吳 樂,孔德帥,靳樂山,*

1 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院, 北京 100193 2 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心, 北京 100193

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程不斷加快,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的作用也日益凸顯。黨的十八大報(bào)告、十九大報(bào)告、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》以及《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列重要文件,都明確將建立完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障措施。2016年5月3日,國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(下稱《意見》),指出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng),調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性具有重要作用[1]?！兑庖姟返某雠_(tái)為我國(guó)進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提出了明確的指導(dǎo)意見。同年12月,財(cái)政部聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委和水利部出臺(tái)了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》。2017年9月,財(cái)政部制定了《2017年中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。目前,已基本形成以國(guó)務(wù)院《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》為綱,《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》和《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》為目的橫縱結(jié)合的制度體系。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)的總體框架基本形成,這對(duì)于推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色發(fā)展,加快生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。

根據(jù)已有文獻(xiàn)中針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍疃x[2-9]以及國(guó)務(wù)院《意見》中界定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則,本研究中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上,采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式,由生態(tài)保護(hù)受益者通過向生態(tài)保護(hù)者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式,彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。國(guó)際上的生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(Payments for environmental services,PES)與國(guó)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念相近,綜合國(guó)外研究學(xué)者的定義,PES可以認(rèn)為是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者之間的自愿交易,基于雙方協(xié)定的自然資源管理規(guī)定產(chǎn)生相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),對(duì)其所進(jìn)行的有條件付費(fèi)[10-13]。國(guó)外學(xué)者對(duì)于PES的實(shí)踐應(yīng)用進(jìn)行了諸多研究： Pagiola(2005)提出了評(píng)估PES實(shí)踐案例效率的分析框架[14]；Engel(2008)系統(tǒng)分析了PES機(jī)制從理論到實(shí)踐中的關(guān)鍵問題[15]；Ribaudo(2010)針對(duì)PES在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的實(shí)踐情況,分析了向市場(chǎng)主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制拓展的可能性[16]；還有一些學(xué)者則研究了PES與農(nóng)村減貧的相關(guān)問題[17-21]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐進(jìn)展研究大都以具體的生態(tài)系統(tǒng)為對(duì)象,何勇(2009)綜述了森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐進(jìn)展,并對(duì)補(bǔ)償?shù)母拍?、?biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行了探討[22]；溫銳(2012)[23]、馬愛慧(2011)[24]、胡振通(2016)[25]、孔德帥(2017)[26]則分別梳理了流域、耕地、草原和國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的實(shí)踐情況。王娟娟(2015)通過對(duì)典型案例的分析總結(jié)了地方層面生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[27]。綜合來看,已有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)展研究多是在國(guó)務(wù)院《意見》出臺(tái)之前進(jìn)行,而在我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目傮w制度框架形成之后,尚未有研究基于該框架系統(tǒng)全面的梳理全國(guó)各地的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展情況?；诖?本研究在國(guó)務(wù)院新出臺(tái)《意見》中確定的框架上,嘗試對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐情況進(jìn)行綜合分析,這對(duì)于全面了解我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐狀況,總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)并識(shí)別其制約因素,從而進(jìn)一步建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制具有重要意義。

1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例狀況

圖1 2011—2016年中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例數(shù)量 Fig.1 Number of cases of ecological protection compensation in China from 2011 to 2016

通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料和新聞報(bào)道進(jìn)行統(tǒng)計(jì),2011年時(shí)全國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)案例僅有63個(gè),而到2016年正在實(shí)施的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例已經(jīng)多達(dá)157個(gè)(圖1)。其中,以十八大召開的2012年為節(jié)點(diǎn),全國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例的增長(zhǎng)速度明顯進(jìn)一步加快。在2016年正在實(shí)施的主要生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例中,全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施(或全國(guó)多個(gè)省份同時(shí)實(shí)施)的案例21個(gè),全省范圍內(nèi)實(shí)施(或省內(nèi)多個(gè)地市同時(shí)實(shí)施)的案例73個(gè),市級(jí)范圍及各區(qū)縣范圍內(nèi)實(shí)施的案例63個(gè),數(shù)據(jù)來源于中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫中的案例。

