王理萬

內(nèi)容提要:新中國的“法典化”的歷史起點(diǎn)，可以追溯到1949年明確廢除國民政府“六法全書”。在廢除“六法全書”同時(shí)，新中國確立了“共同努力建設(shè)新法律的完整體系”的法制發(fā)展目標(biāo)。1949年后我國經(jīng)歷了五波“法典化”運(yùn)動。前三波“法典化”均屬于初階，其雖致力于實(shí)現(xiàn)法典化，但對于法典化的前景和依賴力量并不明確，具有強(qiáng)烈的實(shí)用主義傾向，受到政治的影響非常大。而自1986年以來的后兩波“法典化”則進(jìn)入進(jìn)階，立法決策者明確提出了“新六法”的目標(biāo)，充分運(yùn)用和動員學(xué)界力量參與法典起草編纂?！胺ǖ浠钡倪M(jìn)階意味著中華人民共和國成立初期確定的“共同努力建設(shè)新法律的完整體系”的目標(biāo)，被進(jìn)一步細(xì)化為形成若干具有代表性的重要法典，從而以法典編纂為綱，牽引整體立法進(jìn)程，充分吸納學(xué)界力量參與法典編纂。尤其是在民法典編纂中，政治意志起到?jīng)Q定和支配作用，民法典被賦予重大的政治意義，成為完善社會主義法律體系的重要任務(wù)。隨著改革的深入推進(jìn)，各種社會關(guān)系逐步定型，多元領(lǐng)域的法典將應(yīng)運(yùn)而生。

編纂制定數(shù)部系統(tǒng)全面、保障周延、傳世穩(wěn)定的法典，成為改革開放以來中國法律人的重要目標(biāo)和任務(wù)。特別是在經(jīng)歷了三十余年(1979—2011年)的大規(guī)模立法之后，“有法可依”的目標(biāo)已然初步實(shí)現(xiàn)，立法任務(wù)轉(zhuǎn)化為對于現(xiàn)有法律體系的系統(tǒng)化和技術(shù)化重構(gòu)。官方、學(xué)者和民間三方都認(rèn)識到，亟需若干有代表性的法典為建成社會主義法律體系收官。其中，以制定民法典和行政法典的呼聲最為高漲。民法學(xué)者經(jīng)常用“夙愿”、“期盼”、“夢想”等詞匯，描述正在形成過程中的民法典的非常意義。原全國人大常委會法制委員會副主任陶希晉先生在彌留之際留下的最后一句話就是“民法典要搞”。[注]董必武法學(xué)思想研究會：《陶希晉》，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第155頁。行政法學(xué)者也在持續(xù)探討制定“行政程序法典”甚或是“行政法總則”的可行性，提出“制定行政法總則的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，我們有能力借鑒民法總則的立法技術(shù)，將我國行政法中共性的東西抽取出來，形成具有中國特色的行政法總則，在行政法總則的指引下進(jìn)一步制定行政法的分則，最終形成一部體系完整的行政法法典”。[注]萬學(xué)忠、郭勝習(xí)：《學(xué)界首次提出構(gòu)建中國行政法法典》，載《法制日報(bào)》2018年1月19日，第06版。此外，也有人大代表和學(xué)者陸續(xù)提出編纂“環(huán)境法典”、[注]2017年呂忠梅等30名代表向全國人大提出制定環(huán)境法典的議案，指出“分散式立法模式難以解決行政部門主導(dǎo)環(huán)境立法的問題，難以解決環(huán)境法律間的重疊與沖突問題，難以解決法律修改滯后問題，消解上述弊端的有效路徑就是編撰環(huán)境法典”。具體參見全國人民代表大會環(huán)境與資源保護(hù)委員會：《關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第五次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，2017年12月24日?！胺锤瘮》ǖ洹?、[注]參見《十一屆全國人大四次會議秘書處關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第四次會議代表提出議案處理意見的報(bào)告》，2011年3月13日第十一屆全國人民代表大會第四次會議主席團(tuán)第三次會議通過。“知識產(chǎn)權(quán)法典”、[注]2007年戴麗莉、姜健、朱震剛、周曉光等124名代表向全國人大提出的關(guān)于制定知識產(chǎn)權(quán)法的議案4件，全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員對此認(rèn)為“關(guān)于我國是否要制定統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)法典問題，由于涉及知識產(chǎn)權(quán)的管理體制，情況比較復(fù)雜，各部門的意見也不盡一致，目前制定統(tǒng)一知識產(chǎn)權(quán)法典的條件還不成熟”。具體參見全國人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會：《關(guān)于第十屆全國人民代表大會第五次會議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》，2007年12月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過。“海洋法典”[注]參見司玉琢、李天生：《中國海法典編纂論綱》，載《中國海商法研究》2015年第3期。的建議。一時(shí)之間，法典編纂成為立法、釋法、修法、廢法、法律清理之外的法制發(fā)展新增長點(diǎn)。

