徐永偉

(北京師范大學 刑事法律科學研究院，北京 100875)

一、問題的提出

2018年，中共中央、國務院發(fā)出了《關于掃黑除惡專項斗爭的通知》(以下簡稱《通知》)?！锻ㄖ窂娬{(diào)，要聚焦涉黑涉惡問題突出的重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點領域，把打擊鋒芒始終對準群眾反映最強烈、最深惡痛絕的各類黑惡勢力違法犯罪，要堅持依法嚴懲、打早打小、除惡務盡，始終保持對各類黑惡勢力違法犯罪的嚴打高壓態(tài)勢。可見，本次掃黑除惡專項行動既是對打黑除惡行動的承繼，又在規(guī)格、力度、范圍、著眼點等方面實現(xiàn)了對涉黑犯罪的懲治進階。自掃黑除惡專項行動開展至今，各地部署迅速、重拳出擊、成效顯著。但縱觀掃黑除惡專項行動的階段性成果、經(jīng)驗，卻缺少對民族地區(qū)黑惡勢力犯罪(1)所謂黑惡勢力犯罪，即涉黑犯罪，主要包括黑社會性質(zhì)組織犯罪與惡勢力犯罪。前者指《刑法》中的組織、領導、參見黑社會性質(zhì)組織罪，入境發(fā)展黑社組織罪，包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織罪；后者則是指經(jīng)常糾集在一起，以暴力、威脅或者其他手段，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)多次實施違法犯罪活動，為非作惡，欺壓百姓，擾亂經(jīng)濟、社會生活秩序，造成較為惡劣的社會影響，但尚未形成黑社會性質(zhì)組織的違法犯罪組織。惡勢力一般為三人以上，糾集者相對固定，違法犯罪活動主要為強迫交易、故意傷害、非法拘禁、敲詐勒索、故意毀壞財物、聚眾斗毆、尋釁滋事等，同時還可能伴隨實施開設賭場、組織賣淫、強迫賣淫、販賣毒品、運輸毒品、制造毒品、搶劫、搶奪、聚眾擾亂社會秩序、聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序以及聚眾“打砸搶”等。治理的經(jīng)驗總結與意見指導。事實上，黑惡勢力犯罪與民族地區(qū)相結合，會產(chǎn)生諸多一般涉黑犯罪所不具備的新問題、新形式、新趨向。如果不將兩者有機關聯(lián)、綜合權衡，既有可能導致掃黑除惡專項行動深入推進中的事倍功半，也會難以真正切實地維護少數(shù)民族群眾的合法權益。有鑒于此，筆者結合司法實踐及學理闡釋，條分縷析民族地區(qū)涉黑犯罪之治理問題，以期為掃黑除惡專項斗爭提供指引性的理論建言。

探究民族地區(qū)涉黑犯罪的治理，實際上就是以區(qū)域性因素為導向，站在掃黑除惡專項行動的總體背景中完成對民族地區(qū)涉黑犯罪的解構與分析。在這一過程中，掃黑除惡專項行動的開展應當實時與民族政策有機結合，作為民族地區(qū)涉黑犯罪治理的基本立足點。一方面，民族地區(qū)涉黑犯罪有其獨特性，這預示著民族地區(qū)涉黑犯罪的治理必須按照區(qū)域性特點進行必要地調(diào)適，以周全地契合民族地區(qū)涉黑犯罪治理的現(xiàn)實境況；另一方面，“重視少數(shù)民族利益的特殊性問題，并在現(xiàn)實中采取多種政策措施來切實保障和維護少數(shù)民族利益，是我國民族政策的優(yōu)勢傳統(tǒng)”[1]，在掃黑除惡專項行動的具體開展中，當然也不能忽略我國民族政策的原則性指導，這不僅是對少數(shù)民族利益特殊性的科學認知，也是對民族團結的尊重與珍視，理應貫徹于掃黑除惡專項行動的方方面面。

二、民族地區(qū)涉黑犯罪之特征與趨向

民族地區(qū)的涉黑犯罪，既存在著黑惡勢力犯罪的普遍共性，也因區(qū)域的特殊情況而具有獨特的個性。對于共性的問題，只需要按照既定的治理對策完成規(guī)范懲治即可，但對于其個性問題，則有必要圍繞涉黑犯罪所體現(xiàn)出的現(xiàn)實特征與趨向進行治理對策上的必要調(diào)適。

