廖國智

（西南民族大學 管理學院，成都 610041）

隨著城市化水平的不斷提升，城市居住人口也隨之不斷增長，飼養(yǎng)寵物犬也越來越成為人們的選擇。數(shù)據(jù)顯示，2017 年我國飼養(yǎng)寵物的家庭占比約為17%[1]。寵物犬除了給人們帶來日常歡樂以外，還帶來了一系列如隨地排泄、犬吠擾民、惡犬傷人、交通事故等涉及環(huán)境、衛(wèi)生、安全的問題。2018 年10 月10 日寧波市高新區(qū)發(fā)生一起因不文明養(yǎng)犬而導致的故意殺人案，引發(fā)社會對不文明養(yǎng)犬問題的強烈關注。不文明養(yǎng)犬行為給城市居民造成的困擾由來已久，諸如排泄物不清理造成環(huán)境污染、寵物犬半夜擾民引發(fā)鄰里矛盾、不拴狗繩導致嚇到兒童而造成群體性事件等，城市不文明養(yǎng)犬問題已然成為制約城市法制建設、公民道德素質(zhì)提升、城市文明形象塑造和安全環(huán)境營造的重要因素，成為阻礙政府實現(xiàn)城市治理有效、實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的絆腳石，更成為時下創(chuàng)建和諧社會亟需解決的重要課題。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指示，要“創(chuàng)新社會治理體制……激發(fā)社會組織活力。適合由社會組織提供的公共服務和解決事項，交由社會組織承擔”，進一步明確了社會組織在社會治理中的地位。黨的十九大報告明確提出，在新時代下，要打造共建共治共享的社會治理格局，逐步實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化[2]。多中心治理理論為城市治理提供了理論來源，多元主體的參與治理有利于解決城市問題，實現(xiàn)公共利益最大化。因此，為了進一步提高人們生活質(zhì)量、提升城市文明形象、提升政府治理現(xiàn)代化水平、加速推進和諧社會建設，利用多中心治理理論來解決城市不文明養(yǎng)犬問題勢在必行。

一、多中心治理理論在城市不文明養(yǎng)犬問題中的適用性

（一）多中心治理理論

“多中心性”最早來自人們對計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的比較研究，其后逐漸向公共管理領域延伸[3]。多中心治理理論是新公共管理理論的一個重要流派，其代表人物是美國學者埃莉諾?奧斯特羅姆。她在著作《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》中提出，傳統(tǒng)的單中心治理之道在解決類似“公地悲劇”的問題時，往往走向兩個極端——以市場手段或者以中央集權(quán)來解決。但在實踐過程中，市場這只“看不見的手”存在“市場失靈”問題，而“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)則說明“政府失靈”的存在，極其重要的是政府和市場在面對如何解決公共治理中搭便車、逃避責任、權(quán)力尋租等問題時可能會陷入困境，因而奧斯特羅姆主張在政府、市場、社會各主體相互獨立的基礎上，建立相互之間的合作關系[4]，從而促進社會資源配置，提高社會治理的效果。多中心治理主張“交疊管轄與權(quán)力分散”[5]，轉(zhuǎn)變政府單一治理模式，構(gòu)建政府機構(gòu)、社會組織、公民個體共同參與的“多元共治”模式，充分發(fā)揮社會組織和公民個體的治理主體作用，解決制度設計中制度供給、承諾和相互監(jiān)督的三大難題。