法典編纂具有法治和政治的雙重寓意：一方面，法典編纂意味著法治的成熟，寓意立法需求的升級，體現(xiàn)了社會對于更系統(tǒng)、更完備、更精確法律的內(nèi)在需求，不啻為一國法治的成年禮；另一方面，法典編纂的意義又會逸出法治的自身范疇，往往被賦予鞏固改革成果、推動改革深化、指引社會轉(zhuǎn)型、調(diào)整利益格局、安定人心民意的功能。換言之，法典編纂如果缺乏強(qiáng)有力的政治推動，就會變得后繼乏力，因此法典編纂總是在有意或者無意強(qiáng)調(diào)和迎合政治因素，成為“官學(xué)雙方的隱形共謀”。[注]魏磊杰：《中國民法典編纂的政治學(xué)》，載《中國法律評論》2017年第6期。因此，在此法典編纂的熱點(diǎn)時(shí)刻，有必要回顧新中國法典編纂的歷程，追尋法典編撰的“中國初心”。需要說明的是，本文并非討論某部法典編纂的具體技術(shù)問題，而是從宏觀視角上觀察中國法典編纂的過往和前景。在文章結(jié)構(gòu)上，本文分為四個(gè)部分：第一部分討論廢除“六法全書”對于其后新中國法典編纂的意義；第二部分梳理1949年后的幾波“法典化”，厘清“法典化”的階段劃分和各階段的特征；第三部分以民法典為例，觀察法典編纂中的法治和政治的互動關(guān)系；最后一部分對法典編纂的中國前景作一些粗疏的預(yù)判。

一、從廢除“六法全書”開始

新中國的“法典化”的歷史起點(diǎn)，可以追溯到1949年明確廢除國民政府“六法全書”，這意味著新中國決意另起爐灶開始法典編纂，也意味著在初始階段的立法并非純粹技術(shù)層面的考慮，而是受到政治形勢的支配。據(jù)學(xué)者考證，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的邊區(qū)法院曾經(jīng)一度頻繁運(yùn)用“六法全書”進(jìn)行說理和裁判。1939年5月，陜甘寧邊區(qū)黨委、政府、高等法院及保安處聯(lián)合發(fā)文，向各縣發(fā)出指示：“判罪依據(jù)，盡量找國民政府的成文法為根據(jù)(如國民政府所公布施行的民法、刑法、海陸空軍刑法、懲治漢奸條例、戰(zhàn)時(shí)軍律、禁煙禁毒條例等)，若為國府成文法所無者，亦可根據(jù)邊區(qū)的單行法令?！盵注]胡永恒：《陜甘寧邊區(qū)民事審判中對六法全書的援用——基于邊區(qū)高等法院檔案的考察》，載《近代史研究》2012年第1期。在彼時(shí)抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的大背景下，邊區(qū)法院依據(jù)“六法全書”審理案件符合政治要求，也是當(dāng)時(shí)邊區(qū)法制不夠健全的無奈之舉。然而至1943年間，由于受到邊區(qū)“整風(fēng)運(yùn)動”和“審干運(yùn)動”的影響，“六法全書”事實(shí)上已經(jīng)在邊區(qū)停止適用，“停止援用六法全書，實(shí)際上意味著對國民政府法律的全面廢止，只不過沒有以文件形式作公開宣示而已，但是這種做法背后的理念卻已然成型，勢必支配著以后的實(shí)踐”。[注]胡永恒：《1943年陜甘寧邊區(qū)停止援用六法全書之考察——整風(fēng)、審干運(yùn)動對邊區(qū)司法的影響》，載《抗日戰(zhàn)爭研究》2010年第4期。因此，1949年廢除國民政府“六法全書”并非是中國共產(chǎn)黨的臨時(shí)舉措，也不僅是對蔣介石在1949年元旦發(fā)布的《新年文告》中提出的“神圣的憲法不由我而違反，民主憲政不因此而破壞，中華民國的國體能夠確保，中華民國的法統(tǒng)不致中斷”的應(yīng)激式反應(yīng)，而且有著長期的歷史隱線。