(一)涉黑犯罪具有自然資源依附性

近些年來，在黨和政府的政策指引與支持下，民族地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化。但基于地緣因素導致的地理隔絕性，民族地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展仍然對自然資源存在相當?shù)囊栏叫?。相應的，作為具有明顯趨利性“基因”的犯罪集團，涉黑犯罪的顯著特點也就是趨向于對自然資源的依附性。

通常情況下，該種涉黑犯罪存在以下兩種模式：其一，黑惡勢力介入到自然資源產(chǎn)、供、銷的全流程中，如資源的開采、輸出、勞務中介等，進而圍繞自然資源屬性的不同催生出一大批的礦霸、沙霸、漁霸、路霸等，例如2018年4月8日，廣西壯族自治區(qū)檢察機關第二批集中起訴重大涉黑犯罪中的“龐景恒等24人涉惡勢力系列犯罪案”(2)此案由廣西壯族自治區(qū)檢察院、廣西壯族自治區(qū)公安廳督辦。2018年4月8日，此案由北流市檢察院提起公訴，2018年12月29日，北流市人民法院公開宣判了被告人龐景恒等20人涉惡勢力犯罪。詳見玉林新聞網(wǎng)：《玉林：戰(zhàn)鼓催征蕩黑惡，法槌聲聲安民心》，http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/20190419/newgx5cb9610a-18237969.shtml，2019年7月3日訪問。，根據(jù)起訴書的指控，2012年至2017年間，犯罪嫌疑人龐景恒等人在博白縣沙河鎮(zhèn)大石村石尾嶺河段開設砂場，非法開采河砂出售，該犯罪團伙共實施非法采礦犯罪1起、故意傷害犯罪3起、打擊報復證人犯罪1起、窩藏罪1起、聚眾斗毆犯罪1起，嚴重破壞當?shù)卣５纳a(chǎn)經(jīng)營及社會秩序；其二，針對自然資源的合法經(jīng)營實體，逐漸聚集了“靠山吃山”式的黑惡勢力，他們直接通過違法犯罪活動或者“軟暴力”的方式予以長期敲詐勒索或者強迫交易等。

在上述過程中，隨同攫取的自然資源變現(xiàn)所積累的巨額“資本”，惡勢力團伙迅速成長、壯大、裂變，最終發(fā)展為具有區(qū)域或者行業(yè)影響力、控制力的黑社會性質(zhì)組織。該種涉黑犯罪所帶來的直接或間接危害不容小覷：一則，它直接導致了自然資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的無序與動亂，這不僅不利于民族地區(qū)經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，也難以凝聚脫貧攻堅的合力，而“基于民族地區(qū)脫貧攻堅與民族團結進步創(chuàng)建工作之間同頻共振、相得益彰的關系”[2]，最終也會危及到民族團結；二則，由于自然資源直接關系到少數(shù)民族地區(qū)的民生、民計，黑惡勢力的肆虐容易引起少數(shù)民族群眾對社會管理狀況的質(zhì)疑與不滿，長此以往還會有損當前民族地區(qū)和諧穩(wěn)定的大好局面。

(二)涉黑犯罪的宗族性色彩濃厚

相較于內(nèi)地宗族群體交互的漸次式微，民族地區(qū)基本延續(xù)了傳統(tǒng)的宗族習慣與宗族文化，持續(xù)著強大的向心力與凝聚力。但宗族勢力如果被加以誘導、利用，也很容易異化為危害一方的宗族黑惡勢力。比如，在重慶酉陽土家族苗族自治縣龔灘鎮(zhèn)大理村，以齊某、冉某為首的宗族惡勢力即是如此，它們橫行鄉(xiāng)里、欺壓無辜，多次煽動宗族人員滋事、組織械斗，并通過強迫交易的方式斂財?shù)取?/p>

