王貝貝

（濱州學(xué)院，山東 濱州 256600）

鄉(xiāng)村治理環(huán)境研究的范圍主要包括縣級(jí)人民政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，因本文重點(diǎn)描述現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理環(huán)境的現(xiàn)狀和影響，需要排除與農(nóng)村工作關(guān)系不大以及因國(guó)家特殊政策而具有其特殊性的單位。因此，本文研究對(duì)象為縣人民政府但不包括市轄區(qū)人民政府和縣級(jí)市、自治縣、自治旗人民政府以及直轄市的街道辦事處、特區(qū)、工農(nóng)區(qū)、林區(qū)等政府，鄉(xiāng)人民政府、鎮(zhèn)人民政府但不包括民族鄉(xiāng)人民政府。

1 我國(guó)鄉(xiāng)村治理的歷史淵源及特點(diǎn)

1.1 縣制的歷史淵源和重要意義

縣在歷史上首次作為地方單位名稱(chēng)出現(xiàn)于春秋初期，縣的設(shè)立“是中國(guó)有獨(dú)立機(jī)構(gòu)的地方政治的開(kāi)始”。自秦朝完成統(tǒng)一全國(guó)施行郡縣制開(kāi)始，縣在多數(shù)時(shí)間是我國(guó)真正意義上的最基層的行政建制單位，無(wú)論是作為最基層政府還是承接上級(jí)政府統(tǒng)領(lǐng)地方行政和社會(huì)百姓，縣在國(guó)家的政治和行政活動(dòng)中都尤為重要［1］。縣體制歷史悠久且相對(duì)穩(wěn)定，在封建王朝時(shí)，皇權(quán)止于縣，縣之下通常由鄉(xiāng)紳控制，這保證了縣制的穩(wěn)定。無(wú)論國(guó)家層面的政權(quán)如何更迭，縣一級(jí)政府在體制和邊界上基本一脈相承。這種縣制沿革極大地維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的財(cái)政收入，保留了完整的歷史文化縣體制，成為歷朝歷代施行統(tǒng)治的基本政治和行政平臺(tái)。

1.2 鄉(xiāng)村治理的特點(diǎn)和工作重點(diǎn)

鄉(xiāng)村治理在農(nóng)政與市政上有所區(qū)別：①核心任務(wù)不同，城市以公共服務(wù)和公共管理為核心，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問(wèn)題為核心；②結(jié)構(gòu)特點(diǎn)不同，市政直接互相聯(lián)系性和關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，農(nóng)政獨(dú)立性和宏觀性強(qiáng)，體現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)人口分散，公共服務(wù)提高方式低效；③政治地位不同。

由此可見(jiàn)，無(wú)論是在漫長(zhǎng)的封建王朝還是在近代中國(guó)動(dòng)蕩的歷史時(shí)期，乃至新中國(guó)成立以來(lái)，無(wú)論農(nóng)政行政載體的歷史名稱(chēng)如何變遷、行政地位如何改變，以縣、鄉(xiāng)兩級(jí)行政層級(jí)為主的鄉(xiāng)村治理作為客觀和法理上的有效存在一直最直接面對(duì)農(nóng)村，正因?yàn)橐赞r(nóng)村作為工作對(duì)象，鄉(xiāng)村治理成了城市政治和國(guó)家政治的基礎(chǔ)。近年來(lái)，中國(guó)政府發(fā)展的主要依靠已經(jīng)由對(duì)城市的汲取變成對(duì)縣以下政府的汲取，鄉(xiāng)村治理的重要性再次凸顯。而我國(guó)鄉(xiāng)村治理工作的主要對(duì)象就是農(nóng)村，也就是“三農(nóng)”問(wèn)題。所謂農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則國(guó)家安，無(wú)論是從黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視上看還是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及生態(tài)文明等各方面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民相關(guān)問(wèn)題的解決的迫切性上看，我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2 我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村的民主制度建設(shè)滯后