正式宣布“廢除六法全書”始于1949年1月14日針對蔣介石《新年文告》而發(fā)布的《中共中央毛澤東主席關(guān)于時(shí)局的聲明》，其中針對“法統(tǒng)延續(xù)說”提出了“廢除偽憲法”的和談條件。然而，此處所用“法統(tǒng)”的概念并不明確，既可以指“正當(dāng)性”(legitimacy)層面的統(tǒng)治合法性，也可以指具體的法律制度。正如學(xué)者所指出的，對于“法統(tǒng)”概念的擴(kuò)大化解釋，使“法統(tǒng)”的外延不斷擴(kuò)張，最終將“偽法統(tǒng)”等同于國民政府的“六法全書”，對“偽法統(tǒng)”的廢除必然會導(dǎo)致對“六法全書”的廢除。[注]參見李龍、劉連泰：《廢除“六法全書”的回顧與反思》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期。因而在1949年2月22日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》(以下簡稱《二月指示》)，其中明確要求“在無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民民主專政的政權(quán)下，國民黨的六法全書應(yīng)該廢除，人民的司法工作不能再以國民黨的六法全書為依據(jù)”。這意味著，“法統(tǒng)”概念被具象化了，最終指向了國民政府的“六法全書”。1949年3月31日，華北人民政府發(fā)出題為《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律》的訓(xùn)令，不僅再次明確各級人民政府司法裁判中不得引用“六法全書”，并且對廢除的原因進(jìn)行了詳細(xì)解釋，提出“兩個(gè)不要以為”：(1)不要以為國民黨法律，也有些似乎是保護(hù)人民的條文，因而也就值得留戀；(2)不要以為新法律尚不完全，舊法律不妨?xí)簳r(shí)應(yīng)用。[注]參見《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律》，載《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第14-15頁。這事實(shí)上是對那些對“六法全書”有路徑依賴的“舊司法人員”所做的訓(xùn)誡，提醒他們注意法律的政治性，杜絕單純從技術(shù)層面考慮“六法全書”的存廢問題。時(shí)任華北人民政府司法部長謝覺哉在一篇對“舊司法人員”的講話中，講得更為清楚透徹，“你如是個(gè)肯定了革命人生觀的人，而又參加過人民革命的實(shí)際工作，那你定會對廢除《六法全書》感到痛快，否則，你就要省察自己的腦子里總多少還存有毛病”。[注]《謝覺哉文集》，人民出版社1989年版，第652-653頁。因而，廢除“六法全書”的行動至少包括了兩個(gè)層面：一是宣布取消“六法全書”等國民政府法律的有效性，二是強(qiáng)力矯正“舊司法人員”對于原有法律制度的依賴。對制度的改革和對人的改造融為一體。

但在2001年以后，關(guān)于廢除“六法全書”的合理性問題，在學(xué)界產(chǎn)生過一定范圍的爭論。紀(jì)坡民先生首先提出，彼時(shí)中共中央廢除“六法全書”屬于“智者千慮，必有一失”，并且由于《二月指示》是由時(shí)任中共中央法律委員會主任王明起草的，所以表現(xiàn)得尤為左傾、極端和偏激。[注]參見紀(jì)坡民：《產(chǎn)權(quán)與法》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版，第291-309頁。其后，有研究者進(jìn)一步指出，彼時(shí)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于廢除“六法全書”的意見并不完全一致。王明原稿稱：“應(yīng)當(dāng)把它(指國民黨“六法全書”)看作全部不合乎廣大人民利益的法律?！泵珴蓶|刪掉了“全部”二字，將其改為“基本上”。周恩來明確批示：“對于舊法律條文，在新民主主義的法律精神下，還可以批判地采用和修改一些，而不是基本采用，這對今后司法工作仍然需要。此點(diǎn)請王明同志加以增補(bǔ)?！盵注]參見熊先覺：《廢除〈六法全書〉的緣由及影響》，載《炎黃春秋》2007年第3期。針對上述帶有揭秘性和反思性的觀點(diǎn)，有學(xué)者進(jìn)行了針鋒相對的批評。張希坡教授指出，以所謂“王明起草”為借口，意圖否定中央指示的正確性，是故弄玄虛的煙幕彈。[注]參見張希坡：《解放戰(zhàn)爭時(shí)期“中央法律委員會”的變遷及其工作成就——兼評對中共中央廢除國民黨〈六法全書〉指示的某些不實(shí)之詞》，載《法學(xué)家》2004年第6期。張世明先生也提出，廢除“六法全書”的文件是在毛澤東代表中共中央宣布“廢除偽法統(tǒng)”之后按照中央指示起草的，從程序上而言是經(jīng)過毛澤東、周恩來等中央核心領(lǐng)導(dǎo)層多人修改批準(zhǔn)才發(fā)出，而且從周恩來增而復(fù)刪的再三權(quán)衡可以看出絕非急就成章。[注]參見張世明：《斷裂與融合的迷思：廢除“偽法統(tǒng)”的前因后果》，載《中華讀書報(bào)》2016年5月11日，第13版。根據(jù)雙方的論爭，可以看到盡管彼時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)人對于“六法全書”的存廢有所疑慮，但是《二月指示》確實(shí)代表了中央的意見，并不能因起草者而否定其效力。從1943年邊區(qū)法院停止適用“六法全書”，到1949年的《二月指示》，雖然有著種種歷史的巧合(比如蔣介石和毛澤東關(guān)于“法統(tǒng)”的隔空爭論，比如王明擔(dān)任中央法制工作負(fù)責(zé)人等)，但是其中也隱含著難以逆轉(zhuǎn)的趨勢。

