■郭少偉

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求，而人大代表履職制度是人民代表大會(huì)制度發(fā)揮作用的有效保障和必要制約。法律層面，我國(guó)憲法及相關(guān)法律規(guī)定了各級(jí)人大代表及其常委會(huì)的集體工作機(jī)制。實(shí)際層面，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，均是主要以集體方式履行憲法和法律規(guī)定的職務(wù)。就目前而言，人大代表“集體履職”主要分為兩個(gè)方面的履職。其一為人大代表必須通過(guò)人民代表大會(huì)方能行使的職權(quán)，包括表決權(quán)、選舉權(quán)等；其二為人大代表在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的小組履職行為，也即本文所要討論的人大代表“小組履職制度”。隨著時(shí)代的變遷及現(xiàn)行“集體履職制度”本身存在缺陷的逐漸暴露，人大代表履職過(guò)程中的積極性、主動(dòng)性、有效性在不同程度上受到了影響。傳統(tǒng)的“集體履職制度”需要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展創(chuàng)新。

一、人大代表履職制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

隨著人民群眾民主意識(shí)、法治意識(shí)地增強(qiáng)，人民群眾對(duì)于人大代表的要求與期望也不斷提高?，F(xiàn)行人大代表履職過(guò)程中存在履職權(quán)限小，對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的反饋及監(jiān)督機(jī)制尚不健全，代表的履職管理方式需要改革與完善。

（一）人大代表通過(guò)人民代表大會(huì)的集體履職期限短

我國(guó)各級(jí)人大代表多為兼職代表，同時(shí)，我國(guó)憲法及有關(guān)法律構(gòu)建的人大代表履職制度主要是一種集體履職方式，不少人大代表便認(rèn)為其職責(zé)履行僅在固定人大會(huì)期，沒(méi)有意識(shí)到代表是一種職務(wù)，而僅僅將其認(rèn)定為一種“榮譽(yù)稱號(hào)”。我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)的開(kāi)會(huì)時(shí)間一般為每年8到25天，平均為每年14天左右，而地方各級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)期則更短。從比較法的角度看，相比于其他代議制國(guó)家，我國(guó)人民代表大會(huì)的會(huì)期明顯偏短。人大代表除了在會(huì)議期間職能的行使外，代表在閉會(huì)期間的個(gè)人及小組履職也是完成人大代表履職的重要部分，而目前我國(guó)人大代表個(gè)人履職權(quán)限尚比較小。

（二）人大對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督尚不到位

人大代表有權(quán)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)，一旦人大代表針對(duì)某一執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作提出批評(píng)、建議，執(zhí)行機(jī)關(guān)的反饋及回應(yīng)便十分重要。首先，執(zhí)行機(jī)關(guān)及時(shí)、切實(shí)的反饋有利于保障人大代表建議權(quán)行使的積極性；其次，執(zhí)行機(jī)關(guān)針對(duì)人大代表建議的回應(yīng)、糾正也是提高人大代表工作落實(shí)率的重要內(nèi)容；再者，執(zhí)行機(jī)關(guān)的及時(shí)反饋更是法律的明確要求。根據(jù)《代表法》第二十四條的規(guī)定，“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究辦理代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)，并自交辦之日起三個(gè)月內(nèi)答復(fù)。涉及面廣、處理難度大的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)自交辦之日起六個(gè)月內(nèi)答復(fù)?！睂?shí)踐中，執(zhí)行機(jī)關(guān)基本能夠按照法律規(guī)定的時(shí)間要求進(jìn)行反饋，但更多情況下，未能對(duì)所涉意見(jiàn)、建議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的回復(fù)，未能真正達(dá)到人大代表行使建議權(quán)的初衷，人大尚欠缺對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)議案落實(shí)工作的完善評(píng)估機(jī)制。

二、創(chuàng)新人大代表小組履職制度

有學(xué)者提出，需要“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)由‘集體履職制’向‘個(gè)體履職制’的轉(zhuǎn)換”。而筆者認(rèn)為人大代表履職的關(guān)鍵點(diǎn)在于代表意見(jiàn)的有效性和落實(shí)性，“個(gè)體履職制度”在目前我國(guó)國(guó)情之下或難以大范圍推廣，創(chuàng)新過(guò)渡式的“代表小組履職制度”或更為適宜。

“人大代表小組履職”顧名思義就是人大代表以小組的名義獨(dú)立地執(zhí)行代表職務(wù)。目前，代表小組活動(dòng)的主要內(nèi)容和形式為小組學(xué)習(xí)、開(kāi)展視察或者調(diào)查研究以及接待選民和人民群眾。其中真正涉及的人大代表權(quán)利行使情況尚不常見(jiàn)。而本文所提倡的“人大代表小組履職”則是指在現(xiàn)有小組履職基礎(chǔ)上進(jìn)行內(nèi)容、方式上的創(chuàng)新。就目前而言，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面完善“人大代表小組履職”。

