楊生賢

（中共中央黨校政法部 北京 100091）

一、關于權力制約

權力是任何社會必不可少的。人類要生存，需要同其他成員合作。既然是多人，就需要管理和協(xié)調(diào)，存在“命令—服從”關系，權力自然而然產(chǎn)生。權力是把“雙刃劍”：給人類帶來福利的同時，也產(chǎn)生副效應。貪官污吏可利用權力中飽私囊，野心家可用權力建立自己的霸權，甚至發(fā)動戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)移國內(nèi)斗爭的視線。當社會出現(xiàn)新事物時，舊勢力還會阻礙新事物的成長，甚至成為社會前進的“絆腳石”。為充分發(fā)揮權力的正效應，自古以來人類便設法規(guī)制權力，并創(chuàng)造出兩種主要控權機制：監(jiān)督和制約。

當前人們對監(jiān)督與制約之分存在較大分歧。根據(jù)陳國權等人的論述，結(jié)合以往的權力監(jiān)督狀況，監(jiān)督與制約之間存在幾個明顯的區(qū)別：[1](P29-35)

從前提條件看，監(jiān)督多存在于集權模式下的縱向科層制權力體系中，監(jiān)督方居主導，被監(jiān)督方處于從屬地位，雙方存在明顯的不對等，特別在上下級行政機關中；制約多存在于權力相對分散的體系中，彼此間享有較大自主權甚至任何一方不能完全控制他方。[2](P55-60)

從作用方向看，監(jiān)督多為自上而下，典型即上級對下級的監(jiān)督；制約是交互的行為，各權力主體在權力運行過程的不同階段或不同環(huán)節(jié)獨立承擔不同的任務，既有上對下，又有下對上，甚至在平級之間，如美國州政府對聯(lián)邦的制約。

從效果上看，監(jiān)督多發(fā)生于事后。從實踐看，監(jiān)督多是在出現(xiàn)問題后，有關方查處，屬事后補救，而且依賴相關方自覺；制約主張預防和懲治相結(jié)合，重在預防，實現(xiàn)對權力的全方位控制，而且會產(chǎn)生強制性后果：議會能否決政府預算，法院能讓政府敗訴，選民能迫使不合格者落選。

顯然，在權力結(jié)構相對分散的條件下，制約能產(chǎn)生較好的效果。當然，制約也存在不足，因為國家權力是完整的體系，不同的權力間需要密切合作，而制約比較強調(diào)權力的分立，對權力間合作考慮得不周到。西歐經(jīng)常發(fā)生政府難產(chǎn)的現(xiàn)象，美國政府也多次關門，造成社會資源的嚴重浪費。制約不能代替監(jiān)督。當然，人們平時談監(jiān)督，一般包括制約。

二、古代存在權力制約

（一）古代指什么。古代到何時為止，現(xiàn)在還沒有一致的看法，不過多年來形成普遍的看法。在我國，人們將鴉片戰(zhàn)爭前稱古代。在西方，人們一般將古希臘（主要是雅典）和古羅馬（羅馬共和國和羅馬帝國）時期稱古代（古典時期），將封建社會稱中世紀，將英國革命視為近代史的開端。顯然，西方古代應持續(xù)到英國革命前，與近代相區(qū)別。在其他國家或地區(qū)，古代不具有代表性。

（二）集權制下也存在權力制約。古代實行集權制。集權制，即國家的立法、行政、司法、軍事等主要權力集中于君主（國王或皇帝），主要官員由君主任免，一切國家事務以君主的意志為轉(zhuǎn)移。中國古代實行典型的集權制。在古希臘和古羅馬，權力配置出現(xiàn)一定的分化。在羅馬共和國，執(zhí)政官、元老院、人民大會等不同的權力機構共同行使國家權力?？墒前凑宅F(xiàn)在的標準，這屬于權力分工，不屬于分權，因為當時立法、行政、司法還沒嚴格劃分，執(zhí)政官、元老院、人民大會都同時行使了部分立法、行政、司法權。

集權制下照樣存在權力制約。錢穆說：“皇帝實際上不能管一切事，所以由宰相來代表?！盵3](P5)皇帝將諸多權力交給官員行使，必然存在權力制約問題：要是權力配置不當，輕者造成混亂，重者造成權力失衡乃至王朝傾覆。所以自古以來，歷代很重視權力制約問題。