按照彼時(shí)關(guān)于法典和法律的界定，法律系階級統(tǒng)治的工具，在階級革命之后自然要廢棄原有剝削階級的法律制度。謝覺哉在1949年8月為華北人民政府司法部起草的一份報(bào)告就明確指出，“人民政權(quán)，從它成立的那天起，就有它自己的法——與統(tǒng)治階級全然不同的人民的階級法”。[注]前引〔12〕書，第654頁。在這種觀念的支配下，廢除“六法全書”就有著強(qiáng)有力的政治理由：如果原有法制仍然有效，就意味著革命尚未成功。誠如學(xué)者所評論的，“國民黨的反動法制，是國民黨反動國家機(jī)器的重要組成部分之一，是鎮(zhèn)壓中國人民的殘酷的工具，不把它徹底摧毀而代之以人民的革命法制，就不能徹底打倒國民黨的反動統(tǒng)治”。[注]鄭樸：《徹底摧毀舊法制，肅清資產(chǎn)階級法律思想——重讀中共中央〈關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示〉》，載《政法研究》1964年第2期。因而在1949年9月《共同綱領(lǐng)》中進(jìn)一步明確規(guī)定，“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護(hù)人民的法律、法令，建立人民司法制度”。究其根本而言，當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨人關(guān)于法律、法典和法制的認(rèn)識，自然決定了國民政府“六法全書”不能在新政權(quán)繼續(xù)適用。該政治決斷后來被演繹為“法的繼承性和階級性”之間的論爭，一直延續(xù)到1949年后的“反右”和“文革”之中。“法律除了階級性以外，是不是還有繼承性呢？資產(chǎn)階級右派分子惡毒地利用這個(gè)‘課題’，企圖為早被人民所廢棄了的國民黨反動‘六法’招魂，他們捏造各種荒謬的‘理論’企圖證實(shí)法律除了有階級性以外，還應(yīng)當(dāng)有繼承性的屬性?！盵注]侯志緯：《新舊法律究竟有沒有繼承性？——粉碎右派企圖復(fù)辟偽法統(tǒng)的陰謀》，載《教學(xué)與研究》1957年第12期。比如在《政法界右派分子謬論匯集》所輯錄的言論中，就有學(xué)者指出他們?yōu)榉ㄖ莆瘑T會起草的“刑法草案”，就被黨員同志以“六法翻版”為名否決掉了。[注]參見中國政治法律學(xué)會資料室編：《政法界右派分子謬論匯集》，法律出版社1957年版，第24頁。換言之，為了捍衛(wèi)新法律的政治性，需要在新舊法制之間劃分清晰的界限，不僅法典需要明令廢除，各種基于原法制產(chǎn)生的法律觀點(diǎn)、法律解釋、法律知識等均需要進(jìn)行系統(tǒng)反思和批判。1951年政務(wù)院法制委員會副主任委員許德珩在《人民日報(bào)》撰文指出，法制工作中的舊法學(xué)觀點(diǎn)包括以下幾種典型形態(tài)：(1)或明或暗地留戀國民黨反動的“六法全書”和資產(chǎn)階級法學(xué)的觀點(diǎn)；(2)輕視人民司法工作經(jīng)驗(yàn)，不正確地重視所謂“舊法律技術(shù)”的觀點(diǎn)；(3)對“法律知識”的神秘、孤立、“超階級、超政治”的觀點(diǎn)；(4)“不學(xué)舊法便不能創(chuàng)立新法”的觀點(diǎn)；(5)閉門造車，死啃舊法律條文的工作方法。[注]參見許德珩：《如何做好人民的法制工作》，載《人民日報(bào)》1951年5月31日，第3版。

