王貝貝

（濱州學(xué)院，山東 濱州 256600）

鄉(xiāng)村治理環(huán)境研究的范圍主要包括縣級人民政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，因本文重點描述現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理環(huán)境的現(xiàn)狀和影響，需要排除與農(nóng)村工作關(guān)系不大以及因國家特殊政策而具有其特殊性的單位。因此，本文研究對象為縣人民政府但不包括市轄區(qū)人民政府和縣級市、自治縣、自治旗人民政府以及直轄市的街道辦事處、特區(qū)、工農(nóng)區(qū)、林區(qū)等政府，鄉(xiāng)人民政府、鎮(zhèn)人民政府但不包括民族鄉(xiāng)人民政府。

1 我國鄉(xiāng)村治理的歷史淵源及特點

1.1 縣制的歷史淵源和重要意義

縣在歷史上首次作為地方單位名稱出現(xiàn)于春秋初期，縣的設(shè)立“是中國有獨立機構(gòu)的地方政治的開始”。自秦朝完成統(tǒng)一全國施行郡縣制開始，縣在多數(shù)時間是我國真正意義上的最基層的行政建制單位，無論是作為最基層政府還是承接上級政府統(tǒng)領(lǐng)地方行政和社會百姓，縣在國家的政治和行政活動中都尤為重要［1］?？h體制歷史悠久且相對穩(wěn)定，在封建王朝時，皇權(quán)止于縣，縣之下通常由鄉(xiāng)紳控制，這保證了縣制的穩(wěn)定。無論國家層面的政權(quán)如何更迭，縣一級政府在體制和邊界上基本一脈相承。這種縣制沿革極大地維護(hù)了社會的穩(wěn)定和國家的財政收入，保留了完整的歷史文化縣體制，成為歷朝歷代施行統(tǒng)治的基本政治和行政平臺。

1.2 鄉(xiāng)村治理的特點和工作重點

鄉(xiāng)村治理在農(nóng)政與市政上有所區(qū)別：①核心任務(wù)不同，城市以公共服務(wù)和公共管理為核心，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題為核心；②結(jié)構(gòu)特點不同，市政直接互相聯(lián)系性和關(guān)聯(lián)性強，農(nóng)政獨立性和宏觀性強，體現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)人口分散，公共服務(wù)提高方式低效；③政治地位不同。

由此可見，無論是在漫長的封建王朝還是在近代中國動蕩的歷史時期，乃至新中國成立以來，無論農(nóng)政行政載體的歷史名稱如何變遷、行政地位如何改變，以縣、鄉(xiāng)兩級行政層級為主的鄉(xiāng)村治理作為客觀和法理上的有效存在一直最直接面對農(nóng)村，正因為以農(nóng)村作為工作對象，鄉(xiāng)村治理成了城市政治和國家政治的基礎(chǔ)。近年來，中國政府發(fā)展的主要依靠已經(jīng)由對城市的汲取變成對縣以下政府的汲取，鄉(xiāng)村治理的重要性再次凸顯。而我國鄉(xiāng)村治理工作的主要對象就是農(nóng)村，也就是“三農(nóng)”問題。所謂農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則國家安，無論是從黨和國家對“三農(nóng)”問題的重視上看還是新時期經(jīng)濟、政治、文化、社會及生態(tài)文明等各方面對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民相關(guān)問題的解決的迫切性上看，我國鄉(xiāng)村治理面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。

