、誰來扶、如何退”問題

始終堅持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，認(rèn)真貫徹黨的十九大精神和2018年中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議、全國扶貧開發(fā)工作會議精神，深入落實決策部署，結(jié)合實際，設(shè)計“扶持誰”(扶貧對象)、“怎么扶”(資源)、“誰來扶”(主體)和“如何退”(穩(wěn)固成效)體制架構(gòu)。

1.“扶持誰”——既要聚焦深度貧困地區(qū)，更要精準(zhǔn)幫扶深度貧困地區(qū)特殊貧困人口

一是聚集深度貧困地區(qū)。應(yīng)從國家、省級層面加大對深度貧困地區(qū)(如皖北的集中連片區(qū)阜陽市、宿州市、亳州市)的支持力度，在公共基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)及扶貧資金、項目等方面加大傾斜力度。二是開展“精準(zhǔn)滴灌”，精準(zhǔn)幫扶特殊貧困人口。深度貧困地區(qū)現(xiàn)有建檔立卡貧困人口中，老年人、病人、殘疾人等特殊貧困群眾比例大，要從注重全面幫扶轉(zhuǎn)向注重特殊貧困人口。三是點、面結(jié)合。加強對“臨界農(nóng)戶”的仔細(xì)甄別，同時統(tǒng)籌好非貧困縣、非貧困村、非貧困人口的關(guān)系。四是動態(tài)調(diào)整扶貧對象。在對現(xiàn)有貧困戶精準(zhǔn)識別建檔立卡的基礎(chǔ)上，進一步加大動態(tài)調(diào)整力度，建立有效進入、退出機制。五是提升貧困群體參與度。建立群眾為主體的治貧新模式，調(diào)動其積極性，提高其參與度。六是開展建立扶貧對象的社會支持網(wǎng)絡(luò)體系，防止扶貧資源的“精英俘獲”。

2.“怎么扶”——堅持利用外部幫扶與激發(fā)內(nèi)生動力并重，同時注重分類施策

一是利用好外部資源幫扶，確保資源精準(zhǔn)傳遞與分配。前文分析的扶貧資源在基層社會傳遞、分配過程中出現(xiàn)了“大嗓門現(xiàn)象”“聚光燈效應(yīng)”，此外，“貧困縣中非貧困村發(fā)展不平衡、貧困村中非貧困戶心態(tài)不平衡問題日益突出”[7]。因此，應(yīng)注重扶貧資源的精準(zhǔn)傳遞、合理分配和使用。二是注重“造血式”扶貧，加大內(nèi)生動力的培育。在皖北羅郢村、王寨村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“‘精神貧困’的短板，嚴(yán)重制約了精準(zhǔn)脫貧工作的有效開展”，且“過多‘輸血式’幫扶，造成對扶貧政策的‘過度依賴’”。因此，一方面，要將扶貧與扶志相結(jié)合，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變“等、靠、要”思想；另一方面，要將扶貧與扶智相結(jié)合，注重培育貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，提高其自我發(fā)展能力。三是針對不同貧困村、貧困戶脫貧進度，注重分類施策。目前皖北羅郢村2017年已達到村出列標(biāo)準(zhǔn)，而王寨村目前尚未實現(xiàn)村出列，這兩類村莊是皖北地區(qū)，也是全國脫貧實踐中的縮影。建議深度貧困地區(qū)在脫貧攻堅期內(nèi)“怎么扶”的工作推進中，應(yīng)堅持分類施策、把握重點。對于摘帽縣、出列村、脫貧戶來說，仍要防范返貧現(xiàn)象出現(xiàn)，穩(wěn)固脫貧成效有待鞏固；而對尚處于攻堅拔寨階段的貧困縣、貧困村、貧困戶來說，需更加注重精準(zhǔn)幫扶穩(wěn)定脫貧。

3.“誰來扶”——既注重打造大扶貧格局，又發(fā)揮各責(zé)任主體精準(zhǔn)合作

一是加大各方幫扶力度。做好“大扶貧”工作，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、全社會共同參與、協(xié)同推進的大扶貧工作格局，充分發(fā)揮政府、社會和個人作用，開展定點幫扶、對口幫扶、結(jié)對幫扶等，聚力攻克深度貧困區(qū)的貧困堡壘。二是強化工作落實。當(dāng)前我國的扶貧開發(fā)總體上形成了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實、工作到村、幫扶到戶”的工作格局，在具體落實環(huán)節(jié)主要由縣級及以下機構(gòu)開展，涉及不同行為主體(包括縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村基層組織、駐村扶貧工作隊、鄉(xiāng)村能人、村民等)，各行動主體均有相應(yīng)的行動策略及邏輯，他們能否合理分工、精準(zhǔn)形成工作合力，影響著脫貧成效和脫貧目標(biāo)實現(xiàn)。需要進一步探究其不同主體行為策略、厘清其權(quán)限和責(zé)任，形成工作合力，謹(jǐn)防“集體行動的困境”。

