智耀徵，陳平水

(山西大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，山西太原030006)

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)開啟了問責(zé)的新時(shí)代，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》的頒布標(biāo)志著問責(zé)逐步成為一種當(dāng)事人對(duì)決策后果負(fù)責(zé)的常規(guī)化制度，這不僅是我國(guó)全面依法治國(guó)下的重要舉措，也為我國(guó)實(shí)施依法治教提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。具體在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，高校問責(zé)制通過(guò)規(guī)定高校問責(zé)主體與客體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序、問責(zé)后果等，使高校問責(zé)有制可依，有章可尋，減少了實(shí)施過(guò)程中的權(quán)責(zé)邊界模糊、追究責(zé)任混亂的現(xiàn)象，進(jìn)而加速高校民主治校、依法治校的進(jìn)程。因此，高校問責(zé)的制度建設(shè)受到社會(huì)界和學(xué)界的普遍關(guān)注，基于新制度主義的視角，審視正式的和非正式的高校問責(zé)制度的發(fā)展困境、建設(shè)高校問責(zé)制度仍是一項(xiàng)重大的課題。

一、兩種存在：正式與非正式的高校問責(zé)制度

“制度”一詞最早起源于拉丁語(yǔ)institutio，表示規(guī)則指示、風(fēng)俗習(xí)慣等，發(fā)展至今，不同的學(xué)科和學(xué)派們對(duì)“制度”一詞都有著不同的理解和認(rèn)識(shí)。在新制度主義學(xué)派看來(lái)，制度是人與人在日常交易活動(dòng)中所形成的規(guī)則，而這種規(guī)則包含正式的制度和非正式的制度。[1]228正式制度是指國(guó)家制定的法律法規(guī)、政策、契約等，是被明確規(guī)定下來(lái)并通過(guò)強(qiáng)有力的措施保證實(shí)施的一種行為規(guī)范，具有強(qiáng)制性的特征；非正式制度是指社會(huì)中所形成的價(jià)值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等文化，是人與人在社會(huì)互動(dòng)中自發(fā)形成的，具有自發(fā)性和持久性的特征。

依據(jù)新制度主義對(duì)制度的劃分，高校問責(zé)制度也可以劃分為正式的高校問責(zé)制度和非正式的高校問責(zé)制度。正式的高校問責(zé)制度是指國(guó)家制定的有關(guān)高校問責(zé)制度的法律法規(guī)、政策體系，規(guī)定著高校問責(zé)的主體與客體、問責(zé)的程序和手段以及問責(zé)結(jié)果的處理。非正式的高校問責(zé)制度是指高校的問責(zé)主體與問責(zé)客體在長(zhǎng)期的問責(zé)實(shí)踐中緩慢形成的一種相對(duì)穩(wěn)定的、包含價(jià)值觀念、倫理道德、意識(shí)形態(tài)等在內(nèi)的文化軟約束力。

作為高校問責(zé)制度中兩個(gè)不可分割的部分，正式的高校問責(zé)制度與非正式的高校問責(zé)制度二者之間相互依存，共同保證著高校問責(zé)制度系統(tǒng)的和諧以及高校問責(zé)有效的實(shí)施。[3]結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派代表人物帕森斯指出，一項(xiàng)完善的制度的形成需要理想下的需求與深層意義上的文化保持相同的方向，且能與當(dāng)前的社會(huì)系統(tǒng)規(guī)則保持穩(wěn)定和諧，如此制度沖突才會(huì)減少，才更有利于制度的穩(wěn)定。所以，非正式的高校問責(zé)制度雖能夠在一定程度上約束高校問責(zé)客體的行為，但不足以完全約束，必須依賴于正式的高校問責(zé)制度，否則高?？赡軙?huì)陷入托馬斯·霍布斯提出的“霍布斯叢林”，換句話說(shuō)，有關(guān)問責(zé)的價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等不僅是非正式的高校問責(zé)制度的制度結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是正式的高校問責(zé)制度建立的基礎(chǔ)，即非正式的高校問責(zé)制度離不開正式的高校問責(zé)制度的支持和幫助。而有形的正式高校問責(zé)制度安排，如果沒有相應(yīng)的無(wú)形的非正式高校問責(zé)制度與之匹配，正式的問責(zé)制度也很難有效的發(fā)揮作用。有研究者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，分別設(shè)在德國(guó)和美國(guó)的兩個(gè)企業(yè)，其總部賦予的技術(shù)條件與正式制度完全相同的情況下，德國(guó)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)，究其原因是兩個(gè)國(guó)家的文化背景所導(dǎo)致，由于美國(guó)企業(yè)中的非正式制度與正式的制度相沖突，所以導(dǎo)致該企業(yè)收益下降。[4]那么對(duì)于高校問責(zé)制度來(lái)說(shuō)也是如此，沒有與之相匹配的問責(zé)環(huán)境、問責(zé)意識(shí)等非正式高校問責(zé)制度，正式的高校問責(zé)制度也難以達(dá)到最優(yōu)的運(yùn)行。因此，高校問責(zé)制度的長(zhǎng)效實(shí)施，需要正式的問責(zé)制度與非正式的制度共同發(fā)力。