多中心治理的理論框架主要包括：一是治理主體的多元性。治理的主體包括政府、私營企業(yè)、第三部門、其他社會組織以及公民個體，他們既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，甚至是兩者之間的共同合作。多元主體之間的治理機制是合作對話、談判、協(xié)商等非強制的、自愿的方式[6]，通過相互合作來管理和解決公共問題以及社會事務，實現(xiàn)公共利益的最大化。二是強調(diào)治理方式的民主性和治理手段的多樣性。多中心治理主張決策中心下移，以自主治理為基礎，通過制度化、協(xié)商、適度競爭的方式實現(xiàn)協(xié)同治理[7]。在治理手段上，強調(diào)除了傳統(tǒng)公共行政的官僚制手段外，還可以適當采用新的管理方法和技術，如以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+為技術支撐的移動終端、新媒體、網(wǎng)絡媒介等，以有效地控制和引導公共服務供給及公共事務管理。三是強調(diào)參與及自組織發(fā)展。多中心治理理論主張管理對象的參與，通過構(gòu)建管理系統(tǒng)內(nèi)部的自組織網(wǎng)絡，強化系統(tǒng)內(nèi)的組織性和自主性。同時，治理理論還主張自組織通過相互對話達成共識并建立互信，以彌補政府自上而下調(diào)控的不足。四是強調(diào)治理權(quán)力的分散及非壟斷性。多中心治理理論認為，在公共事務治理的過程中權(quán)力應適當分散，無論是政府人員、公眾、企業(yè)家，或者是其他社會組織，在決策上都只享有相對自主而且有限的決策權(quán)。他們作為治理的主體，在法律上擁有平等的決策權(quán)力，不應受到其他任何治理主體的干預。五是強調(diào)治理主體互相監(jiān)督。多中心治理理論主張開展互相監(jiān)督，使不同的治理主體在規(guī)則下行動，以解決公共服務和產(chǎn)品供給不足及質(zhì)量不優(yōu)和公共決策的民主性不高等困難。

（二）多中心治理理論在城市不文明養(yǎng)犬問題中的適用性分析

1.多中心治理理論為政府轉(zhuǎn)變治理模式提供借鑒

按照現(xiàn)代政府建設的要求，公共管理領域不應再是以政府作為單一中心對公共事務進行“控制”和“管理”，而更多的是要求政府在公共事務治理中完成職能和角色轉(zhuǎn)變，強調(diào)多元化“治理” 和提供“服務”。城市不文明養(yǎng)犬問題屬于公共事務治理的范疇，涉及包括政府、市場和社會在內(nèi)的多個利益群體的切身利益，單憑政府“一元模式”對其進行治理，出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象的可能性可想而知。作為一項治理理論，多中心治理理論認為公共事務治理應囊括政府、社會組織、公民等在內(nèi)的多元主體，其在經(jīng)驗層面的主張和操作技術能夠被借鑒和利用于不同領域的公共事務治理實踐[5]，展現(xiàn)出良好的對現(xiàn)實事務的適用性。在城市不文明養(yǎng)犬問題治理中，政府通過改變治理模式，將市場和社會作為公共服務的提供主體，積極引導社會組織和公民個體參與社會治理，搭建各主體在法律制約框架下平等協(xié)商的平臺，實現(xiàn)各主體之間的通力合作，將有助于解決城市不文明養(yǎng)犬這一“城市病”。

2.多中心治理理論為社會組織平等參與治理提供依據(jù)

從我國的實際情況來看，計劃經(jīng)濟體制下建立起來的社會組織體系與政府之間存在著隸屬關系，隨著改革開放及社會主義市場經(jīng)濟體制建立，這種社會組織體系慢慢走向解體并形成另一種新的——相互獨立和平等的關系。在城市不文明養(yǎng)犬問題治理過程中，社會組織如寵物行業(yè)協(xié)會、動物保護協(xié)會、慈善基金會、社區(qū)自治組織等應發(fā)揮主力軍的作用，但社會組織在治理效果上的表現(xiàn)差強人意，其中最重要的原因就是社會組織發(fā)育不成熟，缺乏介入社會治理的理論基礎。而多中心治理理論主張采用民主的治理方式和多樣化的治理手段，強調(diào)權(quán)力的分散和非壟斷性，鼓勵參與及自組織發(fā)展，強調(diào)建立一個合作互惠的制度環(huán)境，這為社會組織依法介入、平等參與城市不文明養(yǎng)犬問題治理提供了重要依據(jù)。當前環(huán)境下，政府通過出臺法律法規(guī)及相關政策性文件，肯定社會組織在社會治理中的重要地位，進一步保障了社會組織平等參與城市不文明養(yǎng)犬問題治理的合法權(quán)利。

