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        評《從地方分治到參與共治》
        ——中國流域水污染治理研究

        2019-02-21 17:23:04王光宇
        鄉(xiāng)村科技 2019年14期
        關(guān)鍵詞:共治流域行政

        王光宇

        (首都師范大學(xué),北京 100048)

        在我國經(jīng)濟的快速發(fā)展過程中,在很長一段時間內(nèi)是以粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式為主導(dǎo),在此背景下經(jīng)濟增長與環(huán)境保護呈現(xiàn)了前所未有的矛盾。我國在治理水污染方面面臨諸多問題,一方面是由于我國的污染治理技術(shù)不成熟,另一方面是我國相關(guān)的地方行政分割制度造成了當(dāng)前我國流域污染治理的困境。要想從根本上解決流域污染治理難題,制度創(chuàng)新顯得至關(guān)重要。胡若隱從制度創(chuàng)新的角度出發(fā)探討研究了當(dāng)前我國水污染治理解決思路——參與共治[1]。他主張流域內(nèi)的不同利益主體能以流域共同利益為根本出發(fā)點,共同參與流域水污染治理,以期實現(xiàn)參與共治。

        1 我國流域水污染現(xiàn)狀和治理困境

        《中國統(tǒng)計年鑒》2003—2009年公布的數(shù)據(jù)顯示,在統(tǒng)計的河流中,有20%以上的水體水質(zhì)已經(jīng)達到了劣Ⅴ類水,完全喪失了基本的生態(tài)功能。其中,遼河在劣Ⅴ類水體中占比達到了71.8%,海河達到了64.8%,遼河則達到了63.2%,太湖則常年占比62%左右。可見流經(jīng)主要經(jīng)濟區(qū)的各大流域均受到了嚴重的水體污染。2005年開始,我國將環(huán)境保護議題提升到了戰(zhàn)略高度,并制定了諸多的水污染治理措施,污染趨勢得以緩和并向好的方向轉(zhuǎn)變。

        流域?qū)儆跍使残晕锲?,而流域治理具有正外部效?yīng),流域內(nèi)的各個行政區(qū)作為本地利益的代表而無法形成集體行動,因而在嚴格的行政分割體制下,流域治理責(zé)任被人為劃分,導(dǎo)致水污染條塊治理效率低下,屬地管理原則之下的地方分治無法解決流域水污染難題。實現(xiàn)流域治理是整個社會共同的要求和責(zé)任,當(dāng)前我國流域治理的主體仍舊是政府,治理方式單一,主要采取行政手段和強制性命令。排污收費制度等市場型手段也曾被應(yīng)用于我國的流域治理,但是由于產(chǎn)權(quán)確認等原因并沒有得到大范圍推廣。此外,我國的社會力量并沒有被充分調(diào)動和參與流域治理,造成了極大的社會資源閑置。這些因素都是現(xiàn)階段我國流域水污染治理的難點所在,必須深入探討問題產(chǎn)生的根源,尋找出科學(xué)的解決辦法。

        2 我國地方行政分割體制參與流域治理的制度性缺陷

        地方政府根據(jù)單一的行政權(quán)力對轄區(qū)內(nèi)的流域進行治理,人為地將作為整體的流域分割為若干“行政流域”,每一個政府都無法承擔(dān)整個流域的治理重任,所有政府在“單干”之下付出的努力之和不能實現(xiàn)流域的有效治理,而且造成了地方政府陷入相互推諉扯皮、惡性競爭的循環(huán)。

        地方行政分割體制作為現(xiàn)在我國流域水污染的主要制度安排,與流域整體的自然屬性形成根本性矛盾,體制結(jié)構(gòu)本身無法對這一矛盾進行調(diào)和,導(dǎo)致其運轉(zhuǎn)低效以及內(nèi)部不平衡,不能實現(xiàn)流域的有效治理。因此,在制定流域水污染治理制度時,一定要以尊重流域的整體性為前提來進行相應(yīng)機構(gòu)的設(shè)置。我國在七大水系都設(shè)置有相關(guān)的水利管理委員會,但是并沒有突破地方行政分割體制的約束,無法超越流域內(nèi)各個地方政府的行政權(quán),發(fā)揮的作用極其有限。

        流域?qū)儆跍使参锲?,其動力基礎(chǔ)包括政府、市場和公民3個方面的互動。三者中,政府具有基礎(chǔ)性作用,流域治理離不開政府的資源投入,也離不開政府的秩序維持,但是不代表政府的決定性地位。然而,在地方行政分割體制下,政府以單一的行政手段參與流域治理,而沒有注重市場手段的建立和社會力量的組織,同時政府作為地方利益的“企業(yè)人”也從本地利益出發(fā),缺少制度創(chuàng)新與提高效率的動因。政府的單方面行政控制,難以調(diào)動流域內(nèi)的各種力量參與,難以為流域治理注入足夠的動力。

        3 治理流域水污染的制度安排和治理原則

        朱麗群通過對三則典型案例的調(diào)查,得出了超越地方行政分割的流域治理合作原則——參與共治:對山東省、江蘇省兩省聯(lián)合治理龍王河的案例研究,認識到政府的行政權(quán)威引導(dǎo)是參與共治的前提;通過江蘇省、浙江省兩省三級政府對瀾溪塘的參與共治的分析,體現(xiàn)出不同利益主體間的互動共識是參與共治的制度動力;通過對太湖的治理研究,表明參與共治需要一系列的制度創(chuàng)新,如信息披露制度、行政監(jiān)察制度等[2]。

        進行流域治理要符合國情、符合流域特點,我國的環(huán)保事業(yè)起步晚,當(dāng)前治污形勢較為嚴峻。在總結(jié)我國流域治理不足的基礎(chǔ)上,制定出具有特色的流域治理政策。第一,建立權(quán)威性的流域管理機構(gòu),賦予其流域治理資源調(diào)配權(quán)力,不受地方政府的牽制,打破地方保護主義的阻隔,保證流域的自然完整性和制度社會性的完美結(jié)合。第二,建立完善的流域水污染法律法規(guī)體系,明確什么污染物質(zhì)可以排放、可以排放多少、超標排放有什么懲罰、哪些機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管排放以及監(jiān)管機構(gòu)有什么權(quán)力等。從法律層面真正明確劃分排放責(zé)任等,堅決消除以罰款解決違規(guī)排污的亂象。第三,建立地方政府間的協(xié)商機制,打破流域治理屬地管理機制。建立地方政府間的信息公開機制,互相提供不同區(qū)域內(nèi)水污染監(jiān)測信息,降低社會整體治理成本,建立地方間利益分享與補償機制,下游適當(dāng)補償上游地區(qū),發(fā)揮每個地方政府的比較優(yōu)勢,促進流域的良好治理;打通地方政府間的信任渠道,促進流域治理。第四,多個主體聯(lián)合參與流域水污染治理,水與每個人的生活都息息相關(guān),而不僅僅是政府的職責(zé),同時水質(zhì)決定著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展,企業(yè)也有義務(wù)參與治理。因此,應(yīng)成立由社區(qū)聯(lián)合而成的非政府組織,充分調(diào)動社會閑置力量,發(fā)起志愿者環(huán)保動,讓每一個人都形成保護水源的觀念,參與水污染治理活動;企業(yè)可以進行專項活動捐款,發(fā)揮企業(yè)組織的社會擔(dān)當(dāng),社會的共同參與為流域治理注入新的動力。

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