二、雙重困境：?jiǎn)栘?zé)法制的模糊與問責(zé)文化的滯后

高校實(shí)施問責(zé)制度促進(jìn)了高校辦學(xué)的健康和可持續(xù)發(fā)展，保障高校利益相關(guān)者的需求，也進(jìn)一步提升了學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量與服務(wù)社會(huì)的品質(zhì)，[5]在一定程度上可以緩解高校的行政腐敗的發(fā)生。但由于我國(guó)實(shí)施高校問責(zé)制度的時(shí)間不長(zhǎng)，制度在發(fā)展過(guò)程中受到正式的高校問責(zé)制度(法律層面的模糊)和非正式的高校問責(zé)制度(問責(zé)文化的滯后)的供給不足，使得問責(zé)制度的實(shí)施未達(dá)到預(yù)期的效果。

(一)高校問責(zé)法制的模糊

1.高校問責(zé)立法的滯后

目前我國(guó)并未有專門的問責(zé)法律法規(guī)出臺(tái)，現(xiàn)有的有關(guān)問責(zé)制度的條文更多的是體現(xiàn)在國(guó)家的宏觀政策里而非法律法規(guī)中，這就使得問責(zé)在實(shí)施過(guò)程中會(huì)面臨很多問題，當(dāng)黨內(nèi)的規(guī)定與行政的規(guī)定出現(xiàn)不對(duì)應(yīng)的時(shí)候，人的主觀性和可操作的范圍就變得更大，[6]而我國(guó)高校問責(zé)制也存在同樣的問題。第一，《中華人民國(guó)和國(guó)高等教育法》中明確規(guī)定了高校擁有辦學(xué)自主權(quán)，但缺少對(duì)高校承擔(dān)責(zé)任以及未履行職責(zé)之后“情節(jié)嚴(yán)重”所受到的懲罰等的規(guī)定，而這些規(guī)定是建立高校問責(zé)制度的前提與條件。第二，教育問責(zé)制的實(shí)施是建立在高校內(nèi)部各部門以及領(lǐng)導(dǎo)之間做出明確的權(quán)利和責(zé)任界定之上，并由法律層面來(lái)明晰領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任、以及如何判定領(lǐng)導(dǎo)失職以及如何啟動(dòng)問責(zé)程序，而當(dāng)前我國(guó)高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度，黨政關(guān)系存在交錯(cuò)，部門設(shè)置無(wú)明確的職責(zé)規(guī)劃說(shuō)明，這會(huì)造成高校內(nèi)部存在權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象。[7]第三，我國(guó)至今還未出臺(tái)專門針對(duì)高校問責(zé)的法律法規(guī)，針對(duì)高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的多為政策條例，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等，這些政策雖帶有一定性質(zhì)的約束與規(guī)范作用，但缺少法律的權(quán)威性和嚴(yán)密性，導(dǎo)致高校問責(zé)制建立所需要基礎(chǔ)制度問題并未得到真正解決，問責(zé)多流于形式、問責(zé)程度寬嚴(yán)不一、問責(zé)結(jié)果難以使高校利益相關(guān)者信服。[8]

