孟貞香

(山西省太原鐵路運輸檢察院,山西 太原 030013)

一、行政權與司法權的關系

行政權,是指國家行政機關執(zhí)行法律、管理國家行政事務的權力,是國家政權的一個組成部分,具有國家強制力,其是執(zhí)法權,代表公共利益。司法權,是指特定的國家機關通過開展依其法定職權和一定程序,將相關法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權力,其包括審判權和檢察權。在我國兩者皆是由國家的權力機關產(chǎn)生,并對權力機關負責,接受權力機關的監(jiān)督和制約。行政權作為國家維護社會公共利益和秩序的一種權力,有其特殊性,即包括的內(nèi)容較多,領域較廣,權力使用的頻率較高,因此可以說行政權滲入了社會的方方面面,涉及到每個公民及法人。同時,其權力的行使過程是對社會的政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等社會公共資源利益的一種分配,行政權行使的好壞會直接或間接的影響到公民、法人及其他組織的合法權益。

司法權作為國家運行體系中另一種重要權力,其主要目的是為了排除法律運行中的障礙,維護法律的價值,即司法是法律生命之所在。同時,司法是權力正常運行的一種保障,任何權力的濫用都離不開司法的裁判。司法還是權利保障和社會公正的最后一道防線,權利有無的確認、權利之間沖突的裁決、受損權利的救濟都離不開司法權的保障。

目前,從具體制度上來看,我國的行政權不僅受到國家權力機關的直接主動監(jiān)督和制約,而且還要接受司法機關的監(jiān)督制約,主要體現(xiàn)在行政訴訟法律關系當中,這是一種單向的制約關系。但是,從現(xiàn)實實踐中來看,司法機關的財政、人事、編制等重要資源由地方政府掌控,使得司法機關在權力的運用上有所顧慮,因此司法權對行政權沒有起到很好的監(jiān)督制約作用。

二、我國行政權行使現(xiàn)狀

我國《憲法》規(guī)定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。但是我國人民行使權力的方式是間接的,并不直接的管理國家事務,從而產(chǎn)生了權力所有者和權力行使者的分離,權力就有可能出現(xiàn)失控或者發(fā)生異化。我國歷史文化悠久,歷史的經(jīng)驗告訴我們,任何權力的行使如果不受約束,必然會導致腐敗,行政權作為行政機關施加給行政相對人的一種具有影響力和支配力的權力,其行使必然會受到行政官員能力、感情、利益等因素的影響。

從近幾年我們熟知的一些案例看出,目前我國的行政權在行使上有很多方面是處于怠于履行權力或者違法履行權力狀態(tài),導致社會公共利益受損,公民、法人或者其他組織的權利無法得到保障。例如:2008年9月三鹿奶粉被爆出三聚氰胺事件,導致多名嬰兒患腎結石;2017年11月紅黃藍幼兒園出現(xiàn)虐童事件;2018年7月長春長生生物科技不合格疫苗事件,以及網(wǎng)絡飛速的發(fā)展,出現(xiàn)一些化妝品、服裝等以次充好、假冒偽劣和多年以來一直存在的旅游亂象問題。

諸多人會說,基于上述案例,或者現(xiàn)實中出現(xiàn)的某些侵犯行政相對人權利的現(xiàn)象,行政相對人可以向法院提起行政訴訟或者可以向行政機關申請復議。首先,我們就提起行政訴訟來分析,行政訴訟的提起必須是具體行政行為侵犯了其合法權益,而抽象行政行為被排除在外;法院僅對行政行為的合法性進行審查,而不審查合理性;行政訴訟法中規(guī)定訴訟不停止執(zhí)行。就以上三點可以看出,司法機關的審查很多時候僅局限在形式,而無法深入到實質(zhì)性問題,導致司法權對行政權監(jiān)督乏力。同時,訴訟不停止執(zhí)行的規(guī)定也削弱了司法權對當事人權利救濟的作用。其次,我們就行政復議來分析,其適用范圍為具體行政行為侵犯了當事人的合法權益,復議機關通常為本級人民政府或者上一級主管部門,其是行政機關內(nèi)部的一種自我約束和監(jiān)督機制,由此我們可以看出,復議的申請人一直處于弱勢的不利狀態(tài)。第三,就有些社會組織提起公益訴訟來分析,雖然我國有上百家社會組織有資格提起公益訴訟,但是社會組織起訴有諸多的不利條件,例如,社會組織的主管意愿可能會受到當?shù)卣母蓴_,或者會因為訴訟成本高、調(diào)查取證難而放棄起訴。

同時,有些學者認為隨著公益訴訟的推進,司法權會被過度的強調(diào),而弱化了行政權的地位,應當明確行政權在公益訴訟中的主導地位,尋求建立健全行政制度和監(jiān)督、管理、評測等職能,通過內(nèi)部監(jiān)管機制來保護國家和社會公共利益。但是,眾所周知,內(nèi)部監(jiān)督有其自身的弊端,會出現(xiàn)“燈下黑”的問題,造成監(jiān)督不到位,整改不徹底。