全國(guó)層面的項(xiàng)目中,包括天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)软?xiàng)目由來已久,并在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整；與此同時(shí),中央財(cái)政根據(jù)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求設(shè)立了許多大型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。例如,在始于2008年的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上,2011年中央財(cái)政正式在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付；同年,在“生態(tài)優(yōu)先”的牧區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下,國(guó)家開始在全國(guó)各大草原牧區(qū)及半牧區(qū)實(shí)施“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)”機(jī)制,2016年國(guó)家在13省(區(qū))繼續(xù)推動(dòng)實(shí)施新一輪草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目；2014年,為支持濕地保護(hù)與恢復(fù),中央財(cái)政安排濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金支持濕地保護(hù)與恢復(fù),啟動(dòng)退耕還濕、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)和濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)等工作；從2013年起,國(guó)家啟動(dòng)土地沙化封禁保護(hù)區(qū)的試點(diǎn),對(duì)部分連片沙化土地實(shí)施封禁保護(hù)；自2010年開始,國(guó)家通過中央分成海域使用金開展海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的整治修復(fù)；2016年,為實(shí)現(xiàn)耕地休養(yǎng)生息,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,國(guó)家在內(nèi)蒙古、河北、黑龍江等省份推動(dòng)開展土地輪作休耕試點(diǎn)工作。表1為我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家層面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目。

表1 我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家層面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目

省級(jí)層面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例包括不同省份之間的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,以及覆蓋某省或該省多個(gè)地市的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。皖浙兩省于2011年正式實(shí)施的新安江跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,是前者的典型代表。隨著該項(xiàng)目的實(shí)踐成功,“新安江模式”也逐漸被廣泛借鑒,例如廣西、廣東兩省建立的九洲江流域跨界水環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制等。江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制、福建省重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制則是針對(duì)省內(nèi)主要流域展開的省級(jí)層面實(shí)踐。貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、湖南省湘江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以及黑龍江省穆棱河和呼蘭河流域跨行政區(qū)界水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)葎t是以省內(nèi)主要流域?yàn)閷?shí)施范圍的、覆蓋多個(gè)地市的省級(jí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例。

在省級(jí)層面之下,各地市、區(qū)縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也越發(fā)重視生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾?并因地制宜的展開了諸多實(shí)踐。其中,江蘇省蘇州市將多年來生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn),上升為地方性法規(guī),出臺(tái)《蘇州市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》,為蘇州市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范運(yùn)作提供了法律依據(jù),同時(shí)也成為我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法中的重要里程碑。除此之外,江蘇省揚(yáng)州市、無錫市、廣東省中山市、山東省青島市等近年來也都嘗試建立了覆蓋全市的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2015年山東省濰坊市建立了彌河流域上下游協(xié)議生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,以臨朐、青州、壽光邊界斷面水質(zhì)為準(zhǔn),實(shí)行上下游雙向補(bǔ)償。與之相類似的市縣級(jí)層面的實(shí)踐還包括云南省大理市與洱源縣洱海保護(hù)治理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議、廣東省清遠(yuǎn)市主體功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等。

2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入狀況

伴隨著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例實(shí)踐的快速發(fā)展,全國(guó)每年的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入也明顯增加。如圖2所示,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),我國(guó)每年用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母黝愘Y金投入,從2011年的1056億元快速增加至2016年的1776億元,平均每年增加144億元。

如圖3所示,從2011—2016年中央財(cái)政資金與地方財(cái)政資金在全國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金總額中所占比例來看,中央財(cái)政資金一直是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的主要來源,并且可以預(yù)期在短期內(nèi)仍將是補(bǔ)償資金的主體部分。包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、新一輪退耕還林、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、天然林保護(hù)二期工程以及新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等多個(gè)“百億級(jí)”的國(guó)家大型生態(tài)保護(hù)工程2016年投入約1500億元。