2.高校職責(zé)界定不明確

21世紀(jì)初，由Operstein提出了以植被覆蓋來(lái)增強(qiáng)邊坡穩(wěn)定性，相對(duì)于傳統(tǒng)土釘墻法，植被覆蓋能完美地達(dá)到穩(wěn)定邊坡和美化環(huán)境的雙贏效果。

上級(jí)教育行政部門對(duì)高校在辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)的相互推卸責(zé)任、謀求私人利益等不負(fù)責(zé)任行為進(jìn)行問責(zé)，這利于上級(jí)教育部門進(jìn)行監(jiān)督、管理和改善高校的辦學(xué)質(zhì)量，因此，責(zé)任承擔(dān)清晰，問責(zé)也就會(huì)越有效。當(dāng)前我國(guó)問責(zé)制度的實(shí)施效果甚微，原因之一在于高校缺少一個(gè)科學(xué)的權(quán)責(zé)劃分體系?！吨腥A人民國(guó)和國(guó)教育法》中規(guī)定對(duì)于高校在辦學(xué)過(guò)程中存在違法招生、辦學(xué)等行為，將對(duì)負(fù)責(zé)人和相關(guān)執(zhí)行人員進(jìn)行一定的行政處分。但該法并未對(duì)直接責(zé)任人作出明確的說(shuō)明，這就會(huì)導(dǎo)致上級(jí)教育行政部門有時(shí)會(huì)為了維護(hù)自身的利益或者權(quán)利，在追究高校的責(zé)任時(shí)采取避重就輕、大事化小、小事化了的手段對(duì)高校管理人員進(jìn)行形式上的追究；另外，高校職責(zé)的不明確也會(huì)導(dǎo)致高校的自由衡量空間變大，學(xué)校的高層管理人員做出決策，下級(jí)行政人員去執(zhí)行，職位高的決策人員為了逃避法律的制裁很有可能會(huì)向下級(jí)人員施加壓力去承擔(dān)責(zé)任，這就會(huì)造成高校職權(quán)濫用的現(xiàn)象。因此，只有在法律層面進(jìn)行具體明確的規(guī)定，才能規(guī)范和進(jìn)一步約束高校承擔(dān)責(zé)任的行為。

3.高校問責(zé)程序設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單化

問責(zé)程序的制定是健全正式的問責(zé)制度的重要環(huán)節(jié)，問責(zé)程序設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理決定著高校問責(zé)走向法制化還是人治化。高校問責(zé)的程序并未從立法的層面給予明確的設(shè)計(jì)與說(shuō)明，那么其實(shí)施勢(shì)必會(huì)缺乏一定的規(guī)范性和可操作性，從而受到利益相關(guān)者的質(zhì)疑。[9]當(dāng)高校的利益相關(guān)者學(xué)生、教師等的利益受到侵害時(shí)，有權(quán)啟動(dòng)問責(zé)程序，而我國(guó)當(dāng)前對(duì)于高校問責(zé)方式的規(guī)定，只是簡(jiǎn)單涉及到了問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查的范圍及其方式、問責(zé)結(jié)果的公布，缺乏對(duì)整個(gè)問責(zé)過(guò)程的公開與公證處理環(huán)節(jié)，這阻礙了高校問責(zé)制的有效實(shí)施?，F(xiàn)代大學(xué)體制下，高校黨委書記擁有對(duì)學(xué)校重大事件的決策權(quán)，校長(zhǎng)擁有對(duì)辦學(xué)、人事的管理權(quán)，《中華人民共和國(guó)教師法》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中雖然給予教師和學(xué)生參與民主管理的權(quán)利，但從我國(guó)高校的權(quán)利分配體系看，利益相關(guān)者教師和學(xué)生參與學(xué)校管理卻無(wú)明確的法律體系支撐，加之高校目前沒有設(shè)置專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致教師和學(xué)生的意見和建議很難得到真正地落實(shí)與處理，部門與部門經(jīng)常存在受理時(shí)相互推諉的現(xiàn)象，問責(zé)結(jié)果也很難做到公平、公正。因此，高校問責(zé)方式的規(guī)范與否也直接影響到問責(zé)制度的有效實(shí)施。