三、受案范圍擴大的必要性

從目前我國公益訴訟現(xiàn)狀來看,2017年7月1日起,新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》開始實施,確立了檢察機關提起公益訴訟制度。一年內(nèi),各省辦理的訴前程序案件數(shù)量百分之五十都在1000件以上,有的甚至在2000件以上,通過檢察機關訴前程序解決的案件數(shù)量可以看出,經(jīng)過外力的作用,很多積攢已久的問題可以迎刃而解。例如,山西省檢察院通過指定管轄的方式,指定太原鐵檢機關辦理鐵路沿線周圍的行政公益訴訟案件,解決了某縣近幾年內(nèi)出現(xiàn)的某公司非法排污問題,及時有效的防治了污水進一步的滲入土層和地下水;解決了某鎮(zhèn)多年來垃圾山問題,使周圍的生態(tài)環(huán)境得到有效的改善。

從外國公益訴訟制度受案范圍來看,印度以美國公益訴訟制度作為藍本,結合其本國的實際,創(chuàng)立了書信管轄權制度、調(diào)查委員會制度等,從其實施的30多年來看,涉及范圍很廣,例如:被遺棄兒童、剝削壓榨勞動者、文化遺產(chǎn)等,其在監(jiān)督政府行為、保護公民的基本權利、環(huán)境生態(tài)、文化遺產(chǎn)等方面有顯著的成效;日本的公益訴訟制度涉及到產(chǎn)品缺陷造成的消費者權益受損、勞動者解雇問題、大規(guī)模投資導致的多數(shù)人利益受損等社會公共利益問題。

由此可見,公益訴訟受案范圍的大小直接影響到司法機關受理公益訴訟案件類型的多少。因此,依照目前法律中對公益訴訟受案范圍的規(guī)定,僅局限在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域。部分省份通過開展專項活動的方式,加入了文物保護、英烈保護等領域。但是,很多涉及公共利益的領域并未加入。例如,某些地區(qū)出現(xiàn)的違法亂停車、占用非機動車道的現(xiàn)象,行政機關“睜一只眼閉一只眼”,而公民通過撥打舉報電話并沒相關單位出面監(jiān)管;在沒有明確使用人的土地上非法建造房屋,導致國家利益受損的現(xiàn)象;虛假廣告、隱瞞重要信息的宣傳、格式合同中的“霸王條款”以及政策性行政壟斷等行為,都在直接或間接的侵害著社會公共利益。而諸如以上這些現(xiàn)象目前的公益訴訟制度中并未體現(xiàn),導致大量的公共利益和分散的利益受損,無法被納入司法權保護范圍之內(nèi),僅是通過行政渠道進行解決。

四、擴大受案范圍的意義

從行政訴訟法角度來說,因行政訴訟法受案范圍的限制,很多的案件被排除在外,導致其實施效果并不顯著,收案率和受案率皆低,很多侵害社會公共利益,妨礙社會經(jīng)濟健康發(fā)展的不當行為和不法行政行為得不到制止。同時,在行政訴訟法律關系當中,原告和被告地位的差距,導致行政訴訟法實施過程當中有諸多困難。但是,將公益訴訟受案范圍擴大,使檢察機關的監(jiān)督權得到充分利用,一方面可以彌補行政訴訟法中受案范圍的局限性,另一方面檢察機關代表公共利益起訴行政機關,在地位上兩者沒有太大的懸殊性。

從司法權對行政權監(jiān)督的角度來看,司法機關既不創(chuàng)制法律也不為行政相對人設定權利義務,更不直接的參與社會公共事務的管理,把自身置于當事人權利義務和社會資源分配之外,僅處于中立地位,其監(jiān)督和制約的作用就有其客觀公正性。同時,司法權對行政權進行監(jiān)督和約束,也是促使依法行政的一個重要力量。行政機關雖然要在法律的范圍內(nèi)依法行政,但是其內(nèi)部無法形成有效的自我監(jiān)督和調(diào)節(jié)機制,會形成濫用權力的現(xiàn)象,因此,司法權對其監(jiān)督就顯得尤為重要,能夠保證行政行為的合法性和合理性。

從司法權發(fā)揮的作用角度分析,一方面公益訴訟制度的確立加強了司法權,使得司法權可以更多更好的參與到社會事務當中,更高效的發(fā)揮司法權在法律適用方面的優(yōu)勢。另一方面,司法資源充分而高效的運用,可以大大減少社會組織為保護社會公共利益而消耗的經(jīng)濟成本,從而提高其公益事業(yè)的積極性,實現(xiàn)社會組織的真正價值。同時,擴大公益訴訟的受案范圍,加強司法權在保護國家利益和社會公共利益上的作用,可以防止行政權濫用,在一定程度上遏制腐敗,用法律制度來約束行政權。

綜上所述,雖然我國已經(jīng)明確設立了公益訴訟制度,使得司法權可以監(jiān)督到部分的行政權,但是,司法權的監(jiān)督作用依然沒有被充分的發(fā)揮出來,行政權對司法權的影響依然制約著公益訴訟制度的發(fā)展,這種情形的存在，一方面不利于公益訴訟制度作用的發(fā)揮,無法更全面的保護好國家利益和社會公共利益,另一方面不利于對行政權形成外部的監(jiān)督制約機制。