文 鄒鯤

“常州毒地案”雖是個(gè)案，但給所有從事環(huán)境法實(shí)務(wù)的法律人都敲響了警鐘——從事環(huán)境法實(shí)務(wù)不僅僅需要維護(hù)公共利益的情懷，不僅僅需要依靠法律原則、實(shí)體法規(guī)定，還需要研究訴訟法的基本規(guī)則，提升訴訟技能，方能在訴訟實(shí)務(wù)中穩(wěn)中求勝。

環(huán)境民事公益訴訟自2015年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修訂實(shí)施后呈現(xiàn)了較大發(fā)展，截至2017年6月，社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟已達(dá)194件，環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然資源等公共利益起到了積極作用。綜觀這些案件的訴訟結(jié)果，整體上呈現(xiàn)“兩多一少”的狀態(tài)——社會(huì)組織勝訴的多，調(diào)解的多，敗訴的少。

2017年2月，常州市中級(jí)人民法院判決駁回兩家社會(huì)組織對(duì)于化工企業(yè)污染土壤、地下水的環(huán)境民事公益訴訟請(qǐng)求，并判令原告社會(huì)組織承擔(dān)189萬(wàn)元巨額訴訟費(fèi)——社會(huì)組織敗訴的判決結(jié)果引發(fā)輿論廣泛關(guān)注。2018年12月26日，江蘇省高級(jí)人民法院二審宣判撤銷一審判決，支持了兩家社會(huì)組織關(guān)于被告化工企業(yè)賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求，駁回了其他訴訟請(qǐng)求，同時(shí)對(duì)訴訟費(fèi)分擔(dān)作出判決——二審判決同樣在法律實(shí)務(wù)界引發(fā)激烈討論。本文擬從基礎(chǔ)法律關(guān)系角度分析該案適格被告的選擇與責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，為方便表述簡(jiǎn)稱該案例為“常州毒地案”。

基礎(chǔ)法律關(guān)系與訴訟法律關(guān)系分析

由圖1（見(jiàn)下頁(yè)）可見(jiàn)，本案基礎(chǔ)法律關(guān)系包括：1.地方政府與化工企業(yè)之間土地管理使用法律關(guān)系；2.當(dāng)?shù)丨h(huán)保局與化工企業(yè)行政管理法律關(guān)系；3.地方政府與修復(fù)公司委托合同法律關(guān)系；4.修復(fù)公司與建設(shè)公司之間的工程施工法律關(guān)系；5.建設(shè)公司施工不慎導(dǎo)致異味污染常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校等周邊環(huán)境的侵權(quán)法律關(guān)系。

本案一審、二審的訴訟法律關(guān)系是社會(huì)組織與化工企業(yè)之間環(huán)境侵權(quán)法律關(guān)系。

評(píng)判本案訴訟法律關(guān)系被告主體適格與否的前提是要確定各主體在基礎(chǔ)法律關(guān)系中的責(zé)任，只有明晰了基礎(chǔ)法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，確定訴訟法律關(guān)系及責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題將迎刃而解。

基礎(chǔ)法律關(guān)系中各主體責(zé)任分析

地方政府與化工企業(yè)之間形成土地管理使用法律關(guān)系

在我國(guó)，城市土地等資源屬于國(guó)家所有，地方政府代表國(guó)家是國(guó)有土地的所有權(quán)人。地方政府于1979-1990年期間將案涉地塊以工業(yè)用地交給化工企業(yè)使用，2010年將案涉土地收儲(chǔ)改變土地用途為商業(yè)用地，2016年改為公共綠化用地。以上案涉土地從所有權(quán)人交給使用權(quán)人再到收回儲(chǔ)備的整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程近30年，由于使用權(quán)人是化工企業(yè)，不可避免地造成了土壤、地下水等環(huán)境要素長(zhǎng)期累積的污染。通常而言，地方政府收回土地要與原土地使用的化工企業(yè)簽訂《國(guó)有土地收儲(chǔ)合同書(shū)》，雙方在合同中需明確各自的權(quán)利義務(wù)，包括環(huán)境修復(fù)和治理的內(nèi)容。不可否認(rèn)的是，收儲(chǔ)后政府作為土地所有權(quán)人責(zé)無(wú)旁貸地應(yīng)履行修復(fù)土壤及地下水環(huán)境的義務(wù)，至于《國(guó)有土地收儲(chǔ)合同書(shū)》是否約定了環(huán)境修復(fù)費(fèi)用或者約定費(fèi)用不足實(shí)際修復(fù)使用的問(wèn)題，是地方政府與化工企業(yè)之間的合同法律關(guān)系。

當(dāng)?shù)丨h(huán)保局與化工企業(yè)形成行政管理法律關(guān)系

本案被告中一家化工企業(yè)2006年8月至2009年8月期間在案涉土地上因環(huán)境違法曾收到當(dāng)?shù)丨h(huán)保局20份《行政處罰決定書(shū)》，從而形成當(dāng)?shù)丨h(huán)保局與企業(yè)之間的環(huán)境行政管理法律關(guān)系。這一法律關(guān)系足以佐證化工企業(yè)的污染行為多么嚴(yán)重，但這些環(huán)境違法行為造成的后果已無(wú)法證明，并且由于地方政府已收回土地所有權(quán)，所有環(huán)境污染后果的修復(fù)責(zé)任已經(jīng)轉(zhuǎn)移給政府承擔(dān)后，這一行政處罰法律關(guān)系與社會(huì)組織提起的追究化工企業(yè)環(huán)境民事賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求沒(méi)有了關(guān)聯(lián)。