首先，從代表小組成員組成結(jié)構(gòu)角度看，目前代表小組大多由10 名左右代表組成，因目前人大代表大多為兼職代表，10人以上代表小組時(shí)間整合難度較高，筆者認(rèn)為可以以三人為一組，組中推選一名負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)日?；顒?dòng)的組織及建議意見(jiàn)的把關(guān)，負(fù)責(zé)人應(yīng)在小組中起帶頭作用。因?yàn)槟壳拔覈?guó)人大代表多為兼職代表，而代表小組內(nèi)部結(jié)構(gòu)細(xì)化后，每三名代表的組成相對(duì)較為獨(dú)立，則必然有大量日常事務(wù)需要處理。因此，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)聘任部分專職秘書(shū)，每一位秘書(shū)對(duì)應(yīng)部分具體代表三人小組，負(fù)責(zé)三人小組中的活動(dòng)召集、日常工作情況記錄、溝通聯(lián)系等等日常事務(wù)性工作。

其次，代表三人小組全程參與、監(jiān)督建議的落實(shí)。代表履職的核心是代表能履職，履職有效果，因此對(duì)代表建議的監(jiān)督落實(shí)是加強(qiáng)代表履職管理方式的核心。目前我國(guó)相關(guān)法律對(duì)代表議案通過(guò)后，執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行人大會(huì)通過(guò)議案并向人大代表匯報(bào)反饋的規(guī)定還比較籠統(tǒng)，需要細(xì)化。雖然法律規(guī)定了執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)人大代表的及時(shí)反饋制度，但實(shí)踐中往往存在執(zhí)行機(jī)關(guān)在反饋過(guò)程中出現(xiàn)遲延、敷衍的現(xiàn)象。人大常委會(huì)也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有議案反饋情況的跟蹤評(píng)價(jià)。因此由人大代表三人成組共同全程參與、監(jiān)督建議的落實(shí)，并由三人小組秘書(shū)將執(zhí)行機(jī)關(guān)的落實(shí)工作進(jìn)行公示，以接受代表三人小組和人民群眾的監(jiān)督。既能防止代表個(gè)人意見(jiàn)不被重視，又能避免人數(shù)過(guò)多相互扯皮的現(xiàn)象，不失為一良策。

再者，應(yīng)當(dāng)建立代表小組履職激勵(lì)、約束、評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核制度。人大代表履職管理評(píng)價(jià)體系缺失或是目前人大代表履職管理中存在的另一問(wèn)題。代表小組履職同樣存在監(jiān)督和激勵(lì)的問(wèn)題。在創(chuàng)新代表小組履職方式后，每三名代表為一組，小組由人大常委會(huì)指派一名秘書(shū)負(fù)責(zé)三人小組中的日常工作以及工作情況記錄。秘書(shū)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)將三人小組日常學(xué)習(xí)、建議議案的提出情況、閉會(huì)期間的活動(dòng)參與情況等將負(fù)責(zé)代表履職情況量化為具體的分值并進(jìn)行排名。定期排名由各秘書(shū)統(tǒng)計(jì)后匯報(bào)至代表小組及本級(jí)人大常委會(huì)，有代表小組內(nèi)部及人大常委會(huì)進(jìn)行雙軌制履職監(jiān)督。

本文提倡的代表小組履職制度創(chuàng)新主要包括以下要點(diǎn)：第一，創(chuàng)新后“代表小組履職”的基本主體既不是代表個(gè)人也不是人民代表大會(huì)，而是代表小組內(nèi)部的各三人代表小組；第二，“代表小組履職”接受多重監(jiān)督，小組內(nèi)部監(jiān)督，人大常委會(huì)監(jiān)督（人大常委會(huì)委派秘書(shū)輔助代表三人小組日常工作的進(jìn)行，同時(shí)也承擔(dān)監(jiān)督匯報(bào)三人小組工作情況的職責(zé)），社會(huì)監(jiān)督，且內(nèi)部實(shí)行三人小組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；第三，“代表小組履職”制度建立后，代表小組履職權(quán)限擴(kuò)大，履職方式變革，獲得部分個(gè)人代表及人大會(huì)的職責(zé)。第四，“代表小組履職”主要是一種閉會(huì)期間的履職行為，完善的閉會(huì)期間小組履職制度有利于完善我國(guó)目前人民代表大會(huì)會(huì)期相對(duì)較短的缺陷。人大代表“代表小組履職”之所以更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