廢除“六法全書”對新中國的法制建設(shè)(特別是法典化)產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。(1)從積極方面來看，廢除“六法全書”使得新中國擺脫了原有法制成例的束縛，能夠按照自身計(jì)劃確立新的政治制度和國家形態(tài)，建立和維護(hù)新的法律關(guān)系。除舊和布新是法制工作的一體兩面，廢除“六法全書”意味著需要及時(shí)彌補(bǔ)法律空白，制定和完善新中國的法制體系。彼時(shí)中央法制工作領(lǐng)導(dǎo)人對新法制建設(shè)充滿信心和期待，“人民的法律已有了解放區(qū)人民相當(dāng)長期的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)，有的已經(jīng)研究好，寫在人民政府、人民解放軍發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、命令、決議等規(guī)定里；有的正在擬造。各級司法機(jī)關(guān)辦案，有綱領(lǐng)、條例、命令、決議等規(guī)定的從規(guī)定；沒有規(guī)定的，照新民主主義的政策辦理。應(yīng)該肯定，人民法律的內(nèi)容，比任何舊時(shí)代統(tǒng)治者的法律，要文明與豐富，只須加以整理，即可臻于完備”。[注]前引〔11〕文，第14-15頁。(2)從消極方面來看，廢除“六法全書”事實(shí)上中斷了自清末以來法典編纂的持續(xù)努力，從而延滯了中國法典現(xiàn)代化的過程。[注]范進(jìn)學(xué)：《廢除南京國民政府“六法全書”之思考》，載《法律科學(xué)》2003年第4期。雖然在廢除“六法全書”的當(dāng)時(shí)，對于如何利用“六法全書”產(chǎn)生過爭論，董必武先生甚至提出過“磚瓦木石論”，意即拆掉舊房(指“六法全書”)的磚瓦木石(指具體的法律制度和立法技術(shù))，還可以蓋新房(用于新法典編纂)，但是這種觀點(diǎn)后來遭到嚴(yán)厲批判。[注]參見前引〔14〕,熊先覺文。比如，曾任最高人民法院刑事審判庭庭長的賈潛，就因?yàn)槌珜?dǎo)“磚瓦木石論”——“我們可以把資產(chǎn)階級法律廢除，但是不能一點(diǎn)也不繼承，就好像房子被推倒，磚和瓦還是可以用的”——而在1957年的“反右運(yùn)動”中被劃成“右派”。[注]參見李步云：《親歷從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變》，載《人民政協(xié)報(bào)》2014年11月13日，第05版。(3)從實(shí)際效果的角度，1949年廢除“六法全書”固然在法律制度層面斷絕了“舊法統(tǒng)”，但卻難以消除法律思想固有的延續(xù)性。近期有學(xué)者研究指出，新舊法律、訴訟文書等方面存在很多的相似之處，因而指出，“盡管廢除六法全書試圖從法律制度層面與舊法統(tǒng)決裂，司法改革運(yùn)動則試圖從法律實(shí)踐的角度進(jìn)一步肅清舊法殘余，但是，我們從法律實(shí)踐中可以看到，新舊法統(tǒng)之間并未因此而徹底斷裂”。[注]陳寒非：《斷裂與延續(xù)：新舊法統(tǒng)“決裂論”辨正——以“廢除六法全書”與“司法改革運(yùn)動”為中心》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第3期。

綜合以上關(guān)于廢除“六法全書”的闡述分析，可以看到新中國的法典編纂處于以下歷史坐標(biāo)之中。(1)廢除“六法全書”使新中國擺脫了舊法典所固化的階級利益和保守力量，也使得新中國面臨著繁重的立法任務(wù)，“除舊和布新”的過程是統(tǒng)一的。(2)彼時(shí)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人既感受到了立法壓力，同時(shí)也對新政權(quán)的法制前景充滿信心。(3)新中國法制建設(shè)的道路和目標(biāo)也非常明確，就是1949年6月董必武在“中國新法學(xué)研究會發(fā)起人大會”閉幕講話中所指出的“共同努力建設(shè)新法律的完整體系”。這意味著新中國的法律制度不僅是新的(區(qū)別于“六法全書”的階級立場)，同時(shí)也追求完整性和體系性，因而這項(xiàng)目標(biāo)最終會導(dǎo)向法典編纂。

二、法典編纂的初階與進(jìn)階

中華人民共和國建立初期，法制建設(shè)的任務(wù)異常迫切和繁重。以中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》和《中央人民政府組織法》為基礎(chǔ)，圍繞“共同努力建設(shè)新法律的完整體系”的目標(biāo)，新政府開展了一系列立法活動。這一時(shí)期(制憲之前)的立法集中在以下幾個(gè)方面：(1)各級政權(quán)的組織法，包括《各界人民代表會議組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》、《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》、《人民法院暫行組織條例》、《最高人民檢察署暫行組織條例》、《省各界人民代表會議組織通則》、《市各界人民代表會議組織通則》、《縣各界人民代表會議組織通則》等；(2)鞏固政權(quán)和穩(wěn)定社會秩序的法律，包括《懲治反革命條例》、《管制反革命暫行辦法》、《懲治土匪暫行條例》、《城市治安條例》、《農(nóng)村治安條例》等；(3)恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的法律，包括《全國稅政實(shí)施要則》、《關(guān)于統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》、《妨礙國家貨幣治罪條例》、《禁止國家貨幣出入境辦法》、《私營企業(yè)暫行條例》、《懲治貪污條例》、《關(guān)于處理貪污、浪費(fèi)及克服官僚主義錯誤的若干規(guī)定》、《暫行海關(guān)法》等；(4)兌現(xiàn)“革命許諾”的法律，主要包括提高工人待遇的《工會法》、《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》、《勞動保險(xiǎn)條例》，保障農(nóng)民“土改成果”的《土地改革法》，以及提高婦女社會地位的《婚姻法》等。[注]參見蔡定劍：《歷史與變革——新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第20-21頁。質(zhì)言之，這一時(shí)期立法圍繞兩個(gè)核心命題：一是鞏固新生政權(quán)，著重在政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面“建章立制”；二是兌現(xiàn)革命時(shí)期對于特定階層和群體的承諾，有意識地運(yùn)用法律維護(hù)工人、農(nóng)民和婦女的利益。關(guān)于后者，鄧穎超于1950年5月14日在張家口市學(xué)習(xí)婚姻法干部擴(kuò)大會上的講話中就明確指出，“國民黨反動政府的偽‘六法全書’上雖有‘準(zhǔn)許離婚’的規(guī)定，但同時(shí)附加了許多條件，不合條件就不準(zhǔn)離婚，加上法院的多方為難，實(shí)際上是沒有婚姻自由的。無論在資本主義國家或在過去國民黨反動統(tǒng)治下，廣大的勞動男女都享受不到政治自由，經(jīng)濟(jì)自由，因此也享受不到婚姻自由，這與我們的婚姻法是根本不相同的”。[注]《鄧穎超文集》，人民出版社1994年版，第78頁。這也意味著，新中國法制建設(shè)所心心念念者，重在強(qiáng)調(diào)其新屬性和新氣象。