村民自治制度的定義可以概括為廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。而在實(shí)際實(shí)施中，賄選、家族、宗族等問(wèn)題往往使得村民自治變得異常復(fù)雜，四個(gè)民主淪為空喊的口號(hào)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)既源自歷史遺留下來(lái)的宗族思想，也與社會(huì)發(fā)展給村民帶來(lái)的各種觀念沖擊有關(guān)。在選舉過(guò)程中，往往是人數(shù)最多的幾個(gè)家族的代言人當(dāng)選村民委員會(huì)委員，而決策方式也往往是幾個(gè)村民委員會(huì)成員互相商量就可以決定的。而民主監(jiān)督要么是流于形式的村民大會(huì)，要么被非既得利益者用作政治斗爭(zhēng)的武器。民主管理上因在政治上過(guò)多依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府，多數(shù)時(shí)間并沒(méi)有自主選擇的余地，往往對(duì)行政命令言聽(tīng)計(jì)從。村民自治制度存在的這些問(wèn)題使得農(nóng)村自己很難發(fā)揮自身活力，打擊農(nóng)民參與民主建設(shè)的積極性，滋生腐敗，導(dǎo)致尋租。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是我國(guó)社會(huì)主義民主的根本標(biāo)志，是公民權(quán)利和自由的實(shí)踐基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》中的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉，直選的本意是最大限度地保障民主，保障每位公民的選舉權(quán)。而在實(shí)際操作過(guò)程中卻存在可謂南轅北轍的效果。首先，大部分村民對(duì)于人民代表大會(huì)制度的了解幾乎為零，從選舉時(shí)間到選舉流程一概不知，甚至連自己選區(qū)的人大代表是誰(shuí)都不知道。其次，思想上輕視人大代表制度，村民的觀念中只認(rèn)黨委和政府。最后，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府本身對(duì)人民代表大會(huì)制度的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，存在2個(gè)極端：一方面將本該嚴(yán)肅對(duì)待的選舉工作流于形式，候選人的確定過(guò)于隨意，甚至不統(tǒng)計(jì)選票而擅自決定當(dāng)選人員，舉行人大會(huì)議甚至只停留在紙面上；另一方面將人大代表的資格作為獎(jiǎng)勵(lì)手段分發(fā)給企業(yè)負(fù)責(zé)人或者機(jī)關(guān)工作人員，導(dǎo)致賄選，或者利用人大會(huì)議為人大代表分發(fā)福利。

2.2 政府職能轉(zhuǎn)變動(dòng)力不足、效果有限

今天的中國(guó)改革愈發(fā)艱難，問(wèn)題有很多種，尤其是在外部動(dòng)力不足的情況下，要進(jìn)一步解放內(nèi)生動(dòng)力，政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵。當(dāng)下，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于深化推進(jìn)“放管服”，徹底打破“全能政府”的角色定位。但在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，政府不是越管越少，而是借著服務(wù)的名頭越管越多。以旱廁改造為例，在部分地區(qū)，當(dāng)?shù)卣谖醋雒褚庹{(diào)查、不顧本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的前提下就下達(dá)限期整改的命令，強(qiáng)行規(guī)定廁改方式和供貨商，導(dǎo)致廁改效果嚴(yán)重低于預(yù)期，部分用戶(hù)直接棄用。同時(shí)，政府在后期服務(wù)上嚴(yán)重失位，對(duì)損壞設(shè)備的維修、新式廁所的使用成本、用戶(hù)滿(mǎn)意度調(diào)查等方面不聞不問(wèn)。這反映了基層政府在政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求面前缺乏正確認(rèn)知和基本動(dòng)力。職能轉(zhuǎn)變，本來(lái)是要求政府慎重伸手、程序決策，收縮管理戰(zhàn)線、精耕管理領(lǐng)域，但實(shí)際上卻是有意無(wú)意地以服務(wù)之名行管理之事、爭(zhēng)人民之利?；鶎诱泄ぷ魅藛T素質(zhì)參差不齊，服務(wù)意識(shí)欠缺，管理的思維定式一時(shí)難以改變或者不愿改變。而相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制相對(duì)于市政嚴(yán)重落后，群眾往往投訴無(wú)門(mén)、投訴無(wú)用。

2.3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)阻礙客觀存在

鄉(xiāng)村治理的主要工作對(duì)象是“三農(nóng)”問(wèn)題，而要想解決“三農(nóng)”問(wèn)題，恰恰要跳出“農(nóng)”字，那就是城鎮(zhèn)化。之所以強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化而不是城市化，是因?yàn)榇笠?guī)模人口的轉(zhuǎn)變無(wú)論是在實(shí)施難度上還是有無(wú)必要上都存在重大疑慮，而且地域差距太大。城鎮(zhèn)化可以說(shuō)就是如今縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的首要工作，但對(duì)于實(shí)現(xiàn)“有農(nóng)業(yè)無(wú)農(nóng)村，有社區(qū)無(wú)農(nóng)村，農(nóng)村公共服務(wù)均等化”的發(fā)展目標(biāo)卻存在巨大的困難。這主要是因?yàn)闆Q策層對(duì)城鎮(zhèn)化存在顧慮，重視不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，欠缺人員聚集作用，而融資能力弱導(dǎo)致資金短缺、失地農(nóng)民的社會(huì)保障不健全、缺乏規(guī)劃等不足也直接影響了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

3 改善當(dāng)前鄉(xiāng)村治理環(huán)境的可行性設(shè)想

3.1 堅(jiān)持教育的基礎(chǔ)性地位，提高人才素質(zhì)