4.如何退——既把握脫貧速度，又注重脫貧質(zhì)量，穩(wěn)固脫貧成效

問卷調(diào)查中有43.18%(見圖2)的受調(diào)查者認(rèn)為“貧困退出機制尚未建立，脫貧成效鞏固有難度”，在實地調(diào)研中同樣有人反映此類問題——群眾“爭當(dāng)貧困戶”、不愿退出、“邊脫貧邊返貧”等現(xiàn)象，因此，在做好“扶持誰、怎么扶、誰來扶”的基礎(chǔ)上，重要的是解決“如何退”問題，下一步要堅持精準(zhǔn)脫貧和穩(wěn)固脫貧成效并重，由關(guān)注脫貧速度向保證脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格脫貧標(biāo)準(zhǔn)、程序，落實脫貧攻堅期“脫貧不脫政策”，謹(jǐn)防“邊脫貧邊返貧”的局面；嚴(yán)格落實《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》《關(guān)于防范返貧確保穩(wěn)定脫貧的實施意見》，建立健全返貧預(yù)警機制。同時也要防止政策養(yǎng)懶漢，造成“福利陷阱”。

(二)建立深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作的運行機制

在解決“扶持誰、怎么扶、誰來扶、如何退”這一框架下，下一步需建立一套相互關(guān)聯(lián)的精準(zhǔn)脫貧工作運行和保障機制，包括貧困監(jiān)測機制、資金項目使用監(jiān)管機制、內(nèi)生動力激發(fā)機制、防范返貧機制、考核評估機制等，嚴(yán)格落實“六個精準(zhǔn)”要求，確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下“兩不愁、三保障”目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.完善貧困監(jiān)測機制

貧困監(jiān)測是精準(zhǔn)脫貧的前提和基礎(chǔ)。建議完善扶貧開發(fā)統(tǒng)計與監(jiān)測體系。一是科學(xué)制定貧困標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合皖北地區(qū)發(fā)展，科學(xué)制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)、脫貧標(biāo)準(zhǔn)，既不降低標(biāo)準(zhǔn),也不吊高胃口，但要緊緊圍繞“兩不愁、三保障”的目標(biāo)，解決衣食需求，同時基本滿足教育、醫(yī)療、住房安全等需求。二是加強貧困監(jiān)測。采取一系列指標(biāo)多方面監(jiān)測貧困狀況和變化，包括收入與支出、生產(chǎn)生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施等，多指標(biāo)反映貧困村、貧困人口的狀況。

2.健全項目資金使用監(jiān)管機制

項目資金使用監(jiān)管機制是精準(zhǔn)脫貧的重要內(nèi)容。在重點貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的基礎(chǔ)上，建議加大扶貧資金整合、創(chuàng)新資金使用方式及加大項目資金使用監(jiān)管。

一是將財政涉農(nóng)資金整合使用延伸到在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊層面。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級供需匹配的資金整合機制和統(tǒng)一的項目管理機制，包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招投標(biāo)、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一驗收、統(tǒng)一報賬五個模塊[5]103。建立資金整合清單，加快相關(guān)涉農(nóng)資金安排進度。二是創(chuàng)新扶貧資金使用方法。各地應(yīng)結(jié)合實際，發(fā)揮扶貧資金引導(dǎo)作用，改變資金直接發(fā)放貧困戶的方式，如完善資金折股量化、資源變資產(chǎn)、資金整合等方式，細(xì)化土地入股、資金分紅等利益獲取途徑，確保貧困戶穩(wěn)定收益。三是加大對項目資金使用監(jiān)管機制。各級審計、財政等部門要加大對項目資金使用的審計和監(jiān)督檢查力度；加強對資金統(tǒng)籌整合使用的績效評價，并將其納入扶貧開發(fā)工作成效考核的試點。建立獎懲機制，如工作成效好、資金使用效益高的地方，在分配財政專項扶貧資金時給予傾斜和獎勵；對不作為、亂作為等行為，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