中華人民共和國成立初期，法制建設(shè)的成就非常突出?！皬?950—1953年，中央立法共435件，年均立法109件?！盵注]李林：《新中國立法60年》，載《新中國法治建設(shè)與法學(xué)發(fā)展60年》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第8頁。如此立法速度，即使對比法制先進(jìn)國家而言，也是非常令人振奮的立法效率。這也可以印證，這一時(shí)期的立法實(shí)質(zhì)上屬于“需求—供給模式”的“應(yīng)激式立法”?，F(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，迫使立法者制定大量“應(yīng)激式立法”——這些立法往往缺乏系統(tǒng)性和規(guī)劃性，僅是為應(yīng)對某個(gè)具體事務(wù)而制定。在1950年10月中華人民共和國成立一周年之際，董必武在向中央政府匯報(bào)一年來的法制建設(shè)工作時(shí)也指出，一年以來的立法工作的主要目的是“適應(yīng)當(dāng)前的工作需要”。[注]董必武：《一年來中央人民政府在政治法律方面的幾項(xiàng)重要工作》，載《人民日報(bào)》1950年10月1日，第3版。在如此大規(guī)模的立法之下，立法的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，自然成為法制工作領(lǐng)導(dǎo)人思考和關(guān)注的重點(diǎn)問題。在1951年11月，政務(wù)院召開八十四次政務(wù)會議，彭真在會上專門講了立法問題，提出“在立法方面，目前還不宜追求制定一些既不成熟又非急需的完備、細(xì)密的成套的法規(guī)，以致閉門造車；應(yīng)該按照當(dāng)前中心任務(wù)和人民急需解決的問題，根據(jù)可能與必要，把成熟的經(jīng)驗(yàn)定型化，由通報(bào)典型經(jīng)驗(yàn)并綜合各地經(jīng)驗(yàn)逐步形成制度和法律條文，逐步地由簡而繁，由通則而細(xì)則，由單行法規(guī)而形成整套的刑法、民法”。[注]田酉如：《彭真?zhèn)髀浴?，人民出版?007年版，第259頁。這說明在中華人民共和國成立的初期，法制和立法工作的急務(wù)聚焦于“解決具體問題”，而不刻意追求“一步到位式”的法律體系化，以避免立法脫離實(shí)際。事實(shí)上，立法來源于實(shí)踐是新中國立法的特色和優(yōu)勢，因而具有濃厚的經(jīng)驗(yàn)主義和實(shí)用主義的底色。1952年《人民日報(bào)》的一篇評論中就指出，“我們新中國的法律之所以能制訂得合情合理，而且立即有效地施行，就因?yàn)槭沁@樣反復(fù)不斷地遵照毛主席所教導(dǎo)的‘從群眾中來，到群眾中去’，把廣大群眾的革命意志集中了起來，提升為法律，并根據(jù)群眾實(shí)踐的檢驗(yàn)，進(jìn)行了切合實(shí)際的修改和補(bǔ)充”。[注]陳傳綱：《必須徹底改革司法工作 論新中國人民革命法制的建設(shè)》，載《人民日報(bào)》1952年10月18日，第3版。但是，這并不意味著新中國放棄了“共同努力建設(shè)新法律的完整體系”的目標(biāo)，而是更加明確意識到達(dá)成該目標(biāo)需要循序漸進(jìn)。1953年7月4日彭真在政務(wù)院政法委員會上的講話明確指出，“由簡而繁，由單行條例、法規(guī)而逐步制定完整法典，這就是我們立法的必經(jīng)過程和基本做法”。[注]《彭真年譜(1949～1954)》(第2卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第380頁。