（三）古代權力制約的種類。

1.貴族制約。我國先秦實行分封制，國王將一定的土地和人口分封給自己的宗室或功臣作諸侯，諸侯要向國王納貢，并派兵幫國王打仗，而國王對諸侯內(nèi)部的事務則很少干預。諸侯有一定的土地和人口，有自己的軍隊，加之原始社會剛過，原始民主制遺風尚在，故貴族能制約國王。如商代伊尹曾放逐商王太甲；西周時，周公、召公及其后人多次攝政。當時的國王還不能像后來的皇帝那樣專制。

羅馬共和國時期，權力最大者為元老院，而元老院是由貴族構成的。元老院負責立法、撥款、審判重大案件，在羅馬帝國早期還能選舉皇帝，從而對權力有制約。中世紀西方實行分封制：國王將一定的土地和人口分給功臣，封臣再將土地和人口分給下級，一級一級往下分，直到騎士。被分封者要向分封者效忠，但是對被分封者的內(nèi)部事務，分封者則不能干預。所謂的國王只是大封建主，其權力只限于自己的領地。此環(huán)境下，彼此間能相互制約。

2.專門機構和人員制約。我國自秦朝以來歷代王朝設置專門的監(jiān)察機構。如秦代設置御史府、西漢末到元代設置御史臺、明清時設有督察院。監(jiān)察機構和監(jiān)察人員即御史可以糾察、彈劾百官，參與軍國大事、審理重大刑事案件，甚至可以指出皇帝的過失和拒受皇帝的詔令。

12世紀法國國王在各地設立國王代理人。當國王利益受損時，代表國王追訴。14世紀，國王代理人從執(zhí)行私權變在西歐，神性和俗性自古緊密結(jié)合。在古希臘和古羅馬，宗教有很高的地位。到中世紀，形成教會和國王兩大互不隸屬的勢力，尤其在中期，教會挑戰(zhàn)王權，王權向教會低頭。文藝復興以來，教會地位大大下降，但由于眾多的信教人口，教會對政治仍有廣泛的影響。

根據(jù)制約方式，又可劃分為平級之間的制約和下級（低級）對上級（高級）的制約：

1.雙（多）主官（機構）制約。我國唐代實行三省六部制：中書省發(fā)令，成正式詔書，送皇帝畫敕，成皇帝命令。門下省復核：若同意，送尚書??；若反對，即批注送還，曰“涂歸”或“封駁”。尚書省僅有執(zhí)行權。三者之間存在制約關系。在宋代各州，一切政令須正官和副官連署才能生效。正官和副官互不隸屬，權力相當，能夠相互制約。

在羅馬共和國，執(zhí)政官、元老院和人民大會互相制約：人民大會選舉執(zhí)政官，執(zhí)政官召集人民大會和元老院并向其提案，人民大會批準執(zhí)政官提案，元老院掌握撥款、外交、軍事、審判重大案件、宣布緊急狀態(tài)，人民大會最終審定元老院的決定，執(zhí)政官執(zhí)行。而且，實行雙執(zhí)政官制，兩者權力平等，需要共同執(zhí)行元老院的決定，對重大事務須共同同意，任何一方可以否決另一方。

2.下級（低級）對上級（高級）的制約。在古代，下級或地位低的官員也可以制約上級或地位高的官員甚至君主。自秦朝至明初，對于詔令，宰相若認為不合祖制或存在其他不利于國家利益的事，可以駁回。理論上，皇帝的權力不受任何限制。實際上，考慮到自然和社會條件的制約，皇帝需要宰相處理政務，宰相有信息優(yōu)勢，一般情況下皇帝會接受宰相的封駁。所以，皇帝的權力實際上受到了一定的制約。明清時期，六部設給事中。凡六部奏請施行之事，須交給事中審查，若認為不當，可駁回。六部奉旨執(zhí)行之事，也須給事中登記。給事中是正七品官員。實際上，一般的御史也是正七品官員，甚至更低。

三、古代權力制約的效果

（一）積極效果。

1.確保了權力配置的相對平衡。由秦創(chuàng)立并由漢承襲的丞相管行政、御史大夫監(jiān)察百官、太尉領兵體制，維持了數(shù)百年運行。唐時三省管行政、大理寺管司法、御史臺主監(jiān)察的體制，促成了“貞觀之治”、“開元盛世”。宋元時期，中書省管行政、樞密院管軍、御史臺行監(jiān)察，也促成了我國發(fā)展高峰。

在古希臘，自梭倫改革后，人民大會立法、選舉官員、決定戰(zhàn)爭、締約等大事；400人會議（后為500人會議）主持人民大會，管理財政；執(zhí)政官管理國家日常事務；陪審法庭審判，改變了過去的混亂局面，保證了雅典數(shù)百年繁榮。在古羅馬，元老院立法、審判重大案件、決定戰(zhàn)爭、締約等大事；執(zhí)政官執(zhí)行元老院決議；人民大會選舉執(zhí)政官、否決執(zhí)政官提案并最終審定元老院決議，造就了數(shù)百年羅馬文明。