2 我國鄉(xiāng)村治理環(huán)境存在的問題

2.1 農(nóng)村的民主制度建設(shè)滯后

村民自治制度的定義可以概括為廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。而在實際實施中，賄選、家族、宗族等問題往往使得村民自治變得異常復(fù)雜，四個民主淪為空喊的口號。這些問題的出現(xiàn)既源自歷史遺留下來的宗族思想，也與社會發(fā)展給村民帶來的各種觀念沖擊有關(guān)。在選舉過程中，往往是人數(shù)最多的幾個家族的代言人當(dāng)選村民委員會委員，而決策方式也往往是幾個村民委員會成員互相商量就可以決定的。而民主監(jiān)督要么是流于形式的村民大會，要么被非既得利益者用作政治斗爭的武器。民主管理上因在政治上過多依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府，多數(shù)時間并沒有自主選擇的余地，往往對行政命令言聽計從。村民自治制度存在的這些問題使得農(nóng)村自己很難發(fā)揮自身活力，打擊農(nóng)民參與民主建設(shè)的積極性，滋生腐敗，導(dǎo)致尋租。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國社會主義民主的根本標(biāo)志，是公民權(quán)利和自由的實踐基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國憲法》中的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉，直選的本意是最大限度地保障民主，保障每位公民的選舉權(quán)。而在實際操作過程中卻存在可謂南轅北轍的效果。首先，大部分村民對于人民代表大會制度的了解幾乎為零，從選舉時間到選舉流程一概不知，甚至連自己選區(qū)的人大代表是誰都不知道。其次，思想上輕視人大代表制度，村民的觀念中只認(rèn)黨委和政府。最后，縣、鄉(xiāng)兩級政府本身對人民代表大會制度的嚴(yán)肅性認(rèn)識不夠，存在2個極端：一方面將本該嚴(yán)肅對待的選舉工作流于形式，候選人的確定過于隨意，甚至不統(tǒng)計選票而擅自決定當(dāng)選人員，舉行人大會議甚至只停留在紙面上；另一方面將人大代表的資格作為獎勵手段分發(fā)給企業(yè)負(fù)責(zé)人或者機關(guān)工作人員，導(dǎo)致賄選，或者利用人大會議為人大代表分發(fā)福利。

2.2 政府職能轉(zhuǎn)變動力不足、效果有限

今天的中國改革愈發(fā)艱難，問題有很多種，尤其是在外部動力不足的情況下，要進(jìn)一步解放內(nèi)生動力，政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵。當(dāng)下，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于深化推進(jìn)“放管服”，徹底打破“全能政府”的角色定位。但在縣、鄉(xiāng)兩級，政府不是越管越少，而是借著服務(wù)的名頭越管越多。以旱廁改造為例，在部分地區(qū)，當(dāng)?shù)卣谖醋雒褚庹{(diào)查、不顧本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的前提下就下達(dá)限期整改的命令，強行規(guī)定廁改方式和供貨商，導(dǎo)致廁改效果嚴(yán)重低于預(yù)期，部分用戶直接棄用。同時，政府在后期服務(wù)上嚴(yán)重失位，對損壞設(shè)備的維修、新式廁所的使用成本、用戶滿意度調(diào)查等方面不聞不問。這反映了基層政府在政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求面前缺乏正確認(rèn)知和基本動力。職能轉(zhuǎn)變，本來是要求政府慎重伸手、程序決策，收縮管理戰(zhàn)線、精耕管理領(lǐng)域，但實際上卻是有意無意地以服務(wù)之名行管理之事、爭人民之利?；鶎诱泄ぷ魅藛T素質(zhì)參差不齊，服務(wù)意識欠缺，管理的思維定式一時難以改變或者不愿改變。而相關(guān)的監(jiān)督機制相對于市政嚴(yán)重落后，群眾往往投訴無門、投訴無用。

2.3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程現(xiàn)實阻礙客觀存在

鄉(xiāng)村治理的主要工作對象是“三農(nóng)”問題，而要想解決“三農(nóng)”問題，恰恰要跳出“農(nóng)”字，那就是城鎮(zhèn)化。之所以強調(diào)城鎮(zhèn)化而不是城市化，是因為大規(guī)模人口的轉(zhuǎn)變無論是在實施難度上還是有無必要上都存在重大疑慮，而且地域差距太大。城鎮(zhèn)化可以說就是如今縣鄉(xiāng)兩級政府的首要工作，但對于實現(xiàn)“有農(nóng)業(yè)無農(nóng)村，有社區(qū)無農(nóng)村，農(nóng)村公共服務(wù)均等化”的發(fā)展目標(biāo)卻存在巨大的困難。這主要是因為決策層對城鎮(zhèn)化存在顧慮，重視不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，欠缺人員聚集作用，而融資能力弱導(dǎo)致資金短缺、失地農(nóng)民的社會保障不健全、缺乏規(guī)劃等不足也直接影響了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

3 改善當(dāng)前鄉(xiāng)村治理環(huán)境的可行性設(shè)想

3.1 堅持教育的基礎(chǔ)性地位，提高人才素質(zhì)