在1954年《憲法》制定之后，全國人大兼具權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)雙重身份，這為其開展立法工作提供了政治和法律基礎(chǔ)。在第一屆全國人大一次會議通過《憲法》之后，《關(guān)于中華人民共和國現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》馬上也得以通過，其中規(guī)定“所有自從1949年10月1日中華人民共和國建立以來，由中央人民政府制定、批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令，除開同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效”。該決議既確定了“法制過渡時(shí)期”(1949—1954年)立法的總體合憲性，也延續(xù)和鞏固了中華人民共和國成立五年以來的立法成果。此后在1954年至1958年間，全國人大作為《憲法》明定的“行使立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”，通過了全國人大、國務(wù)院、法院、檢察院以及地方人大政府的組織法、兵役法，以及一系列重要決議。而事實(shí)上的常態(tài)立法權(quán)則被“沉淀”到全國人大常委會層面。特別是1955年全國人大通過了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》，規(guī)定“隨著社會主義建設(shè)和社會主義改造事業(yè)的進(jìn)展，國家急需制定各項(xiàng)法律，以適應(yīng)國家建設(shè)和國家工作的要求。在全國人民代表大會閉會期間，有些部分性質(zhì)的法律，不可避免地急需常務(wù)委員會通過施行。為此……授權(quán)常務(wù)委員會依照憲法的精神、根據(jù)實(shí)際的需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”。也正是在1955年之后，全國人大通過的法律屈指可數(shù)，而代之以大量的全國人大常委會法令和決定。在此期間，全國人大常委會先后通過了《逮捕拘留條例》(1954年)、《城市街道辦事處組織條例》(1954年)、《城市居民委員會組織條例》(1954年)、《公安派出所組織條例》(1954年)、《中國人民解放軍軍官服役條例》(1955年)、《授予中國人民解放軍在中國人民革命戰(zhàn)爭時(shí)期有功人員的勛章獎?wù)聴l例》(1955年)、《華僑申請使用國有的荒山荒地條例》(1955年)、《文化娛樂稅條例》(1956年)、《人民警察條例》(1957年)、《治安管理處罰條例》(1957年)、《衛(wèi)生檢疫條例》(1957年)、《戶口登記條例》(1958年)、《農(nóng)業(yè)稅條例》(1958年)等，并且通過或批準(zhǔn)了一系列決議和辦法。

顯而易見的是，中華人民共和國成立初期的法律法令屬于“應(yīng)激式立法”，針對具體管理事務(wù)的單行立法占據(jù)絕大多數(shù)，這距離“新法律的完整體系”仍有漫長的道路。并且由于立法任務(wù)過于龐雜，全國人大無法提供充分的立法供給，只能授權(quán)其常委會代行部分立法職權(quán)。不過在該階段，立法者并未放棄“法典化”的嘗試和努力。自1955年以來，全國人大常委會一直“搜集資料草擬刑法和民法”；到1956年刑法草案已經(jīng)擬出草稿，民法草案也已經(jīng)擬出一部分初稿；1957年刑法草案已經(jīng)多次征求中央和地方有關(guān)機(jī)關(guān)的意見，并經(jīng)全國人大法案委員會審議修改，民法也已經(jīng)擬出大部分初稿。[注]參見劉政等主編：《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第519-524頁。但是令人遺憾的是，1958年至文化大革命開始的全國人大常委會的工作報(bào)告中，就再沒有出現(xiàn)關(guān)于制定民法和刑法的表述，這意味著新中國最早的“法典化”的嘗試悄然告一段落?，F(xiàn)有研究表明，五十年代“法典化”之所以受挫，既有政治原因，也有技術(shù)原因，還有國際因素的影響。在政治方面，“1957年反右斗爭開始后，學(xué)者們關(guān)于民法與民法典問題的言論都被作為右派言論大加鞭撻，學(xué)者們也受到嚴(yán)厲的懲罰”；[注]王明中：《民法文化與中國民法法典化》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2012年版，第108頁。在立法技術(shù)方面，缺乏足夠成熟的法典編纂技藝，一時(shí)難以駕馭如此復(fù)雜精密的法典化任務(wù)；在國際因素層面，1957年以后中蘇關(guān)系惡化，導(dǎo)致原來以蘇聯(lián)民法為底本的民法草案無法沿用。以至于彭真在1985年的講話中還在慨嘆“(民法)五十年代就開始搞，但是很多問題解決不了”。[注]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第507頁。五十年代全國人大制定民法和刑法的嘗試，可以視為新中國“法典化”的第一波。而“法典化”的第二波來得也非常快。毛澤東在1962年聽取政法工作匯報(bào)時(shí)指出“刑法需要制定，民法也需要制定，沒有法律不行，現(xiàn)在是無法無天”。[注]中國法學(xué)會編：《毛澤東思想法學(xué)理論論文選》，法律出版社1985年版，第99頁。為此刑法和民法的起草工作在停頓五年之后得以重啟，到1964年時(shí)“完成了民法典試擬稿，刑法草案第33稿也經(jīng)過了中央政治局和毛澤東審查，曾討論過公布實(shí)施”。[注]前引〔31〕，田酉如書，第268頁。但是馬上到來的政治運(yùn)動，包括“四清運(yùn)動”、“社會主義教育運(yùn)動”和“文化大革命”，立法工作領(lǐng)導(dǎo)人彭真在1966年被免除一切職務(wù)，這些致使新中國第二波“法典化”很快胎死腹中。