圖3 2011—2016年各類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金所占比例Fig.3 Proportions of various ecological protection compensation funds from 2011 to 2016

與之相比,地方財(cái)政資金占全部補(bǔ)償資金的比例一直比較小。但是從2011年開始,地方財(cái)政資金所占比例有了一定幅度的增長(zhǎng),由2011年的2.4%逐漸增加到2016年的12%；相應(yīng)的中央財(cái)政資金所占比例逐漸下降,由2011年的96.9%降低至2016年的87.7%,這也在一定程度上反映出各級(jí)地方政府對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾暢潭日粩嗵嵘?。各?jí)地方政府的資金投入主要分為兩類：第一類是結(jié)合中央生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策進(jìn)行的資金配套,例如結(jié)合森林生態(tài)效益補(bǔ)償和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,通過地方財(cái)政配套適當(dāng)投入補(bǔ)償資金,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二類是結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)的實(shí)際情況投入資金,另行推出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策和建立省市縣級(jí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年,各級(jí)地方政府投入的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金已經(jīng)達(dá)到每年213億左右。

除了各級(jí)政府的財(cái)政投入,生態(tài)保護(hù)的其他利益相關(guān)方也逐漸參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中。例如貴州省茅臺(tái)酒廠計(jì)劃從2014年起連續(xù)10年累計(jì)捐贈(zèng)5億元人民幣,用于赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)；潼南航電樞紐工程水生生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以及臺(tái)州市海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例中,分別由潼南航電樞紐項(xiàng)目和臺(tái)州市用海企業(yè)出資進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償。但是,來自社會(huì)各方的資金投入占生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金總量的比重仍然較小,伴隨著從中央到地方各級(jí)政府的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入增加,來自社會(huì)各方的資金量卻沒有明顯變化,近年來從未達(dá)到我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金總額的1%。

3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例分布狀況

3.1 不同領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展

圖4 2016年全國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不同領(lǐng)域案例數(shù)量 Fig.4 Number of cases of ecological protection compensation in different fields in China in 2016

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家框架中,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域主要包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、流域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。如圖4所示,根據(jù)2016年生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例的統(tǒng)計(jì)結(jié)果,流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為較早進(jìn)行探索的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償形式,仍然是目前全國(guó)各地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制探索的主要領(lǐng)域。在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中“雙向補(bǔ)償”的機(jī)制被廣泛運(yùn)用,例如安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償、貴州省赤水河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)?。水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面,從較早的北京市官?gòu)d密云水源地補(bǔ)償、福建九龍江、閩江水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,到南水北調(diào)中線水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,近年來對(duì)于水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索也明顯增加。

在濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面,我國(guó)2014年中央財(cái)政支持啟動(dòng)了退耕還濕和濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn),開啟了我國(guó)濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男缕隆Ｅc此同時(shí),各地也展開了關(guān)于濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹T多實(shí)踐,例如湖北省武漢市從2014年起,由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政每年出資1000萬元,用于對(duì)全市5個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)的28223公頃濕地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,并出臺(tái)了《武漢市濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》[28]。濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償類似的實(shí)踐案例還包括西藏自治區(qū)重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償、四川省理塘縣省級(jí)濕地補(bǔ)償試點(diǎn)等。