(二)高校問責(zé)文化的滯后

1.高校問責(zé)氛圍的匱乏

我國(guó)長(zhǎng)達(dá)五千年之久的封建專制統(tǒng)治對(duì)當(dāng)今人們的社會(huì)生活仍有著深遠(yuǎn)的影響，“官本位”“權(quán)力至上”“民不與官斗”意識(shí)的長(zhǎng)期存在，[10]使得高校部分行政管理人員缺乏民主和服務(wù)的意識(shí)，從事教育行業(yè)幾十年始終缺乏為公眾服務(wù)的精神，甚至部分人員進(jìn)行權(quán)利尋租；同時(shí)也使得高校利益相關(guān)者們?nèi)狈ΜF(xiàn)代公民意識(shí)，很少維護(hù)自己的合法權(quán)益。長(zhǎng)久下去造就了高校管理干部沒有問責(zé)的習(xí)慣，高校的利益相關(guān)者們因?yàn)椤拔窇帧倍鴽]有問責(zé)的勇氣，進(jìn)而缺少了培養(yǎng)高校問責(zé)文化的氛圍與根基。學(xué)校是否啟動(dòng)問責(zé)、問責(zé)的內(nèi)容、問責(zé)的程序和力度、問責(zé)的結(jié)果以及處理等基本上取決于高校管理干部的意志和意愿，使得問責(zé)彈性增大，走向了人治化和形式化，難以使利益相關(guān)者信服。

2.高校問責(zé)客體責(zé)任意識(shí)淡薄

問責(zé)客體是否能在行使教育公權(quán)力的同時(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任、做到違責(zé)必究，這關(guān)系到高校問責(zé)的健康運(yùn)行。因此，高校領(lǐng)導(dǎo)干部的倫理價(jià)值觀念和責(zé)任意識(shí)直接關(guān)系到辦學(xué)的規(guī)范性和效率。而他們?cè)诎盐諜?quán)責(zé)時(shí)，容易受到傳統(tǒng)觀念的束縛，重視權(quán)利的使用忽視責(zé)任的承擔(dān)，重視對(duì)上負(fù)責(zé)而忽視對(duì)下負(fù)責(zé)，遇到問題只向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，缺乏對(duì)其他直接利益相關(guān)者教師、學(xué)生、媒體、公眾等負(fù)責(zé)；再者，高校領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏一定的自律意識(shí)，[11]這里的自律意識(shí)指的是高校責(zé)任主體在使用公權(quán)力的過(guò)程中會(huì)受到道德倫理力量的約束自覺地規(guī)范自己的行為和提高辦學(xué)的質(zhì)量，然而，當(dāng)前我國(guó)高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部普遍缺乏自我批評(píng)和自我反思意識(shí)，如在遇到重大教學(xué)事故時(shí)，不正視問題，采取回避錯(cuò)誤、掩蓋問題的行為不了了之，這都是問責(zé)客體責(zé)任意識(shí)淡薄的表現(xiàn)。[12]

3.高校利益相關(guān)者直接參與力度不夠

由于我國(guó)長(zhǎng)期“民服從官”的傳統(tǒng)思想以及我國(guó)高校利益主體法律地位的缺失，[13]造成高校的利益相關(guān)者教師、學(xué)生等害怕對(duì)學(xué)校管理干部問責(zé)，或者根本沒有問責(zé)的意識(shí)，表現(xiàn)出政治冷漠感。他們不認(rèn)為自己是一個(gè)學(xué)校政治生活的積極參與人員，缺乏對(duì)高校辦學(xué)治理學(xué)校的廣泛參與意識(shí)以及對(duì)學(xué)校運(yùn)行情況的監(jiān)督意識(shí)、責(zé)任追究意識(shí)；其次，利益相關(guān)者獲取學(xué)校信息的渠道局限，盡管當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展，很多高校都開始實(shí)施網(wǎng)絡(luò)政務(wù)，但實(shí)際上公眾的知情權(quán)仍然難以落實(shí)到具體的行為上來(lái)，何時(shí)決定公開信息、以什么方式公開、公開的期限高校都沒有做出明確的規(guī)定，還是由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部單方面決定，導(dǎo)致利益相關(guān)者不能準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取學(xué)校做出重大決策的信息；[14]再者，高校舉報(bào)體系不健全，即使我國(guó)法律已經(jīng)明確規(guī)定保護(hù)和尊重檢舉人，但高校內(nèi)部還存在舉報(bào)者身份信息泄露甚至被曝光的現(xiàn)象，被檢舉者截取舉報(bào)信息并采取一些打壓報(bào)復(fù)的現(xiàn)象，這就阻礙了高校問責(zé)中獲取信息環(huán)節(jié)，干擾問責(zé)的結(jié)果，使之缺乏公正和客觀。