3.多中心治理理論為公民個體參與治理提供理論來源

公民作為城市的建設者和維護者，也是城市不文明養(yǎng)犬問題的始作俑者，根本治理城市不文明養(yǎng)犬問題離不開這一群體的支持和參與。多中心治理理論認為，治理主體之間的相互監(jiān)督有利于促使合作主體在合同和規(guī)則的范圍內(nèi)行動，保障社會治理的質(zhì)量[4]。公民個體作為治理主體，擁有監(jiān)督政府及社會組織開展公共治理工作的權(quán)利和義務。同時，其在數(shù)量上具有天然的優(yōu)勢，可以彌補政府和社會組織的人力資源不足問題。多中心治理理論為公民個體參與城市不文明養(yǎng)犬問題治理提供了理論來源，將有助于政府部門通過行政立法鼓勵和引導公民個體在法律法規(guī)的框架下履行監(jiān)督義務，保障其公共事務治理的參與權(quán)。

二、城市不文明養(yǎng)犬問題治理過程中面臨的困境

（一）城市養(yǎng)犬管理的法律法規(guī)不健全

對政府而言，“法無禁止皆可為，法無授權(quán)皆不為”?？梢?，法律法規(guī)是政府行政權(quán)力的主要來源，也是行使行政權(quán)力的主要依據(jù)。時下，我國大力倡導依法治國，建立法治國家，要求政府必須做到“有法可依，執(zhí)法必嚴”。然而，在城市文明養(yǎng)犬問題上卻存在法律失位的現(xiàn)象。通過查閱相關法律條文，筆者發(fā)現(xiàn)，在與政府行使行政權(quán)力密切相關的兩部法律《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國治安管理處罰法》中沒有對城市犬只管理作出明確規(guī)定。但在地方性政府規(guī)章中，可以找到關于城市文明養(yǎng)犬的地方管理條例，如《成都市養(yǎng)犬管理條例》、安徽蕪湖市的《限制養(yǎng)犬管理辦法》、《深圳市養(yǎng)犬管理條例》、哈爾濱市《養(yǎng)犬管理條例》等地方性養(yǎng)犬管理條例，從法律位階角度來看，它們均屬于較低級的行政法規(guī)，其法律約束力和威懾力的大小可想而知，這就造成了政府行政人員“難執(zhí)法，不執(zhí)法”，公民“不知法，易違法”的不良現(xiàn)象。城市養(yǎng)犬管理的法律失位及法律低位階問題，既制約了政府部門依法開展不文明養(yǎng)犬問題的治理工作，也影響了我國建立法治國家的進程。

（二）政府管理工作缺位現(xiàn)象嚴重

在城市不文明養(yǎng)犬問題治理中，政府管理工作缺位主要表現(xiàn)在幾個方面：一是管理體制比較混亂，難以明確具體的責任主體。城市養(yǎng)犬管理涉及公安、城管、衛(wèi)生防疫、工商、房管、教育、林業(yè)和園林等多個部門，但是實際上卻普遍存在“多個部門管不好一條犬”的問題[8]。當面對涉及環(huán)境衛(wèi)生的不文明養(yǎng)犬行為時，城管和環(huán)衛(wèi)部門便陷入無法認定責任主體或沒有執(zhí)法權(quán)的困境，而公安機關作為城市養(yǎng)犬管理的主要部門，卻又無暇顧及這些輕微的不文明行為。同時，管理辦法規(guī)定了城管、公安、衛(wèi)生、農(nóng)牧、工商等部門是犬只管理的主要部門，然而，由于管理部門較多，且某些管理的權(quán)限又相互交叉重疊，從而導致在現(xiàn)實犬只管理中的責任主體并不明確。二是普法工作不到位。法律宣傳和推廣是政府機構(gòu)的日常工作之一，也是重要的惠民工程。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在城市犬只管理過程中，普法工作不到位的現(xiàn)象十分嚴重。如《成都市養(yǎng)犬管理條例》于2009 年底發(fā)布，從2010 年7 月1 日正式實施，但時至今日城市中仍然存在許多不文明養(yǎng)犬行為。有學者曾對成都市民開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大部分市民不了解《成都市犬只管理條例》，甚至有些具備好幾年養(yǎng)犬經(jīng)驗的市民也不清楚成都市的養(yǎng)犬規(guī)定，由此可知政府的普法工作開展情況可見一斑。此外，沒有按規(guī)定舉辦關于修改城市犬只管理條例聽證會也是導致政府普法工作效率低下的原因之一。三是對不文明養(yǎng)犬行為的懲罰力度不夠。一方面，城市犬只管理條例對不文明養(yǎng)犬行為的處罰金額較低，以成都市為例，其中對未及時清除犬只糞便的處以50 元以上200 元以下罰款，對非法帶犬進入公共場所或不按規(guī)定栓（圈）養(yǎng)的處以50 元以上200 元以下罰款①，較低的罰款下限顯然不足以使養(yǎng)犬者引以為戒。另一方面，由于公權(quán)力嚴重不足，公安、城管等部門難以保證充足的力量去監(jiān)管和實施行政處罰。