堅(jiān)持人的素質(zhì)培養(yǎng)，推廣政治素養(yǎng)提升教育，推進(jìn)農(nóng)村群體政治素養(yǎng)的提高，充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主義民主的宣傳，普及村民自治制度和人大代表制度的相關(guān)知識(shí)，對(duì)破壞基層民主的行為需更加警惕；重視基層政府工作人員工作素質(zhì)和工作能力的提高，不僅限于職能部門(mén)和窗口單位，需增強(qiáng)全體成員對(duì)鄉(xiāng)村治理的認(rèn)知水平?，F(xiàn)階段，各部門(mén)的培訓(xùn)還只限于本部門(mén)的業(yè)務(wù)方面，對(duì)工作人員的政治素養(yǎng)和服務(wù)意識(shí)并不重視，這種狀況不僅不利于鄉(xiāng)村治理環(huán)境的良性進(jìn)步，而且使得農(nóng)政與市政的差距繼續(xù)拉大。所以，應(yīng)將政府工作人員的職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)擺在政府工作的突出位置，且不能用學(xué)習(xí)積分、學(xué)習(xí)時(shí)長(zhǎng)等形式應(yīng)付了事，教育培訓(xùn)的開(kāi)展要做真、做實(shí)，加強(qiáng)目的導(dǎo)向［2］。

3.2 新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合

城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是不同時(shí)期分別提出的解決“三農(nóng)”問(wèn)題的方案，這兩者之間是相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)在仍處在城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)動(dòng)力是由城鄉(xiāng)之間、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的巨大差距提供的。這一巨大差距決定了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力還會(huì)繼續(xù)向勞動(dòng)生產(chǎn)率更高和收入水平更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心是產(chǎn)業(yè)振興，即農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒐I(yè)化和產(chǎn)業(yè)化，這一發(fā)展過(guò)程必然導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動(dòng)力被解放出來(lái)從事其他行業(yè)，這就是新型城鎮(zhèn)化中人的城鎮(zhèn)化；而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化會(huì)改變現(xiàn)有的農(nóng)村土地使用現(xiàn)狀，為農(nóng)村建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施提供了條件，也為城鎮(zhèn)化的發(fā)展騰出了土地的空間。新型城鎮(zhèn)化可以利用一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供科技服務(wù)與支撐，為農(nóng)民增收拓寬渠道，有力推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展［3］。正確的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，可以在相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)中穩(wěn)步發(fā)展。

3.3 實(shí)施城市對(duì)農(nóng)村的反哺戰(zhàn)略，促進(jìn)社會(huì)公平

新中國(guó)成立之后，我國(guó)城市的發(fā)展是建立在對(duì)農(nóng)村的不公平的剪刀差戰(zhàn)略和對(duì)廣大農(nóng)民的剝削的基礎(chǔ)上的。比如，在教育事業(yè)上，城市教育是由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，而農(nóng)村教育卻需要農(nóng)村自己建小學(xué)，這決定了勞動(dòng)力素質(zhì)的差距；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期低于自身價(jià)值，而工業(yè)產(chǎn)品高于自身價(jià)值，這導(dǎo)致居民收入存在差距?！叭r(nóng)”問(wèn)題的解決或者鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的開(kāi)展僅僅依靠農(nóng)村的自身動(dòng)力和能力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足事實(shí)需要。實(shí)施城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略在政策層面要扭轉(zhuǎn)過(guò)去重城市輕農(nóng)村、重工人輕農(nóng)民的弊政，改變包括農(nóng)政干部在內(nèi)的農(nóng)村群體自輕的觀念。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適當(dāng)扶持，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，引導(dǎo)資本在自愿犧牲部分利潤(rùn)的前提下扎根農(nóng)村。厘清政府主導(dǎo)、企業(yè)資本主導(dǎo)及農(nóng)民主導(dǎo)的反哺路線，做大、做好農(nóng)村發(fā)展的蛋糕。

從歷史的角度看，我國(guó)現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理環(huán)境所具備的特點(diǎn)可以追溯至幾千年前，在每個(gè)歷史時(shí)期對(duì)人民和國(guó)家都發(fā)揮了極其重要的作用。在經(jīng)歷了新中國(guó)成立后幾代人的探索和研究之后，我國(guó)鄉(xiāng)村治理趨于成熟且保留了一貫的穩(wěn)定性。但是，在全面建成小康社會(huì)的新時(shí)期，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境面臨的問(wèn)題尤為明顯，歸根結(jié)底還是發(fā)展不足帶來(lái)的問(wèn)題，而無(wú)論是經(jīng)濟(jì)、人文、政治等哪個(gè)方面都與“三農(nóng)”問(wèn)題息息相關(guān)，可以說(shuō)鄉(xiāng)村治理與“三農(nóng)”問(wèn)題從來(lái)都是結(jié)伴而行的?！叭r(nóng)”問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，甚至可以說(shuō)是一個(gè)從來(lái)沒(méi)有完美答案的問(wèn)題。隨著社會(huì)的發(fā)展，“三農(nóng)”問(wèn)題一定會(huì)被賦予新的時(shí)代含義，而鄉(xiāng)村治理看似工作對(duì)象一成不變的就是“三農(nóng)”問(wèn)題，只有厘清了鄉(xiāng)村治理自出現(xiàn)以來(lái)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的林林總總，才能正確把握鄉(xiāng)村治理的前進(jìn)方向。