3.建立內(nèi)生動力激發(fā)機制

內(nèi)生動力激發(fā)機制是精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。貧困群眾既是扶貧的客體，更是脫貧的主體。堅持貧困人口為脫貧主體的模式，以自我發(fā)展能力提升為著力點，正確處理好政府、社會幫扶和貧困戶自身努力的關(guān)系，激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾自我脫貧和發(fā)展的內(nèi)生動力。注重通過參加扶貧項目、活動提高貧困對象自我持續(xù)發(fā)展能力。

一是發(fā)揮榜樣示范作用。深度貧困地區(qū)進一步加大宣傳脫貧典型人物、發(fā)放脫貧光榮證等方式，積極引導(dǎo)部分群眾轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立早日脫貧的信心、勇氣和志向，把脫貧作為自發(fā)行動、自愿行為，變“要我脫貧”為“我要脫貧”。二是發(fā)揮基層黨組織的示范作用。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。各級扶貧干部是貧困群眾脫貧路上的引路人，特別是村兩委是扶貧責(zé)任的主體，處于扶貧的前沿陣地，積極引導(dǎo)廣大群眾弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，辛勤勞動脫貧致富，建立良好家風(fēng)和責(zé)任意識。三是創(chuàng)新扶貧工作方法。改變簡單給錢、給物、給牛羊的做法，多采用生產(chǎn)獎補、勞務(wù)補助、以工代賑等機制[8]。結(jié)合農(nóng)村“三大變革”、資金入股等方式，發(fā)揮扶貧資金的引導(dǎo)作用。

4.探索利益連接機制

利益連接機制是精準(zhǔn)脫貧的重要舉措。一是建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動貧困戶發(fā)展的機制。大力發(fā)展“龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”生產(chǎn)經(jīng)營模式。對吸納貧困人口就業(yè)的種植合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)給予一定的獎勵和補助。二是探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員，讓貧困戶真正成為集體資產(chǎn)的所有者、管理者和受益者，共享發(fā)展機會。三是推進資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革。盤活集體資產(chǎn)，激活生產(chǎn)要素潛能，采取多種形式開展股份合作，壯大集體經(jīng)濟，增加貧困戶收入。不斷延伸幫扶鏈條，積極探索大戶帶動貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機制。

5.建立防范返貧機制

防范返貧機制是精準(zhǔn)脫貧的必然要求。一是完善退出管理機制。建立脫貧認(rèn)定責(zé)任制，嚴(yán)格落實貧困縣摘帽、貧困村出列和貧困人口脫貧的標(biāo)準(zhǔn)、程序和核查辦法?！胺錾像R送一程”，在攻堅期內(nèi)繼續(xù)保持政策穩(wěn)定、繼續(xù)開展精準(zhǔn)幫扶、繼續(xù)改善生產(chǎn)生活條件，避免出現(xiàn)“邊脫貧邊返貧”現(xiàn)象，確保穩(wěn)定脫貧。二是增強貧困群眾穩(wěn)定脫貧能力。建立起貧困群體的社會支持網(wǎng)絡(luò)，為貧困群體增能賦權(quán)，提高其防范風(fēng)險的能力?？蓢L試運用社會工作等介入方法，增能賦權(quán)，探索“造血”式脫貧新模式。

6.優(yōu)化監(jiān)督考核機制

監(jiān)督考核機制是精準(zhǔn)脫貧的保障措施。一是完善考核辦法。優(yōu)化考核指標(biāo)體系，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，同時避免考核評估造成基層負(fù)擔(dān)過重的問題。二是科學(xué)開展監(jiān)督考核。加強對脫貧攻堅的監(jiān)管，通過專項督查、第三方評估等方式，科學(xué)開展脫貧成效的監(jiān)督考核，開展貧困地區(qū)群眾滿意度調(diào)查，加大對脫貧績效的社會監(jiān)督。三是注重考核結(jié)果的運用。將扶貧考核結(jié)果與政績考核、干部任用相掛鉤。建立獎懲機制，加大獎懲問責(zé)，對扶貧工作做出突出的組織或個人，給予表彰；對弄虛作假的現(xiàn)象嚴(yán)肅追究責(zé)任。

四、結(jié)語

皖北地區(qū)是安徽省的深度貧困區(qū)，現(xiàn)階段脫貧任務(wù)重，時間緊迫，為加快我省脫貧攻堅步伐，亟待探索深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的路徑，設(shè)計優(yōu)化貧困治理體制架構(gòu)，建立工作運行、保障機制。鑒于篇幅限制，關(guān)于精準(zhǔn)脫貧工作運行、保障機制的具體運作邏輯還需進一步探究。