（三）社會組織參與的積極性不高

社區(qū)、動物保護協(xié)會、慈善基金會、社工協(xié)會等社會組織作為城市不文明養(yǎng)犬問題治理的重要治理主體，理應在治理過程中發(fā)揮關鍵性作用。但在現(xiàn)實環(huán)境中，社會組織參與城市不文明養(yǎng)犬問題治理的積極性明顯較低，其治理作用得不到充分發(fā)揮。以成都市武侯區(qū)某社區(qū)為例，通過訪談后發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)工作人員普遍認為社區(qū)犬只管理屬于物業(yè)管理部門的職責，出現(xiàn)不文明養(yǎng)犬問題是由于物管沒有盡職工作造成的。然而，不可否認的是，在開展不文明養(yǎng)犬問題治理的初期，該社區(qū)也曾積極配合相關部門的工作，但對于不文明養(yǎng)犬行為，他們更多的只能是勸導以及通過制定公民公約、開展宣傳。由于沒有被授予相應的執(zhí)法權(quán)，社區(qū)的工作對不文明養(yǎng)犬行為的影響十分有限，無法達到治理的預期效果，長此以往便大大降低了社區(qū)參與不文明養(yǎng)犬問題治理的積極性。此外，相關的社會組織發(fā)展不成熟也是導致社會組織參與積極性低下的主要原因。中國政法大學王敬波教授指出，不文明養(yǎng)犬治理需要調(diào)動社會力量，但目前相關的協(xié)會和社團組織尚未發(fā)展成熟，管理機制和運行模式尚處在建立初期階段，很難快速形成對不文明養(yǎng)犬行為的治理力量。