帶有宗族性色彩的涉黑犯罪通常具有“兼容”式的內(nèi)部演化性與持久的區(qū)域破壞性。其一，長期存在宗族具有嚴密的內(nèi)部結構，它們組織穩(wěn)定、等級有序、分工明確。這種與黑惡勢力組織內(nèi)部結構的“兼容”性極大提高了宗族勢力向黑惡勢力，甚至是黑社會性質(zhì)組織的演化進度，并在非法拆遷、土地征用等外界誘導下不斷膨脹、裂變，最終滑入涉黑犯罪的窠臼中；其二，宗族式的黑惡勢力具有區(qū)域控制的天然優(yōu)勢，它們借助于熟人社會下的親緣關系及近距離、高頻度的暴力以及“軟暴力”的威懾，形成了對區(qū)域性生產(chǎn)、生活的實際控制。并且，它們還會有意識地干擾基層政權組織的運行，甚至將基層政權組織異化為黑惡勢力組織，從而對民族地區(qū)產(chǎn)生持久性、深入性的破壞。

(三)涉黑犯罪與宗教事務相“交融”

在民族地區(qū)，涉黑犯罪尋求與宗教事務相“交融”的現(xiàn)象也值得審慎關注。實踐中，兩者的“交融”主要體現(xiàn)在：其一，黑惡勢力插手宗教事務，通過篡改或曲解宗教教義拉攏不明真相的群眾對抗基層組織的管理，干擾司法、教育、計生等工作；其二，黑惡勢力有目的地滲透到宗教場所中或者直接成立非法的宗教組織，妄圖將黑惡勢力與區(qū)域的宗教組織形成共生關系，以掩蓋其違法犯罪活動。

尋求與宗教事務的“交融”是涉黑犯罪應民族地區(qū)宗教信仰特點所做的調(diào)適與變異。一方面，它帶有極大的迷惑性，容易借助超驗信仰的社會基礎迅速積蓄“實力”，這大大縮短了由一般犯罪團伙到黑惡勢力再到黑社會性質(zhì)組織的自然演化進程。另一方面，它又具有強大的破壞力，不僅會引起社會管理與宗教信仰自由的碰撞、挫傷民族感情，還會導致宗教對世俗化生活的過度干預，繼而在持續(xù)不斷的違法犯罪中進一步衍變?yōu)樽诮虡O端主義，導致局域性或區(qū)域性的秩序動蕩(3)比如，在次平等11人組織、領導、參加黑社會性質(zhì)組織罪一案中，斯郎旺堆、次平等人利用西南民族地區(qū)人民群眾淳樸的宗教信仰習俗和對寺廟的敬畏心理，聯(lián)合宗西鄉(xiāng)尼果寺非法認定“活佛”洛松江村、僧人斯郎旺堆等，在宗西村共同商議制定“十一條”禁令，成立“十善法”非法組織。該組織章程的“十一條”禁令不僅私自對村民偷盜、獵捕、斗毆、外賣木材等行為進行處罰，禁止村民到屠宰場賣牲畜，還明確規(guī)定所有村內(nèi)項目建設、惠民資金分配和矛盾糾紛調(diào)處一律由以“德青活佛”洛松江村為主的三座寺廟和全體領導商量決定，并召開村民大會，強行要求宗西村9個組、宗榮村2個組的266戶群眾“剪頭發(fā)、剪指甲”。五年多以來，“十善法”非法組織采取“組織罰款”“村民供奉”“克扣各項惠民資金”等方式斂取錢財以維持組織運轉(zhuǎn)，并有組織地多次實施了違法犯罪活動，妄圖架空基層政權，嚴重擾亂了宗西鄉(xiāng)的社會管理秩序，嚴重破壞了當?shù)厝罕姷慕?jīng)濟、社會生活秩序，形成了以被告人斯郎旺堆、次平、普巴楊培、其美為組織、領導者，洛松江村、斯郎旺堆(僧人)、貢嘎鄧增為領導者，次仁多吉、多吉次仁、桑鄧、扎堆為積極參加者的黑社會性質(zhì)組織。參見次平等11人組織、領導、參加黑社會性質(zhì)組織罪等案一審刑事判決書(〔2016〕藏0329刑初3號)。。