2.一定程度上限制了權力濫用。古代中國實行集權制，但是君主不能包攬?zhí)煜率?，須設百官。君主和官員間利益不完全一致，且存在信息不對稱，官員可能中飽私囊，激發(fā)民憤，以致引發(fā)動亂。御史經(jīng)常當廷彈劾貪官，即使不倒也身敗名裂，有力打擊了不法行為。宰相利用封駁權，限制了君主的部分欲望。這一切有利于社會穩(wěn)定。

古希臘自梭倫改革后實行民主政治，經(jīng)過幾輪改革，大大限制了貴族的權力，提高了平民的地位，促成了社會穩(wěn)定。在古羅馬，元老院、執(zhí)政官、人民大會共同行使國家權力，克服了王政時期貴族與平民、被保護民間的矛盾。中世紀，等級代表會議制約了國王的權力。

3.對完善現(xiàn)代的權力制約也有很大的啟示。我國古代的監(jiān)察機構，從秦漢時期的御史臺到明清時期的都察院，都獨立于行政、司法機構，直接對皇帝負責，針對各級官吏甚至皇帝，在封建社會早期和中期產(chǎn)生了巨大威力。

西歐自古羅馬時盛行混合政體，執(zhí)政官代表君主制因素、元老院代表貴族制因素、人民大會代表民主制因素，有效糾正了各單一政體的弊端。近代以來，混合政體演化為分權制衡，即國家權力分立法、行政、司法三部分，分別由議會、政府、法院獨立行使，既相互制約，又相互配合，實現(xiàn)了權力間的制約與平衡。此體制既有效防止了君主專制和個人獨裁，也有效維護了整個社會的利益。雖然此模式也存在這樣那樣的問題，但到現(xiàn)在整個社會還處于可控范圍內(nèi)。

（二）消極效果。

1.缺乏對高級官員尤其是君主的有效制約。傳統(tǒng)社會，權力來源于上，官員級別越高，越難以制約，而問題多出于上；即使問題出自下面，根子也在上面，尤其對君主缺乏制度性制約。在中國古代，宰相可以封駁君主，但是宰相權力來自君主。要是君主看不上宰相，可隨時將宰相換掉。歷史上，宰相善終者不是很多。而且，對君主的制約主要是諫諍、封駁，而不能彈劾，對昏君根本不起作用。

古希臘尤其是雅典長期實行民主政治，但是民主政治始終沒確立平民的主體地位。不管是什么政體，對最高權力都缺乏有效的制約。而且，不管是一人執(zhí)政、少數(shù)人執(zhí)政還是多數(shù)人執(zhí)政，政體都會逐漸腐敗，最后被別的政體取代。尤其到后期，頻頻出現(xiàn)僭主篡權。

2.權力制約存在較大的隨意性。任何國家都設立了大量制度，但是古代國家在正式制度外設立了另類運行方式。唐朝本實行三省六部制，但是到唐玄宗時期開始重用宦官，宦官逐步坐大，出現(xiàn)專權，造成制約變味，政治日益黑暗。南北朝以來還出現(xiàn)“風聞奏事”或“風聞彈人”，即根據(jù)傳聞而不必憑真憑實據(jù)就可彈劾官員，造成人人自危，也助長了御史權力的濫用，成為許多王朝末期混亂的重要原因。實際上在政治清明時，也存在一定的隨意性，連唐太宗那樣的明君有時也擺脫不了隨意性。

梭倫改革產(chǎn)生了良好的效果，但是梭倫在改革后受到多方面的攻擊和誹謗，最后不得不出走。特別是伯里克利逝世后，雅典陷入長期的黨爭，僭主篡權，雅典逐步衰落，最終受到異族統(tǒng)治。羅馬共和國后期，共和制也遭到破壞，獨裁和恐怖日益流行，于前27年滅亡。后來的羅馬帝國更是長期處于動亂中。

結(jié)語

顯然，古代權力制約既產(chǎn)生了大量的有益成果，又存在嚴重的不足。從根本上說，古代的權力制約是同小生產(chǎn)和專制政治相適應的，其中不乏積極成果，但消極方面是主要的?？偟目磥?，古代權力制約不是很成功，沒實現(xiàn)權力制約的目的。這些都對后人產(chǎn)生了深遠的影響。后人建立制約機制時，必須突破前人的框架。