（四）公民個體的意識淡薄

不文明養(yǎng)犬行為的產(chǎn)生，與公民個體的意識淡薄密切相關，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是公民缺乏規(guī)則意識。在養(yǎng)犬的過程中，許多公民無視規(guī)則，肆意踐踏法律。許多城市在犬只管理中要求養(yǎng)犬者必須辦理養(yǎng)犬證以及犬只免疫證明等手續(xù)，但卻因執(zhí)法不嚴讓許多養(yǎng)犬者有機可乘。有些養(yǎng)犬者因小區(qū)物業(yè)沒有進行檢查而不辦理養(yǎng)犬證，有些因看到周圍養(yǎng)犬的朋友沒辦證，也沒受到處罰而踐踏規(guī)則。二是公民法律意識淡薄。在城市寵物犬的管理中，大部分城市的管理部門均出臺了相關的犬只管理辦法，對犬只飼養(yǎng)的數(shù)量、種類、大小以及對養(yǎng)犬者的責任和義務作出了明確的規(guī)定。但在現(xiàn)實生活中，許多市民對這些管理辦法并不了解，城市中飼養(yǎng)多只犬，不給犬只打疫苗、辦理犬證，出門任狗隨意亂跑等違法養(yǎng)犬的問題普遍存在。如深圳市民李某有6 年養(yǎng)犬經(jīng)驗，卻不清楚深圳市的養(yǎng)犬規(guī)定。此外，公民法律意識淡薄還體現(xiàn)在，許多不養(yǎng)犬者對具體的養(yǎng)犬規(guī)定和條例漠不關心。如成都市高新區(qū)犬只限養(yǎng)區(qū)，大部分不養(yǎng)犬市民不清楚《成都市養(yǎng)犬管理條例》，更不了解其中的法律規(guī)定。三是公民文明意識不強。市民遛狗散步本是生活休閑的一部分，但有些養(yǎng)犬者不及時清除狗狗在戶外排泄的糞便，導致環(huán)境污染甚至疾病傳播。他們的不自律行為嚴重破壞了城市文明建設，也表現(xiàn)出他們?nèi)狈ξ拿饕庾R，道德素質(zhì)有待提升。四是公民監(jiān)督意識不高。對于許多不文明養(yǎng)犬行為，大部分公民采取了容忍的態(tài)度，沒有運用法律手段行使監(jiān)督權(quán)，維護自己的合法權(quán)益。同時，監(jiān)督反饋渠道的不通暢也是造成這一問題的主要原因，管理機構(gòu)的放任和失位使得監(jiān)督無從下手?？傊?，城市不文明養(yǎng)犬問題的出現(xiàn)，既是公民個體的意識淡薄的產(chǎn)物，根本上更是人們的文明素質(zhì)亟待提升的真實反映。

三、城市不文明養(yǎng)犬問題的多中心治理路徑選擇

（一）完善頂層設計，提升法律在城市不文明養(yǎng)犬治理中的影響力

針對法律位階較低問題，建議全國人民代表大會修訂《中華人民共和國治安管理處罰法》，將城市犬只管理納入《中華人民共和國治安管理處罰法》當中，或者通過省、自治區(qū)、直轄市人民大表大會制定城市犬只管理的專門法，以提高城市犬只管理工作的法律地位。對不文明養(yǎng)犬行為的處罰，要從立法上適當增強處罰力度，提高罰款下限?？梢越梃b安徽蕪湖市的做法，即相關部門對不文明養(yǎng)犬者處以200 元以上500 元以下的罰款。其次，將不按時為犬只接種疫苗而導致犬只感染狂犬病的行為納入刑法范圍，對因養(yǎng)犬導致的群體性事件進行適當量刑。北京德翔律師事務所主任安翔從立法的角度進行分析，他認為公安機關已經(jīng)被公認為城市犬只管理的主管部門，但他們沒有專業(yè)的犬只管理技術，開展治理的精力也十分有限。針對城市不文明養(yǎng)犬問題的治理，除了執(zhí)法難度大、執(zhí)法不嚴，懲罰力度也不夠大，違法違規(guī)的成本較低。因此，適當提高違法成本，不僅可以使違法者引以為戒，還有利于增強法律在城市不文明養(yǎng)犬治理中的影響力。