三、雙管齊下：?jiǎn)栘?zé)法制的建設(shè)與問責(zé)文化的培育

諾斯指出制度在社會(huì)中具有更為基礎(chǔ)性的作用，他們是決定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的根本因素。[15]4因此，建立健全高校問責(zé)制度必須進(jìn)行科學(xué)有效的制度創(chuàng)新，不斷的加快正式的與非正式的高校問責(zé)制度的供給。

(一)加大高校問責(zé)的法制建設(shè)

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)全面進(jìn)入依法治國(guó)、依法治教的新時(shí)代，在此背景下，高校問責(zé)的高效實(shí)施只有在法律層面上給予保障，才能保障高校問責(zé)實(shí)施的科學(xué)性、公平性、合法性，從而形成有制可循、科學(xué)高效的高校問責(zé)機(jī)制，保障我國(guó)的高等教育質(zhì)量。

1.制定高校問責(zé)制的法律法規(guī)

高校問責(zé)制的實(shí)施是一項(xiàng)長(zhǎng)期又艱巨的工作，高校問責(zé)制要成為一種有效問、有效責(zé)的機(jī)制，就必須在整合我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)高校的權(quán)、責(zé)的法律、法規(guī)、政策的基礎(chǔ)上，建立專門的針對(duì)高校問責(zé)的法律體系，這是實(shí)施問責(zé)制的首要條件和基礎(chǔ)保障。當(dāng)今國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家都制定了有關(guān)高校問責(zé)新的法律法規(guī)，如美國(guó)聯(lián)邦政府制定《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案之后，州制定《公立學(xué)校問責(zé)制》法案等，[16]從中央到地方形成了相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保障高校問責(zé)制實(shí)施有法可依。我國(guó)可以借鑒國(guó)外問責(zé)立法的經(jīng)驗(yàn)，第一，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有教育法律進(jìn)行完善和修改，將《中華人民共和國(guó)教育法》中的“情節(jié)嚴(yán)重”的以及如何懲罰進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明，指出哪類情節(jié)嚴(yán)重該采取哪種方式對(duì)違法行為進(jìn)行責(zé)任追究；第二，建立《中華人民共和國(guó)高校問責(zé)法》，以立法的形式系統(tǒng)、權(quán)威的界定出高校問責(zé)的主體與客體、問責(zé)的內(nèi)容、問責(zé)的程序、問責(zé)的結(jié)果以及如何處置與申述等問題，制定出具體的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，明晰高校各部門之間的權(quán)利和責(zé)任；第三，完善與高校問責(zé)制的相關(guān)配套制度，包括建立高校權(quán)責(zé)制度、監(jiān)察制度，健全本科教學(xué)評(píng)估制度、信息公開制度、審計(jì)制度、高校章程等，保證問責(zé)權(quán)威化、公正化，真正做到高校問責(zé)實(shí)施有法可依、有制可循。