森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域包括國(guó)家層面上的天然林保護(hù)工程、京津風(fēng)沙源治工程以及森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)?。其中森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過多次調(diào)整大幅度提高,部分省份在中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,通過省級(jí)財(cái)政或市縣級(jí)財(cái)政配套,進(jìn)一步提高了國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí),全國(guó)已經(jīng)有29個(gè)省(直轄市、自治區(qū))建立了地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度,擴(kuò)大了森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的覆蓋范圍,對(duì)集體和個(gè)人所有的地方公益林出臺(tái)了不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償政策。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付最早始于2008年,到2016年時(shí)享受轉(zhuǎn)移支付的縣市已達(dá)676個(gè)。省級(jí)層面上,江蘇省和云南省參照中央政府的做法,率先建立了覆蓋全省的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。海南省的做法則不同,在2015年建立了“海南省非國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付市縣生態(tài)轉(zhuǎn)移支付”制度,將省內(nèi)未被納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)縣納入轉(zhuǎn)移支付范圍,但是其目的同樣是促進(jìn)這些區(qū)縣的生態(tài)文明建設(shè)。

在耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域,2016年國(guó)家在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河北等9省(區(qū))啟動(dòng)大規(guī)模的輪作休耕試點(diǎn),中央財(cái)政安排資金投入14.36億元,總共涵蓋41.1萬hm2基本農(nóng)田[29]。浙江省在耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域也進(jìn)行了大量實(shí)踐,2009年該省在國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)和省示范區(qū)內(nèi)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個(gè)村開展耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。到2014年,省級(jí)試點(diǎn)擴(kuò)大到17個(gè)縣,累計(jì)撥付耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金2.01億元,其中補(bǔ)助給村集體經(jīng)濟(jì)組織資金1.46億元,涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)240個(gè)、行政村3967個(gè)、耕地面積34.5萬 hm2,其中寧波市還建立了糧食功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。試點(diǎn)以加強(qiáng)耕地保護(hù)為目標(biāo),保障糧食安全為導(dǎo)向,探索耕地保護(hù)新機(jī)制[30]。另外,新歸入耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的退耕還林項(xiàng)目進(jìn)展也十分顯著。截至2015年底,第一輪退耕還林中央已累計(jì)投入4056.6億元,完成退耕地造林926.7萬hm2,配套荒山荒地造林和封山育林2060萬 hm2,涉及3200萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民[31]。2014年,國(guó)家啟動(dòng)新一輪退耕還林還草工程,目前已累計(jì)投資391.1億元,在21個(gè)省(區(qū)、市)安排退耕還林257.9萬hm2[32]。相對(duì)其他領(lǐng)域而言,由于草原生態(tài)系統(tǒng)的特殊性,草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要由中央政策構(gòu)成,實(shí)施多年的“退牧還草”政策在2011年進(jìn)行了較大幅度調(diào)整,使之與草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制相適應(yīng)。在海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域,中央財(cái)政自2010年開始利用中央分成海域使用金開展海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的整治修復(fù)。江蘇省連云港市域2015年開啟了徐圩港區(qū)前期工程海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目,計(jì)劃在2015—2019年內(nèi),在連云港海域及其沿岸地區(qū)開展海洋生態(tài)修復(fù)、資源環(huán)境調(diào)查、環(huán)境整治、巡航執(zhí)法、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)和教育培訓(xùn)等,提高工程影響海域海洋環(huán)境,修復(fù)海洋生態(tài),美化港口工程周邊環(huán)境,共涉及徐圩港區(qū)前期已獲得批復(fù)的20宗用海項(xiàng)目,簽約生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金額達(dá)到1.5532億。山東省日照市、浙江省臺(tái)州市則建立了由用海企業(yè)出資的海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在荒漠領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中,從2013年起,國(guó)家啟動(dòng)土地沙化封禁保護(hù)區(qū)的試點(diǎn),對(duì)部分連片沙化土地實(shí)施封禁保護(hù),實(shí)施范圍包括內(nèi)蒙古、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆7省區(qū)的30個(gè)縣,到2014年共安排補(bǔ)貼資金6億元[31]。

圖5 2016年全國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不同領(lǐng)域資金投入狀況 Fig.5 Input conditions of ecological protection compensation funds in different fields in China in 2016