(四)涉黑犯罪與恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義的耦合

在當前民族地區(qū)掃黑除惡專項行動中，不容忽視黑惡勢力與恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義的耦合。對于這一特點，民族地區(qū)已經(jīng)有了相對深入的認識。比如，2018年1月29日，新疆維吾爾族自治區(qū)2018年掃黑除惡專項斗爭會議就明確要求“應把打擊鋒芒始終對準群眾反映最強烈、最深惡痛絕的各類黑惡勢力，特別是‘三股勢力’犯罪”[3]。2018年10月29日在新疆維吾爾族自治區(qū)穩(wěn)定工作暨掃黑除惡專項斗爭推進會上，再次提出“要把掃黑除惡和反恐維穩(wěn)結合起來，始終保持嚴打高壓態(tài)勢”[4]。

對涉黑犯罪與恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義相耦合之嚴峻形勢的正確認識，具有分解涉黑犯罪內(nèi)部構造的犯罪學意義。具體而言：其一，民族地區(qū)相當?shù)暮趷簞萘υ诎l(fā)展之初就帶有內(nèi)生性的恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義的因素，通常情況下，它們既有黑惡勢力的特征，又有向恐怖組織轉(zhuǎn)化的傾向；其二，民族地區(qū)的黑惡勢力在發(fā)展到一定階段后，尤其是演化為“成熟”的黑社會性質(zhì)組織后，越來越不滿足于簡單的經(jīng)濟目的，而是提出所謂的政治主張，積極向恐怖主義組織轉(zhuǎn)型，“利用社會中存在的尖銳矛盾、社會所普遍抱怨的社會政治問題為切入口抨擊政府、吸引民眾，同時，他們將進行恐怖活動，利用自己的經(jīng)濟能力、組織體系等，實施各種恐怖手段，挑戰(zhàn)現(xiàn)有的社會秩序和政治體系”[5]；其三，為了獲取資金與區(qū)域優(yōu)勢[6]，相當?shù)目植乐髁x組織還會積極尋求與黑惡勢力的合作，這不僅使得恐怖犯罪獲得了穩(wěn)定的后方給養(yǎng)與支持，也會引起涉黑犯罪的手段升級化與后果趨重化。

三、民族地區(qū)涉黑犯罪之治理對策

民族地區(qū)的涉黑犯罪，需要在兩個層面完成治理對策的建構。其一，面對民族地區(qū)涉黑犯罪呈現(xiàn)出的自然資源依附性，宗族性色彩濃厚，與宗教實務相“交融”，與恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義相耦合等的特征與趨向，有必要確立民族地區(qū)涉黑犯罪治理對策之調(diào)適點，通過具象的規(guī)制路徑有針對性地提出民族地區(qū)涉黑犯罪的治理對策，以周全地契合民族地區(qū)涉黑犯罪治理的現(xiàn)實境況。其二，民族地區(qū)涉黑犯罪的治理應當在民族政策的宏觀指引下進行，因而，應當圍繞民族政策的抽象原則構建民族地區(qū)涉黑犯罪治理對策之著力點，以保障涉黑犯罪的治理始終在民族平等、民族團結的應然立場中進行。

(一)民族地區(qū)涉黑犯罪治理對策之調(diào)適點

1.涉黑犯罪治理上的經(jīng)濟導向

民族地區(qū)涉黑犯罪自然資源依附性的現(xiàn)實特征表明，必須圍繞經(jīng)濟目的重構民族地區(qū)涉黑犯罪的治理對策。對此，筆者認為，可以從宏觀治本、微觀治標兩個層面落實涉黑犯罪治理上的經(jīng)濟導向。

宏觀治本在于積極推動少數(shù)民族地區(qū)宏觀經(jīng)濟結構的調(diào)整。一則，經(jīng)濟結構的調(diào)整能夠促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的多元化，進而提升民族地區(qū)整體的經(jīng)濟水平，以有效切斷涉黑犯罪滋生的原始誘因。二則，涉黑犯罪對自然資源的“失焦”，同時也無形消損了聯(lián)結犯罪分子的經(jīng)濟紐帶，進而降低了黑惡勢力的組織活性，這也有助于現(xiàn)存黑惡勢力團伙的自然消解與逐步瓦解。