地方政府與修復(fù)公司形成委托合同法律關(guān)系

地方政府在土地收儲(chǔ)后進(jìn)行了積極的作為，2010年收儲(chǔ)當(dāng)年即委托修復(fù)公司開(kāi)展案涉土地的環(huán)境狀況調(diào)查、制訂修復(fù)方案、專家論證等工作，地方政府與修復(fù)公司之間形成了委托合同法律關(guān)系。從委托合同的基本屬性上看，修復(fù)公司按照地方政府委托工作內(nèi)容要求完成修復(fù)土地、地下水的義務(wù)，修復(fù)完成的后果仍歸于地方政府，這是為維護(hù)生態(tài)環(huán)境展示出的積極的法律關(guān)系。但需要注意的是，修復(fù)公司是否是修復(fù)整個(gè)案涉土地的總承包人，即如果修復(fù)公司是案涉土地的總承包人，那么修復(fù)公司要對(duì)其分包單位的行為向地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任。

修復(fù)公司與建設(shè)公司之間的建設(shè)施工法律關(guān)系

修復(fù)公司與地方政府簽訂《委托修復(fù)合同》后將具體的土壤異地資源化利用的開(kāi)挖、運(yùn)輸、綠化等建設(shè)施工工作交給了建設(shè)公司，因而修復(fù)公司與建設(shè)公司之間形成了建設(shè)施工法律關(guān)系，這符合《建筑法》《合同法》規(guī)定。建設(shè)公司在施工過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守雙方的合同約定，安全施工、合法施工、及時(shí)完成合同約定工作任務(wù)。

建設(shè)公司施工不慎導(dǎo)致異味污染常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校等周邊環(huán)境的侵權(quán)法律關(guān)系

2015年12月中旬，建設(shè)公司在案涉土地開(kāi)挖堆放的3萬(wàn)噸污染土壤受冬季北風(fēng)影響，對(duì)周邊大氣環(huán)境造成污染，引起常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校及周邊居民等敏感人群的身體不適，經(jīng)媒體公開(kāi)報(bào)道后引發(fā)廣泛關(guān)注?？梢?jiàn)，周圍人群的不適反應(yīng)是因?yàn)榻ㄔO(shè)公司施工不慎導(dǎo)致的次生環(huán)境污染問(wèn)題，與前述化工企業(yè)的排污行為沒(méi)有直接的因果關(guān)系。次生環(huán)境污染的侵權(quán)人是建設(shè)公司，當(dāng)然如果修復(fù)公司沒(méi)有盡到總承包單位的監(jiān)督管理職責(zé)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶環(huán)境賠償責(zé)任。

訴訟法律關(guān)系中適格被告的選擇

以上五個(gè)法律關(guān)系不難看出，本案直接涉及環(huán)境侵害的法律關(guān)系有兩個(gè)——案涉土地本身的環(huán)境污染致害人是化工企業(yè)，但由于土地收儲(chǔ)行為案涉土地的修復(fù)責(zé)任主體是地方政府；造成常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校及周邊環(huán)境大氣污染的直接致害人是建設(shè)公司和修復(fù)公司?；趯?duì)基礎(chǔ)法律關(guān)系的分析便能夠引導(dǎo)環(huán)境民事公益訴訟確定適格的被告。

1.如果以案涉土地環(huán)境修復(fù)不及時(shí)為由提起環(huán)境民事公益訴訟，適格被告應(yīng)當(dāng)是地方政府。本案二審中，社會(huì)組織上訴的重要理由是一審法院沒(méi)有追加地方政府為第三人參與訴訟因而存在訴訟程序瑕疵——由于地方政府不是本案必要共同訴訟當(dāng)事人，法院實(shí)在沒(méi)有理由追加地方政府。其實(shí)，原告在一審中也有主動(dòng)申請(qǐng)追加當(dāng)?shù)卣疄榈谌说臋?quán)利，很可能也很可惜原告錯(cuò)過(guò)了訴訟時(shí)機(jī)。

2.如果以修復(fù)過(guò)程中發(fā)生的大氣污染次生環(huán)境問(wèn)題提起公益訴訟，適格被告應(yīng)當(dāng)是修復(fù)公司和建設(shè)公司。如果社會(huì)組織繼續(xù)提起新的環(huán)境民事公益訴訟，修復(fù)公司和建設(shè)公司很有可能成為被告。

以上對(duì)于“常州毒地案”的分析僅僅是依據(jù)一審、二審判決內(nèi)容進(jìn)行的法律分析，雖是個(gè)案，但給所有從事環(huán)境法實(shí)務(wù)的法律人都敲響了警鐘——從事環(huán)境法實(shí)務(wù)不僅僅需要維護(hù)公共利益的情懷，不僅僅需要依靠法律原則、實(shí)體法規(guī)定，還需要研究訴訟法的基本規(guī)則，提升訴訟技能，方能在訴訟實(shí)務(wù)中穩(wěn)中求勝。這也正是我們對(duì)環(huán)境法與各類實(shí)體法、訴訟法交叉而形成的綜合學(xué)科應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。