2.明晰高校的職責(zé)劃分

高校問責(zé)制的開展目的是為了高校的教育工作者在使用公共權(quán)力的同時(shí)受到利益相關(guān)者的監(jiān)督，從而對(duì)自身的職責(zé)所產(chǎn)生的行為后果負(fù)責(zé)，因此，通過(guò)相關(guān)的高等教育法律、校紀(jì)校規(guī)等將高校教育工作者的職能明晰化，這能夠使問責(zé)客體在法律、職權(quán)允許的范圍內(nèi)清楚做什么與如何做，也能使高校的政策制定者與執(zhí)行者在明確各個(gè)部門的分工之后，相互合作與溝通，共同促進(jìn)高校組織有序的運(yùn)行。那么明晰高校的職責(zé)劃分，首先，要規(guī)范高校所承擔(dān)的責(zé)任，包括依法辦學(xué)責(zé)任、決策責(zé)任、教育教學(xué)質(zhì)量責(zé)任、績(jī)效責(zé)任。[17]這里的依法辦學(xué)責(zé)任是指高校在法律允許的范圍內(nèi)擁有合法的辦學(xué)權(quán)利和履行相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)于辦學(xué)中的違法行為，要進(jìn)行問責(zé)；決策責(zé)任是高校得以運(yùn)行的重要保障，高校在決策過(guò)程中要堅(jiān)持“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究，避免決策者專權(quán)獨(dú)斷，進(jìn)行暗箱操作；教育教學(xué)質(zhì)量責(zé)任是指對(duì)未遵守高校教學(xué)教學(xué)管理相關(guān)的規(guī)章制度、造成教學(xué)責(zé)任重大事故的行為、對(duì)學(xué)生身心造成傷害的行為進(jìn)行問責(zé)；績(jī)效責(zé)任是指通過(guò)進(jìn)行高校工作評(píng)估，對(duì)工作效率低、未達(dá)到高校組織目標(biāo)結(jié)果的行政人員、教師等進(jìn)行問責(zé)。其次，要規(guī)范高校問責(zé)客體的類型及其職責(zé)。高校的問責(zé)客體包括學(xué)校、學(xué)院、個(gè)人三個(gè)層面。學(xué)校一方面承擔(dān)著為社會(huì)提供合格的公民的任務(wù)，另一方面也在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下追求一定的經(jīng)濟(jì)利益，若高校的利益相關(guān)者的利益受到損壞時(shí)，學(xué)校就應(yīng)當(dāng)接受來(lái)自于利益相關(guān)者的問責(zé)；學(xué)院是政策的執(zhí)行者，在教學(xué)質(zhì)量管理、學(xué)生安全保障等方面擔(dān)負(fù)著追究失職責(zé)任和濫用公權(quán)的責(zé)任；個(gè)人是指包括高校黨委書記、校長(zhǎng)以及院領(lǐng)導(dǎo)干部、教師、后勤人員等擁有公權(quán)力的人，若有違反職責(zé)的行為，就應(yīng)該接受問責(zé)。