微觀治標在于對涉黑犯罪經(jīng)濟懲治力度的強化。一則，對黑社會性質(zhì)組織犯罪，除加大財產(chǎn)刑的處罰力度外，還應該秉承一體化的經(jīng)濟懲治方略，將處于上游的資助黑社會性質(zhì)組織的行為與對處于下游的洗錢犯罪同步納入涉黑犯罪的整體懲治框架中來，實現(xiàn)立體化、體系化的懲治。二則，對惡勢力團伙犯罪，應當主動激活財產(chǎn)刑的司法適用，改善目前涉黑犯罪懲治中注重自由刑、忽視財產(chǎn)刑的實踐狀況。三則，在掃黑除惡專項行動的具體開展中，還應當特別注重辨別偽裝成合法經(jīng)營企業(yè)的黑惡勢力，并依法予以取締，以消減其在掃黑除惡后又“卷土重來”的經(jīng)濟支撐。

2.基層政權組織的固本強基

黑社會性質(zhì)組織猖獗，與政府管理能力的嚴重衰退有直接的機制聯(lián)系[7]。誠若斯言，民族地區(qū)涉黑犯罪的發(fā)展、衍變背后都有政府管理能力衰退的直接原因，而在這其中，最突出的就是與黑惡勢力有直接接觸的基層組織的失能與弱化。

本次掃黑除惡專項行動提出“鞏固執(zhí)政基礎、加強基層政權建設”的要求，與民族地區(qū)穩(wěn)固和強化基層組織建設的需要不謀而合。筆者認為，可以通過以下4個方面實現(xiàn)對少數(shù)民族地區(qū)基層政權組織的固本強基：其一，應當著力強化民族地區(qū)基層政權組織的威信，對惡意破壞、沖擊基層政權的黑惡勢力，應當調(diào)動行政、刑事規(guī)制的手段，予以堅決懲治；其二，應當提升基層政權組織的公信力，杜絕黑惡勢力染指基層組織，堅決地遏制利用宗族勢力介入、破壞和干擾選舉，并對部分民族地區(qū)基層政權事實上讓渡給宗族管理的情形應予以即時性地規(guī)整；其三，應當保障基層政權組織的純潔性，通過內(nèi)部預防性的機制建設或國家監(jiān)察權防控基層組織的國家工作人員淪為黑惡勢力的“保護傘”，從而達到對涉黑犯罪根源性的治黑成效[8]；其四，還應當積極拓展基層政權組織防控涉黑犯罪的有效空間，強化對宗族群體的活動指導與規(guī)范，并及時消釋宗族勢力向黑惡勢力演變的誘導因素。

3.對宗教黑惡勢力的正本清源

我國民族地區(qū)的掃黑除惡專項行動，應當實現(xiàn)對宗教黑惡勢力的正本清源。針對一些涉黑犯罪與宗教事務的深度“交融”，必須明確宗教惡勢力的前端、中端、后端形態(tài)，從而根據(jù)不同的形態(tài)有的放矢地實現(xiàn)對宗教黑惡勢力的懲治。

其一，針對宗教黑惡勢力的前端形態(tài)，即黑惡勢力插手宗教管理的行為，應該及時通過宗教管理活動或者治安管理處罰進行“清源”式的干預，保證宗教管理活動的正?；⒂行蚧?、合法化，避免宗教活動為黑惡勢力所利用、把持；其二，針對宗教黑惡勢力的中端形態(tài)，即黑惡勢力已經(jīng)滲透到宗教場所中的情形，應當嚴格依照行政法和刑法的規(guī)制手段予以“激濁揚清”，同時，還應當主動激活玩忽職守罪的適用，對不積極懲治黑惡勢力干預宗教管理的國家工作人員予以刑事制裁；其三，針對宗教黑惡勢力的后端形態(tài)，即某些黑惡勢力已經(jīng)事實上與宗教活動完全融為一體，應當按照刑法的要求認定為黑社會性質(zhì)組織或惡勢力集團，并按照刑法的罪刑設置予以處罰。

在法治化的軌道內(nèi)完成對宗教黑惡勢力的消解，既是保障民族地區(qū)穩(wěn)定秩序的需要，也能有效防止正常、合法的宗教活動被污名化。

4.涉黑犯罪與恐怖犯罪、極端主義犯罪的一體化懲治路徑

涉黑犯罪與恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義耦合的特征表明，少數(shù)民族地區(qū)的掃黑除惡行動應擺脫單一點性思維的方法而確立線性思維的模式。這就要求我們將涉黑犯罪、恐怖犯罪、極端主義犯罪的懲治聯(lián)貫到掃黑除惡專項行動這一條主線中，明確涉黑犯罪、恐怖犯罪、極端主義犯罪的一體化懲治路徑。