如圖5所示,從2016年各領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例實(shí)踐的資金投入來看,由國(guó)家轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)的森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的資金投入是目前我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投資的主體部分。其中森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域中央財(cái)政投入資金約為355億元,同時(shí)其也是省市級(jí)財(cái)政資金配套最多的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域,2016年約為63億元。2016年,國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金投入大約570億元和187億元。另外,由于國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見》中將退耕還林項(xiàng)目劃歸到耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中,2016年中央政府對(duì)退耕還林項(xiàng)目的資金投入約為400億元,所以耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的資金投入量相對(duì)也比較大,總計(jì)約合421億元。

除了上述四個(gè)由中央財(cái)政資金占主體部分的領(lǐng)域外,流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償仍然是目前各地方展開生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐投入資金量最大的領(lǐng)域,并且資金投入總量快速增加。2011年時(shí)全國(guó)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例涉及的資金總量約為56億元,根據(jù)2016年的不完全估算,流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例涉及的資金總量已經(jīng)達(dá)到153億元。在其他領(lǐng)域中,由于濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有較多的中央財(cái)政資金投入,因此資金總量上明顯大于荒漠、海洋和水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域。

3.2 不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展

2016年正在實(shí)施的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例中,實(shí)施范圍跨區(qū)域的國(guó)家層面項(xiàng)目有21個(gè),剩余的案例中有79個(gè)位于東部地區(qū)(北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南),27個(gè)位于中部地區(qū)(黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南),30個(gè)位于西部地區(qū)(內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆)。

東部沿海省份中,江蘇省在全省范圍內(nèi)實(shí)施了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付,并建立了覆蓋全省的水環(huán)境區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度；在地方層面上,南京市、蘇州市、無錫市、鎮(zhèn)江市、揚(yáng)州市紛紛建立起了市級(jí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,連云港市、南通市制定了市級(jí)水環(huán)境區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度；此外,江蘇省的蘇州市在地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法上更是走在全國(guó)的前列。福建省在十年前便開始對(duì)九龍江、晉江流域及水源地展開生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐,并于2015年正式建立起了覆蓋全省重點(diǎn)流域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。廣東省在森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面投入了大量資金,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)公益林面積與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“雙提高”,并且在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域開展了多個(gè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例。浙江省在水流、農(nóng)業(yè)以及海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域進(jìn)行了諸多探索,并大幅提高了省級(jí)以上生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。海南省建立了中部山區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以及非國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付市縣生態(tài)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,豐富完善了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

在中部省份中,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例主要集中于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域。其中,安徽省在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中與下游的浙江省展開了跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制探索,同時(shí)將成功經(jīng)驗(yàn)引入省內(nèi)大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中,并在巢湖水環(huán)境治理中進(jìn)行了諸多實(shí)踐。另外,湖北省濕地自然保護(hù)區(qū)、湖南省湘江流域、陜西省渭河流域、江西省 “五河”和東江源的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐也取得了良好效果。

在西部省份中,貴州省是對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)重視程度較高的省份之一,其建立了包括赤水河、清水江以及貴陽市“兩湖一庫”飲用水源地的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。西藏自治區(qū)與四川省類似,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐主要集中于流域和濕地領(lǐng)域。其中西藏自治區(qū)先后建立了水資源保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,四川省則分別在涪江流域和理塘縣展開了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和省級(jí)濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。云南省建立了覆蓋全省16個(gè)州市的生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,并在洱海、滇池展開了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐。