（二）優(yōu)化政府管理工作體制，多舉措開展城市不文明養(yǎng)犬治理

針對城市不文明養(yǎng)犬問題的治理，必須要結(jié)合我國實際情況，應堅持以政府為主導，多舉措開展治理工作。一是優(yōu)化政府管理工作體制。轉(zhuǎn)變政府單一治理模式，將犬只登記、防疫、檢疫、收容等管理權(quán)力下放到社區(qū)、協(xié)會等自治組織，形成“以政府為主導，社會力量為輔助”的多中心治理模式；實行以公安機關為責任主體的工作體制，不定期開展多部門聯(lián)合整治行動，如成都市高新區(qū)開展由公安、工商、城管、衛(wèi)計、農(nóng)業(yè)、房管、林業(yè)等多部門參與的為期近3 個月的針對犬只管理的集中整治行動，并取得了良好的成效[9]。二是大力開展普法教育活動，實現(xiàn)人人懂法、守法、用法。充分發(fā)揮社區(qū)的力量開展宣傳，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺如微信、微博公眾號推送犬只管理相關法律法規(guī)，將不文明養(yǎng)犬行為當作典型案例在公眾號上曝光，以警示不文明養(yǎng)犬者；定期開展文明養(yǎng)犬知識競賽活動、犬只疾病安全防疫知識講座、犬只傷人急救應急安全演練等，增強公民的法制安全意識。三是細化犬只管理工作，堅持教育為主懲罰為輔的工作方式。借鑒淄博市周村區(qū)大街街道辦事處長安社區(qū)的經(jīng)驗，完善基礎設施建設，增設寵物廁所數(shù)量，安排專人清潔，解決寵物犬隨地大小便等不文明問題；借鑒濟南公安犬類管理部門的工作經(jīng)驗，為犬只植入電子“芯片”，積極研發(fā)養(yǎng)犬管理APP，開展電子犬證辦理業(yè)務，推行養(yǎng)犬管理信用積分制；拓寬監(jiān)督渠道，對舉報不文明養(yǎng)犬行為給予物質(zhì)獎勵，對違法情節(jié)嚴重的不文明養(yǎng)犬行為給予從重處罰。

（三）發(fā)揮黨建引領的作用，激發(fā)社會組織參與治理的積極性

黨的十九大報告明確指出，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的[10]。以黨建引領促進社會組織發(fā)展，將成為開展治理工作的創(chuàng)新模式。首先，以社區(qū)黨組織為核心，發(fā)揮基層自治的作用，引導成立老年人協(xié)會，將閑暇時間較多的老年人安排到流浪狗管理、文明養(yǎng)犬宣傳的工作中來，這樣既可以發(fā)揮老年人作為長輩的威望作用，又可以為老年人的退休生活增添樂趣。其次，社區(qū)黨組織通過與動物保護協(xié)會、慈善基金會、社工組織等社會團體開展犬只管理合作，形成“1+N”的互助管理模式。社區(qū)黨組織承接政府部門的授權(quán)，各社會組織在社區(qū)黨組織的監(jiān)督下開展犬只管理的登記、審核、防疫、流浪犬收容等相關工作。最后，社區(qū)黨組織作為政府機構(gòu)和社會組織的中介，通過自身的建設發(fā)揮穿針引線的作用，要做到正確傳達政府的治理要求，又要認真反映社會組織的真實訴求，實現(xiàn)政府與社會組織之間的合作共贏，不斷提升社會組織參與社會治理的積極性，更好地推動和諧社會建設向更加美好的方向發(fā)展。

（四）加強公民素質(zhì)建設，引導公民參與城市不文明養(yǎng)犬治理實踐

城市不文明養(yǎng)犬問題的產(chǎn)生，根本上是由公民總體素質(zhì)不高造成的。因此，堅持以社會主義核心價值觀為指導，加強公民素質(zhì)建設，不斷提升公民的道德水平和牢固樹立法律意識，引導公民通過各種途徑積極參與社會治理實踐。首先，發(fā)揮社區(qū)自治的作用，通過建立社區(qū)微信群、QQ群的方式，加強相關法律法規(guī)的宣傳。同時，將不文明養(yǎng)犬行為充當反面教材開展教育活動。鼓勵社區(qū)居民對不文明養(yǎng)犬行為進行拍照，并上傳至微信群、微博平臺進行曝光，以增強監(jiān)督力量。其次，在小學、中學等開展校園專家講座，普及文明養(yǎng)犬知識以及安全衛(wèi)生教育，讓公民從小就養(yǎng)成講文明樹先鋒的好習慣，通過培養(yǎng)孩子們們的文明意識助推家長道德文明的提升。最后，組織開展社區(qū)義工活動，將“自覺文明養(yǎng)犬，共建和諧社會”設定為活動主題，邀請社區(qū)中的養(yǎng)犬者加入義工隊伍，通過發(fā)放宣傳單、張貼文明標語、檢查衛(wèi)生防疫等方式開展社區(qū)犬只管理，以強化公民的文明意識，提升公民的綜合素質(zhì)。

注釋：

①資料來源于《成都市養(yǎng)犬管理條例》，于2010 年7 月1 日實施。