一則，嚴格意義上來說，恐怖主義勢力、極端主義勢力是黑惡勢力的一種極端化形態(tài)，將其納入反恐維穩(wěn)前沿陣地的民族地區(qū)掃黑除惡專項行動中有其合理性與必要性。比如，在新疆自治區(qū)巴音郭楞蒙古自治州尉犁縣給黑惡勢力的13種“畫像”中，就包括轄區(qū)內(nèi)宗教極端思想傳播組織的幕后黑手；暗中勾結和支持“三股勢力”的野阿訇；與涉暴恐團伙人員勾結通聯(lián)，從事制爆試爆、體能訓練的幕后及骨干成員等。再比如，廣西壯族自治區(qū)警方在全區(qū)范圍內(nèi)對十類“黑惡”違法犯罪活動進行嚴懲和治理，并向廣大人民群眾征集“黑惡”違法犯罪案件線索，這十類“黑惡”違法犯罪活動中，居首位的就是威脅政治安全，特別是制度安全、政權安全以及向政治領域滲透的黑惡勢力。

二則，民族地區(qū)涉黑犯罪帶有向恐怖犯罪、極端主義犯罪演化的趨向，因而，對于黑惡勢力的懲治，不能局限于一般涉黑犯罪的懲治路徑與手段，還必須充分調(diào)動恐怖犯罪、極端主義犯罪的偵查手段、對抗力量與規(guī)范資源予以全景式地規(guī)制。同時，涉黑犯罪向恐怖犯罪、極端主義犯罪的演化有相應恐怖組織、極端主義組織的誘導、支持，在一體化懲治路徑下，掃黑除惡專項行動還應當深入挖掘相關的恐怖組織、極端主義組織的犯罪狀況，從而“一隅三反”，獲得最大的犯罪應對效果。

三則，恐怖主義積極尋求與黑惡勢力的合作的現(xiàn)實狀況也表明，黑惡勢力與恐怖組織之間并非“絕緣體”，兩者一定程度上是“禍福相依”的命運共同體。由此，實現(xiàn)涉黑犯罪、恐怖犯罪與極端主義犯罪的一體化懲治也是掃黑除惡專項行動的應有之義。

(二)民族地區(qū)涉黑犯罪治理對策之著力點

1.準確識別、區(qū)分涉民族因素問題與民族問題

在民族地區(qū)涉黑犯罪的處理上，應當準確識別、區(qū)分涉民族因素的問題與民族問題。事實上，不少地區(qū)之所以在掃黑除惡專項行動中舉棋不定、畏首畏尾，就在于將涉民族因素的問題視作民族問題，而摒棄了法律手段在涉黑犯罪治理中的應有效用。如此一來，不僅法律權威難以彰顯，也加劇了民族之間的隔閡。事實上，民族問題(4)2005年5月，中央民族工作會議和《中共中央、國務院關于進一步加強民族工作，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的決定》(以下簡稱《決定》)提出，“民族問題既包括民族自身的發(fā)展，又包括民族之間，民族與階級、國家之間等方面的關系。在當今世界，民族問題具有普遍性、長期性、復雜性、國際性和重要性”。與涉民族因素的犯罪問題，是兩個不同維度的問題，前者需要上升到政治高度予以統(tǒng)籌規(guī)劃，后者則需要采用法治化的手段并在法治化的軌道內(nèi)予以化解。

其一，2014年9月28日召開的中央民族工作會議上，習近平總書記指出：“涉及民族因素的矛盾和問題，有不少是由于群眾不懂法或者不守法釀成的，這些矛盾和問題，雖然帶著‘民族’字樣，但不都是民族問題。”[9]2014年12月22日，中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》指出：“要依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅持在法律范圍內(nèi)、法制軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問題歸結為民族問題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結為民族問題?！盵10]上述講話與文件等都是指導我們處理少數(shù)民族人員涉黑犯罪時準確識別、區(qū)分涉民族因素問題與民族問題的理論資源，應當內(nèi)化為具體的法律意見以指導民族地區(qū)掃黑除惡專項行動的正確進行。