4 討論與結(jié)論

通過對(duì)我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例的分析可以發(fā)現(xiàn),近年來我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐進(jìn)程快速推進(jìn),尤其是十八大之后,隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)加快,不論是中央層面還是各級(jí)地方政府層面都展現(xiàn)出對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的高度重視,將其作為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、落實(shí)生態(tài)文明體制改革的重要抓手,全國(guó)各地的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例以及資金投入快速增加。從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源上看,政府資金投入占絕對(duì)主導(dǎo)地位,政府所主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在各方面都有比較快速的發(fā)展,如流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中補(bǔ)償范圍從省內(nèi)區(qū)域拓展到跨省區(qū)域,從2個(gè)省參與補(bǔ)償擴(kuò)大到多個(gè)省共同參與補(bǔ)償,并已形成較為成熟的補(bǔ)償機(jī)制,這也與國(guó)際上生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的相關(guān)實(shí)踐所一致。在政府的資金投入中,中央財(cái)政投入仍然占主體部分,但隨著各級(jí)地方政府對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾暢潭忍嵘?地方政府配套資金占全國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的比例穩(wěn)步提高。從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例在各個(gè)領(lǐng)域的分布來看,流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償探索較早的領(lǐng)域,其實(shí)踐進(jìn)程推進(jìn)較快?；哪鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以及水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已經(jīng)在全國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn),并取得了良好的實(shí)踐效果,但尚未像流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一樣被廣泛推廣。而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、草原、耕地、濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域由于生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)以及補(bǔ)償模式的適用性,目前主要由中央政府的縱向補(bǔ)償為主,同時(shí)各地方政府積極參與試點(diǎn)或出臺(tái)了相關(guān)配套政策。從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例的全國(guó)區(qū)域分布來看,東部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐案例明顯比中西部多,且涉及的領(lǐng)域更加豐富。結(jié)合上述分析,我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例進(jìn)展中仍存在以下問題亟需改進(jìn)：

首先,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的來源渠道單一,市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展尚處于初級(jí)階段。目前我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金仍以中央至地方各級(jí)政府的財(cái)政投入為主,并未形成社會(huì)公眾廣泛參與的市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。盡管多年來各級(jí)地方政府嘗試探索了水權(quán)交易、碳排放交易、碳匯交易、生態(tài)基金等市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式,在試點(diǎn)范圍內(nèi)取得了良好的效果,并進(jìn)一步探索向全國(guó)范圍穩(wěn)進(jìn)推廣,但市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制仍存在一系列問題,諸如：關(guān)于市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)支撐遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足、統(tǒng)一層面的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值定量評(píng)估技術(shù)缺乏、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度尚需完善等問題,亟需更嚴(yán)格的法律、法規(guī)、條例及環(huán)境監(jiān)管措施,配備相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,倒逼形成市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng),規(guī)范市場(chǎng)行為,從而改善自然資源不合理使用狀況,讓更多的私有部門參與其中。因此,十九大報(bào)告再次明確提出創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,發(fā)展市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下,政府財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩,環(huán)境基本公共服務(wù)均等化使得財(cái)政的壓力持續(xù),而生態(tài)保護(hù)關(guān)系民生,因此政府應(yīng)更多地引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本和公眾積極參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐,拓寬我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的來源渠道,培育環(huán)境,創(chuàng)建市場(chǎng),規(guī)范市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償格局。

其次,我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐在不同領(lǐng)域之間、不同區(qū)域之間的發(fā)展程度明顯不均衡。就不同領(lǐng)域而言,流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐已經(jīng)相對(duì)成熟,但是海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、荒漠生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐進(jìn)展相對(duì)滯后；就不同地區(qū)而言,東部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展明顯領(lǐng)先于中西部地區(qū)。海洋、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)為人類提供了眾多生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),我國(guó)中西部地區(qū)則分布著諸多重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。因此,進(jìn)一步加強(qiáng)相對(duì)薄弱領(lǐng)域以及中西部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)對(duì)于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

第三,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法進(jìn)程相對(duì)滯后于實(shí)踐進(jìn)程。從目前全國(guó)各地的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐來看,部分地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法規(guī)出臺(tái)已經(jīng)走在全國(guó)立法進(jìn)程之前。但是更多地區(qū)由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制并沒有足夠的法律基礎(chǔ),在一定程度上無法對(duì)各利益主體構(gòu)成嚴(yán)格約束。因此,加快我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法進(jìn)程,并以此加強(qiáng)對(duì)各地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的引導(dǎo)規(guī)范,有利于我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的良性發(fā)展。