三、創(chuàng)新后“代表小組履職”的要點(diǎn)及重要特征

與現(xiàn)有的會(huì)議期間“人大代表集體履職”制度相比，創(chuàng)新的“人大代表小組履職”具有以下重要特征。一是靈活性。如前所述，人大代表集體履職很大程度上依賴于人民代表大會(huì)的召開(kāi)，人大代表集體履職在一定程度上缺乏靈活機(jī)動(dòng)性，而代表小組產(chǎn)生是按照“便于組織和開(kāi)展活動(dòng)原則”，一般會(huì)考慮代表的行業(yè)特點(diǎn)和居住狀況，同時(shí)創(chuàng)新后代表小組履職主體更是變更為三名代表組成的三人小組，由相對(duì)固定的秘書(shū)負(fù)責(zé)召集安排等事務(wù)性工作，工作聯(lián)系更為便捷，活動(dòng)方式更為靈活；二是獨(dú)立性。獨(dú)立性包含兩個(gè)方面，首先，各三人小組之間應(yīng)當(dāng)是相互獨(dú)立的，互不干涉并且不過(guò)度牽制于人大代表會(huì)議，其次，各個(gè)代表之間也是相互獨(dú)立的，代表屬于三人小組，但代表秘書(shū)對(duì)其所負(fù)責(zé)的代表僅有輔助、監(jiān)督的權(quán)利，而無(wú)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利；三是主動(dòng)性。代表小組根據(jù)自身行業(yè)特點(diǎn)及特定地域的實(shí)際情況履行職務(wù)，而小組內(nèi)重新整合成立的三人小組組成更為靈活，其工作由三人小組自身根據(jù)人大會(huì)及人大常委會(huì)的指導(dǎo)制定，而非直接由人大會(huì)委派，因人而異、因地制宜更加主動(dòng)。

四、創(chuàng)新代表小組履職制度的意義

有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)“人大代表個(gè)體履職制度”以彌補(bǔ)人大代表集體履職制度的缺陷。人大代表聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議，代表群眾做出決策，但同時(shí)作為個(gè)體其也起著向人民代表大會(huì)反映群眾呼聲的作用，在一定程度上起著橋梁的作用。但是本文認(rèn)為就現(xiàn)階段而言，我國(guó)尚不適宜大范圍推行“人大代表個(gè)人履職制度”，理由如下。

首先，從法律層面看，《代表法》根據(jù)《憲法》的相關(guān)要求對(duì)人大代表執(zhí)行職務(wù)問(wèn)題進(jìn)行了具體規(guī)定，構(gòu)建了“人大代表集體履職制度”，但并未涉及“代表個(gè)人履職制度”。而“代表小組履職”實(shí)質(zhì)上屬于廣義上的“集體履職”，而且對(duì)于小組職能現(xiàn)有法律業(yè)已做出一定程度的規(guī)定。因此，“個(gè)人履職制度”的建立或涉及立法修改，較之現(xiàn)行做法變動(dòng)較大，而“小組履職”以及本文所提倡的創(chuàng)新小組履職方式則并不違反法律的現(xiàn)行規(guī)定，于法有據(jù)。

其次，從現(xiàn)實(shí)層面看，現(xiàn)階段我國(guó)人大代表多為兼職代表，人大代表個(gè)體履職的時(shí)間、精力及能力難以獲得很好的保障。同時(shí)，我國(guó)人大代表選舉制度具有較強(qiáng)的廣泛性的特點(diǎn)，代表來(lái)源差異大，無(wú)論是間接選舉還是直接選舉，不同選民選出的代表往往代表著不同人群的立場(chǎng)和主張，加之個(gè)體履職的特點(diǎn)，代表更加容易在履職過(guò)程中變現(xiàn)其個(gè)人的主張和理解，而“三人小組履職”既有專職秘書(shū)負(fù)責(zé)日常事務(wù)性工作，又能夠在相同群體中預(yù)先商議得出一個(gè)廣泛接受的結(jié)論，有利于最廣泛的反映不同人群的主張和需求。

再者，我國(guó)目前尚未建立對(duì)人大代表個(gè)人履職的監(jiān)督機(jī)制及履職效果評(píng)價(jià)機(jī)制。“個(gè)人履職”很大程度上意味著人大代表將獲得更大的履職權(quán)限，目前在我國(guó)人大代表個(gè)人履職的評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制尚不完善。一旦強(qiáng)化個(gè)人履職，難免存在極少數(shù)不合格人大代表濫用職權(quán)的情況，而三人小組履職方式則是現(xiàn)有代表小組履職的創(chuàng)新，三人小組秘書(shū)也起到工作監(jiān)督的作用。既保障了履職方式的與時(shí)俱進(jìn)，又避免了過(guò)度改革。

綜上所述，我國(guó)目前尚不宜大刀闊斧地推行人大代表“個(gè)人履職”制度，但傳統(tǒng)人大會(huì)集體履職存在的問(wèn)題急需改革，創(chuàng)新“小組履職”則可以較好的緩解兩者之間的矛盾。

代表履職的主要包括兩個(gè)方面的目的，一是正確地把握和理解全區(qū)選民和選舉單位的共同意志，代表小組履職的方式能夠在代表小組內(nèi)部討論階段過(guò)濾部分不現(xiàn)實(shí)，無(wú)意義的議案，確保人大代表對(duì)選民意志的準(zhǔn)確把握；二是努力使選民選舉單位的共同利益和意志得到最有效的落實(shí)，這一方面是人大代表的職責(zé)所在，另一方面，代表意見(jiàn)的有效性和落實(shí)率也是人大代表履職的關(guān)鍵所在。創(chuàng)新的代表三人小組履職制度有利于代表意見(jiàn)的落實(shí)，人大代表集體履職制度既要保障人大會(huì)中人大代表職權(quán)的履行，又要積極完善閉會(huì)期間的人大代表“代表小組履職制度”。