其二，司法機關應當準確識別違法犯罪的事實與基于文化、習俗差異導致的民族糾紛，對于利用文化、習俗差異不同為手段惡意制造違法犯罪，乃至形成黑惡勢力的，應當避免先入為主的民族問題意識，精準認定其是否符合惡勢力組織或者黑社會性質(zhì)組織的認定標準，進而通過刑法的強力制裁實現(xiàn)精準、有效的打擊。

其三，在掃黑除惡專項行動的進行中，還有必要公布指導性案例或典型案件，以指導各級公安機關準確識別、區(qū)分涉民族因素的黑惡勢力犯罪。

“民族地區(qū)黑社會性質(zhì)組織犯罪仍然處于黑社會性質(zhì)組織犯罪的法律范疇內(nèi)，而不是少數(shù)民族的概念上”[11]，經(jīng)過識別后確認為涉民族因素的黑惡勢力犯罪，應當在現(xiàn)行法律的整體框架內(nèi)予以完整地規(guī)制，這不僅是民族平等原則的彰顯，也能切實有效保障民族地區(qū)的經(jīng)濟、社會秩序。

2.合理界分宗教性、習俗性失范行為與涉黑犯罪行為

在民族地區(qū)涉黑犯罪的懲治中，還應當尊重少數(shù)民族地區(qū)的宗教、習俗文化，合理界分宗教性、習俗性失范行為與涉黑犯罪行為，避免涉黑犯罪懲治不當?shù)臄U大化損害少數(shù)民族群眾的合法權益。

“少數(shù)民族的一些傳統(tǒng)行為規(guī)范和糾紛解決模式與刑法規(guī)范的沖突在本質(zhì)上是基本規(guī)范文化沖突”[12]，這在一些少數(shù)民族地區(qū)發(fā)生的宗教性的、習俗性的宗族械斗與財物搶奪等行為中表現(xiàn)的較為明顯?！拔幕苍谥萍s著刑事司法，刑事司法不能背離當?shù)匚幕盵13]，這就要求我們在處理類似問題應當注意避免將基于宗教性、習俗性的失范行為上升為涉黑犯罪行為，從而導致刑法在規(guī)制民族地區(qū)涉黑犯罪上公眾認同的消失殆盡。

具體來說：其一，對于宗教性、習俗性的失范行為，雖然其外在表現(xiàn)上具有某些涉黑犯罪的顯性特征，但在本質(zhì)上并不具有犯罪的根本屬性，刑法的規(guī)制也難以實現(xiàn)一般預防與特殊預防的預期功能，因此合理有效的應對策略應是通過積極的引導剔除臨界犯罪的行為而非強制性的懲治，這不僅有助于實現(xiàn)民族團結，也能避免涉黑犯罪不當?shù)臄U大化；其二，對宗教性、習俗性的失范行為衍變?yōu)樯婧诜缸锏模膊荒苋环穸ㄗ诮?、習俗文化的社會價值，應當提取其中的有益因素做出適法性的改良，為宗教與習俗確立“合規(guī)”邊界，從而在矛盾與糾紛的解決上能夠脫離違法性的藩籬。

3.審慎適用“兩少一寬”刑事政策

兩少一寬的民族刑事政策(5)“兩少一寬”即對少數(shù)民族的犯罪分子要堅持“少捕”“少殺”，在處理上一般從寬。對少數(shù)民族中的犯罪分子實行“兩少一寬”的政策，是對少數(shù)民族中的犯罪分子從實際情況出發(fā)給予的一種變通處理。，是民族政策在刑事司法領域內(nèi)的彰顯，它不僅在少數(shù)民族人員的犯罪懲治上具有積極的刑罰調(diào)節(jié)價值與社會意義，還是“維護法制統(tǒng)一和兼顧民族特點這一原則的具體化”[14]。但筆者認為，就民族地區(qū)的涉黑犯罪而言，應當審慎適用“兩少一寬”刑事政策。

其一，“兩少一寬”刑事政策的出臺有其特殊的時代背景，即是作為對“嚴打”刑事政策的一種“中和”之術，其目的意在消解“嚴打”的負面效應。但當前社會環(huán)境顯然已與“嚴打”時代相去甚遠，因而，對“兩少一寬”刑事政策應當嚴格適用，保證其刑事政策的指導意義不至于脫離現(xiàn)實情境。