3.完善高校問責(zé)程序

教師與學(xué)生是高校的兩大重要利益相關(guān)者，高校問責(zé)中應(yīng)給予這兩大類利益相關(guān)者一定的地位與參與問責(zé)的權(quán)力，因此，我國(guó)應(yīng)在《中華人民共和國(guó)教師法》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中具體規(guī)定出教師與學(xué)生參與學(xué)校民主管理的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，高校問責(zé)走向制度化的標(biāo)志就是有一套完備的問責(zé)程序，因此，需要以立法的形式完善高校的問責(zé)程序。[18]335高校問責(zé)程序包括：?jiǎn)栘?zé)的啟動(dòng)、問責(zé)信息的調(diào)查與反饋、問責(zé)的申述三個(gè)階段，這三個(gè)階段不僅需要高校自身參與其中，也應(yīng)充分調(diào)動(dòng)校務(wù)委員、教職工代表、學(xué)生代表、學(xué)術(shù)委員等參與其中。問責(zé)的啟動(dòng)環(huán)節(jié)之前，國(guó)家應(yīng)依法成立專門的評(píng)估小組，在充分了解高校利益相關(guān)者建議和意見的基礎(chǔ)上，制定出考評(píng)、審計(jì)、述職等不同類型的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)追究問責(zé)客體的責(zé)任，并進(jìn)行公示，一旦公眾、教師等發(fā)現(xiàn)有違法行為即可進(jìn)行檢舉，人大、司法機(jī)構(gòu)通過(guò)提議的，即可遵法律規(guī)定，迅速啟動(dòng)問責(zé)程序。問責(zé)信息的收集環(huán)節(jié)中，高校應(yīng)設(shè)置對(duì)接評(píng)估小組的回應(yīng)機(jī)構(gòu)，此機(jī)構(gòu)成員中應(yīng)有一定比例的教職工代表和學(xué)生代表進(jìn)行監(jiān)督和質(zhì)詢，機(jī)構(gòu)在收集問責(zé)客體的相關(guān)信息和進(jìn)行人物訪談時(shí)要做到公正和嚴(yán)肅，要從當(dāng)事人過(guò)失程度大小、利害關(guān)系等方面來(lái)確定當(dāng)事人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任種類與后果，之后機(jī)構(gòu)可進(jìn)行解釋和辯護(hù)，并同時(shí)向國(guó)家成立的評(píng)估小組提出改進(jìn)方案，在此過(guò)程中，利益相關(guān)者可以對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的問責(zé)客體的信息進(jìn)行質(zhì)疑并要求高校問責(zé)機(jī)構(gòu)作出合理解釋，同時(shí)也要保證問責(zé)客體對(duì)評(píng)估過(guò)程和結(jié)果的知情權(quán)以方便問責(zé)客體進(jìn)行申訴。問責(zé)的申述環(huán)節(jié)，若問責(zé)客體對(duì)結(jié)果存在意義可以提出申述，進(jìn)行復(fù)查。

(二)培育高校問責(zé)文化

在高校問責(zé)的實(shí)施過(guò)程中，正式的高校問責(zé)制度并不會(huì)完全轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)踐，也需要非正式的高校問責(zé)制度發(fā)揮作用。文本化的規(guī)矩不是萬(wàn)能的，需要與之相適應(yīng)的文化加以輔佐才能彌補(bǔ)剛性文本制度的盲區(qū)，所以，高校問責(zé)制度的建設(shè)必須要考慮到問責(zé)文化的培養(yǎng)。

1.營(yíng)造高校問責(zé)文化環(huán)境氛圍

高校問責(zé)制度必須建立在一個(gè)責(zé)任本位、義務(wù)本位的文化土壤中，才能營(yíng)造出一種健康、向上的高校問責(zé)文化環(huán)境氛圍。首先，現(xiàn)代民主體制背景下，作為高校管理干部，要樹立“以人為本”的責(zé)任理念，在高校辦學(xué)過(guò)程中都要以服務(wù)學(xué)生和社會(huì)為基本宗旨，切實(shí)保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公眾對(duì)學(xué)校寄予很高的期望，高校必須加快自身發(fā)展為社會(huì)公眾提高優(yōu)質(zhì)的高等教育服務(wù)，在正確使用學(xué)校公共權(quán)力時(shí)盡職盡責(zé)，從而提高公共權(quán)力的執(zhí)行效率。其次，我國(guó)封建的“官本位”“權(quán)利至上”觀念難以自我形成完善的問責(zé)的理念與文化，因此，學(xué)校要將培養(yǎng)高校問責(zé)文化當(dāng)成校園文化建設(shè)的重要組成部分，定期舉辦有關(guān)問責(zé)的主題活動(dòng)以及利用校園宣傳欄、校報(bào)等形式，向問責(zé)主體進(jìn)行教育，激發(fā)高校利益相關(guān)者們參與治校的熱情，做到敢于問、善于知情，[19]從而形成一種濃厚的問責(zé)環(huán)境，反過(guò)來(lái)高校教師、學(xué)生等利益相關(guān)者們的問責(zé)行為又能支持與促進(jìn)高校問責(zé)的開展；學(xué)校對(duì)問責(zé)客體也要進(jìn)行定期培訓(xùn)，保證管理干部明晰問責(zé)的意義與開展問責(zé)的必要性、能夠正確的對(duì)待和接受來(lái)自于學(xué)生、教師、公眾、媒體等監(jiān)督與追究，從而使得高校問責(zé)逐步成為一種常態(tài)。