堅持人的素質(zhì)培養(yǎng)，推廣政治素養(yǎng)提升教育，推進(jìn)農(nóng)村群體政治素養(yǎng)的提高，充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，加強對社會主義民主的宣傳，普及村民自治制度和人大代表制度的相關(guān)知識，對破壞基層民主的行為需更加警惕；重視基層政府工作人員工作素質(zhì)和工作能力的提高，不僅限于職能部門和窗口單位，需增強全體成員對鄉(xiāng)村治理的認(rèn)知水平?，F(xiàn)階段，各部門的培訓(xùn)還只限于本部門的業(yè)務(wù)方面，對工作人員的政治素養(yǎng)和服務(wù)意識并不重視，這種狀況不僅不利于鄉(xiāng)村治理環(huán)境的良性進(jìn)步，而且使得農(nóng)政與市政的差距繼續(xù)拉大。所以，應(yīng)將政府工作人員的職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)擺在政府工作的突出位置，且不能用學(xué)習(xí)積分、學(xué)習(xí)時長等形式應(yīng)付了事，教育培訓(xùn)的開展要做真、做實，加強目的導(dǎo)向［2］。

3.2 新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合

城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是不同時期分別提出的解決“三農(nóng)”問題的方案，這兩者之間是相互補充、相互促進(jìn)的關(guān)系。我國現(xiàn)在仍處在城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)動力是由城鄉(xiāng)之間、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的巨大差距提供的。這一巨大差距決定了農(nóng)業(yè)勞動力還會繼續(xù)向勞動生產(chǎn)率更高和收入水平更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心是產(chǎn)業(yè)振興，即農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化，這一發(fā)展過程必然導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動力被解放出來從事其他行業(yè)，這就是新型城鎮(zhèn)化中人的城鎮(zhèn)化；而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化會改變現(xiàn)有的農(nóng)村土地使用現(xiàn)狀，為農(nóng)村建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施提供了條件，也為城鎮(zhèn)化的發(fā)展騰出了土地的空間。新型城鎮(zhèn)化可以利用一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供科技服務(wù)與支撐，為農(nóng)民增收拓寬渠道，有力推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展［3］。正確的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，可以在相互補充、相互促進(jìn)中穩(wěn)步發(fā)展。

3.3 實施城市對農(nóng)村的反哺戰(zhàn)略，促進(jìn)社會公平

新中國成立之后，我國城市的發(fā)展是建立在對農(nóng)村的不公平的剪刀差戰(zhàn)略和對廣大農(nóng)民的剝削的基礎(chǔ)上的。比如，在教育事業(yè)上，城市教育是由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，而農(nóng)村教育卻需要農(nóng)村自己建小學(xué)，這決定了勞動力素質(zhì)的差距；農(nóng)產(chǎn)品價格長期低于自身價值，而工業(yè)產(chǎn)品高于自身價值，這導(dǎo)致居民收入存在差距?！叭r(nóng)”問題的解決或者鄉(xiāng)村治理活動的開展僅僅依靠農(nóng)村的自身動力和能力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足事實需要。實施城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略在政策層面要扭轉(zhuǎn)過去重城市輕農(nóng)村、重工人輕農(nóng)民的弊政，改變包括農(nóng)政干部在內(nèi)的農(nóng)村群體自輕的觀念。運用經(jīng)濟手段對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適當(dāng)扶持，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，引導(dǎo)資本在自愿犧牲部分利潤的前提下扎根農(nóng)村。厘清政府主導(dǎo)、企業(yè)資本主導(dǎo)及農(nóng)民主導(dǎo)的反哺路線，做大、做好農(nóng)村發(fā)展的蛋糕。

從歷史的角度看，我國現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理環(huán)境所具備的特點可以追溯至幾千年前，在每個歷史時期對人民和國家都發(fā)揮了極其重要的作用。在經(jīng)歷了新中國成立后幾代人的探索和研究之后，我國鄉(xiāng)村治理趨于成熟且保留了一貫的穩(wěn)定性。但是，在全面建成小康社會的新時期，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理環(huán)境面臨的問題尤為明顯，歸根結(jié)底還是發(fā)展不足帶來的問題，而無論是經(jīng)濟、人文、政治等哪個方面都與“三農(nóng)”問題息息相關(guān)，可以說鄉(xiāng)村治理與“三農(nóng)”問題從來都是結(jié)伴而行的?！叭r(nóng)”問題是一個系統(tǒng)性問題，甚至可以說是一個從來沒有完美答案的問題。隨著社會的發(fā)展，“三農(nóng)”問題一定會被賦予新的時代含義，而鄉(xiāng)村治理看似工作對象一成不變的就是“三農(nóng)”問題，只有厘清了鄉(xiāng)村治理自出現(xiàn)以來與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的林林總總，才能正確把握鄉(xiāng)村治理的前進(jìn)方向。