其二，“兩少一寬”刑事政策的適用并非是沒有條件的，作為一種民族性的刑事政策，必須明確，只有“犯罪分子受其民族風俗習慣、傳統(tǒng)觀念、文明程度、宗教信仰等制約而表現(xiàn)出來的或者與其民族特點有聯(lián)系的危害行為”[15]，才能“一般從寬”。但在大多數(shù)情況下，民族地區(qū)的涉黑犯罪并非上述因素所致，自然也不應適用“兩少一寬”的刑事政策。

4.民族地區(qū)習俗及習慣法對涉黑犯罪的消解

在民族地區(qū)涉黑犯罪的治理中，還應當從民族地區(qū)的宗教、習俗、習慣法中汲取對消解涉黑犯罪的有益因素，從而實現(xiàn)對涉黑犯罪的預防與消解。

一則，可以將民族地區(qū)有益的宗教、習俗儀式引入到對涉黑犯罪的預防與消解中，比如，四川涼山彝族地區(qū)的“家支”制度、廣西瑤族中的“油鍋”組織[16]、云南納西族的祭“署”儀式等[17]。一方面，這可以通過儀式感的行為規(guī)范與贖罪懲戒等機能完成對犯罪預防與教育工作；另一方面，又能促成少數(shù)民族群眾的自律，形成以“法律+道德+習慣法”為主的三重自律標準[18]。

二則，民族地區(qū)的“權威資源”可以作為司法資源的有力補充。比如，藏族農(nóng)牧地區(qū)依照老人的社會地位和影響力形成“老人權威”，其不僅自身是一種權威資源，其還掌握著案件前因后果，嫌疑人品行、家境、社會關系等大量信息資源[19]，通過“老人權威”，不僅有助于調(diào)控民族地區(qū)涉黑犯罪治理的司法資源，還有助于查明涉黑犯罪的誘導因素，從而為涉黑犯罪的預防提供有針對性的參考。

三則，要積極發(fā)揮少數(shù)民族習慣法等對維護民族地區(qū)鄉(xiāng)村秩序的推動作用[20]。一方面，民族習慣法具有約束上的天然認同感，可以達到最佳的犯罪預防效果；另一方面，民族習慣法還具有一定的刑法適用變通性，可以結合民族地區(qū)的實際情況進行有針對性、有目的性的犯罪懲治。

四、結語

《通知》強調(diào)，在全國開展掃黑除惡專項斗爭，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，事關社會大局穩(wěn)定和國家長治久安，事關人心向背和基層政權鞏固，事關進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想?？傮w而言，掃黑除惡專項行動是一項綜合性、系統(tǒng)性、全局性的工程，不僅是當前政治工作、社會工作、民生工作的重點，也是法治建設的必由之路。

而具體到民族地區(qū)掃黑除惡專項行動的踐行中，則要求我們將涉黑犯罪的治理與民族區(qū)域性的因素相結合，從而形成有針對性的行動指南，以確保掃黑除惡專項行動的進展與實效。具體來說：一則，應當抓住目前民族地區(qū)涉黑犯罪的現(xiàn)實特征與趨向，通過宏觀、微觀治理方略的綜合調(diào)整與社會治理、法律治理的有機協(xié)調(diào)，能動地實現(xiàn)對民族地區(qū)經(jīng)濟、社會秩序的有效維護；二則，對待民族地區(qū)的涉黑犯罪，必須按照法律程序、遵照法律規(guī)定在法治化的軌道內(nèi)完成治理，誠如習近平總書記所言，“只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團結才有保障，民族關系才會牢固”[21]；三則，民族地區(qū)涉黑犯罪的治理必須在民族政策的指引下完成，這既是實現(xiàn)各民族團結的必然要求，也是依法治國的應有之義。

概而言之，對于民族涉黑犯罪的治理，既要遵循掃黑除惡專項行動的具體指引，又要關注區(qū)域的犯罪差異，既要抓住民族政策的根本，又要做到不枉不縱，進而通過治理對策的實時調(diào)適，實現(xiàn)秩序保護與少數(shù)民族合法權益保護的有機統(tǒng)一。