2.強(qiáng)化問責(zé)客體道德自律的問責(zé)精神文化

高校問責(zé)文化的存在與發(fā)展有賴于問責(zé)客體的自覺性，是一種內(nèi)化于心之后的自發(fā)感悟，并非全部來(lái)自于相關(guān)政策法律文件的硬性規(guī)定。塑造高校領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)和自律意識(shí)，其一，高校在實(shí)施問責(zé)過(guò)程應(yīng)對(duì)權(quán)與民的關(guān)系重新進(jìn)行審視，問責(zé)客體在注重對(duì)上級(jí)責(zé)任人負(fù)責(zé)的同時(shí)也應(yīng)對(duì)高校利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。憲法規(guī)定國(guó)家的權(quán)利屬于人民，那么高校辦學(xué)運(yùn)行的權(quán)利也屬于人民，只有破除只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)觀念的束縛，問責(zé)客體切實(shí)認(rèn)識(shí)到高校利益相關(guān)者們?cè)趩栘?zé)中所發(fā)揮的作用，從而厘清權(quán)責(zé)一致關(guān)系，促進(jìn)高校問責(zé)制度的有效實(shí)施。[20]其二，高校的管理干部要加強(qiáng)自我批評(píng)和自我反思意識(shí)，徹底拋棄“官是整個(gè)社會(huì)的核心”的思想，培養(yǎng)正確的“做官之德”，即有著正確的世界觀、價(jià)值觀，樹立以學(xué)生為本、為社會(huì)、國(guó)家服務(wù)的宗旨，養(yǎng)成辦事行為的自律性和認(rèn)識(shí)過(guò)錯(cuò)的主動(dòng)性，做到“對(duì)學(xué)校無(wú)功便是過(guò)”。只有問責(zé)客體做到化他律為自律，將制度約束轉(zhuǎn)化為道德約束，高校問責(zé)的實(shí)施才能更加健康地推行。

3.拓寬高校利益相關(guān)者共同參與的問責(zé)行為文化

健全高校問責(zé)制度，不僅僅是高校領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，同時(shí)也是高校利益相關(guān)者的責(zé)任和分內(nèi)的事情，二者共同參與才能為問責(zé)的推行建立深厚的問責(zé)文化底蘊(yùn)。首先，高校應(yīng)加大利益相關(guān)者的參與力度，營(yíng)造出一種參與高校行政事務(wù)的文化氛圍，保障其問責(zé)主體的地位，并應(yīng)建立起完善的機(jī)制確保其參與的合法性，重塑利益相關(guān)者們的參與理念，讓他們把“參與問責(zé)”當(dāng)成一種權(quán)利，同時(shí)也是一種責(zé)任，增強(qiáng)其責(zé)任感與使命感；其次，高校應(yīng)完善和改革信息公開制度，補(bǔ)充《高等學(xué)校信息公開實(shí)施辦法》細(xì)則，對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)、重大決策、熱點(diǎn)問題進(jìn)行公開，學(xué)校的財(cái)務(wù)公開能夠使資金更加得到合理有效的使用，是反腐倡廉的有力武器，[21]學(xué)校重大決策的公開能夠讓利益相關(guān)者參與討論與決策，增加其主人翁意識(shí)，學(xué)校的熱點(diǎn)問題的公開如人事調(diào)動(dòng)、職稱評(píng)定、招生就業(yè)等可以使得民主渠道暢通，強(qiáng)化高校與利益相關(guān)者的互動(dòng)，打造透明管理，進(jìn)而增強(qiáng)高校的公信力和促進(jìn)利益相關(guān)者利益的實(shí)現(xiàn)；第三，完善高校的信訪舉報(bào)制度，高校應(yīng)建立專門的檢查機(jī)構(gòu)，全面拓寬公眾、教師、學(xué)生等舉報(bào)和信訪的渠道，及時(shí)制定《雙向承諾書》保證檢舉者的隱私，并對(duì)舉報(bào)問題處理后的結(jié)果及時(shí)、毫無(wú)隱瞞的公開處理結(jié)果，給高校利益相關(guān)者滿意的答復(fù)。