在經(jīng)歷了文化大革命時(shí)期的長期沉寂之后，法制建設(shè)在改革開放之后得以重新啟動。鄧小平在1978年指出，“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法、勞動法、外國人投資法等等”。[注]《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社2010年版，第146-147 頁。民法學(xué)家王家福教授在《人民日報(bào)》刊文提出“為了保證新時(shí)期總?cè)蝿?wù)的順利完成，迅速制定出我國的民法，是擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫的任務(wù)”。[注]蘇慶、王家福：《民法一定要搞》，載《人民日報(bào)》1978年11月24日，第3版。更令人津津樂道的是，1979年五屆全國人大二次會議審議通過了改革開放后的首批重要法律：《刑法》、《刑事訴訟法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。在“文革”結(jié)束的歷史背景下，法制重建被賦予了重要政治意義，意在通過“組織法”恢復(fù)國家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，運(yùn)用現(xiàn)代刑事法律替代“文革”時(shí)期的“公安六條”的粗糙刑制，以及經(jīng)由中外合資經(jīng)營法律開啟國家的對外開放。[注]參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期。在國家轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，立法和法典化成為人民寄予改革憧憬的載體。在1979年全國人大會議上，人大代表普遍表示“集中全國人民的意愿，逐步建立和健全一套適合我國情況的法典、制度，這對進(jìn)一步發(fā)展我國的安定團(tuán)結(jié)政治局面，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行，將是一個(gè)重要保證”。[注]《人心思法 人心思治——人大代表、政協(xié)委員談法律草案》，載《人民日報(bào)》1979年7月1日，第2版。這意味著，第三波“法典化”在各方共識之下得以順利啟動。全國人大法制委員會專門成立了“民法起草小組”，該小組到1980年完成“試擬稿”，包括總則、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、合同、勞動報(bào)酬和獎勵、損害責(zé)任、財(cái)產(chǎn)繼承共六編，后來到1982年完成了民法草案的修改四稿。[注]參見夏莉娜：《金平：親歷三次民法典編纂》，載《中國人大》2016年第13期。但是，立法者也很快認(rèn)識到，起草一部綜合性民法典的難度太高，只能徐緩為之。1985年彭真在省級人大常委會負(fù)責(zé)同志座談會上的講話明確指出，“通過大量調(diào)查研究，我們覺得一下制定一部民法典是困難的。所以，決定一面起草民法典，一面抓緊制定有關(guān)的單行法”。[注]前引〔36〕書，第507頁。在1986年全國人大通過《民法通則》時(shí)，也專門解釋了為何不制定民法典的問題，“由于民法牽涉范圍很廣泛，很復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)體制改革剛開始，我們還缺乏經(jīng)驗(yàn)，制定完整的民法典的條件還不成熟，只好先將那些急需的、比較成熟的部分，制定單行法”。[注]王漢斌：《關(guān)于〈中華人民共和國民法通則(草案)〉的說明》，1986年4月2日在第六屆全國人民代表大會第四次會議上。彭真把這種立法思路的被迫轉(zhuǎn)向，稱為“改批發(fā)為零售”。[注]參見張媛：《屹立于新中國民主法制史上的豐碑——楊景宇胡康生張春生談彭真及其民主法制思想》，載《法制日報(bào)》2013年11月4日，第03版。

由此可見，新中國第三波“法典化”運(yùn)動，取得了顯著的成就(《刑法》和《刑事訴訟法》順利頒行)，但是仍面臨著難以克服的困難，民法典編纂工作由此延滯。事實(shí)上，前三波“法典化”均可視為中國法典編纂的初級階段——在此階段法典編纂并沒有系統(tǒng)的規(guī)劃，立法者所心心念念者不過是刑法和民法兩部最基礎(chǔ)的法典。1987年開始的第四波“法典化”，由于正式提出了“新六法”的目標(biāo)，標(biāo)志著法典編纂進(jìn)入高級階段。根據(jù)親歷者回憶，在1987年4月召開的“紀(jì)念民法通則頒布一周年的座談會”上，陶希晉先生提出“新中國成立快40年了，我們還沒有建立自己的法律體系。國民黨時(shí)期是‘六法’，我們應(yīng)該是幾法呢？”他接著說：“新中國應(yīng)該建立自己的‘新六法體系’，這就是憲法下面的刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、行政法、行政訴訟法?！盵注]張維煒：《陶希晉：新中國法制建設(shè)的時(shí)代先鋒》，載《中國人大》2012年第1期。這意味著，從1949年廢除國民政府“六法全書”到1987年新中國立法領(lǐng)導(dǎo)者正式提出“新六法”，在將近40年之后新中國正式確立了“法典化”的系統(tǒng)目標(biāo)。究其性質(zhì)而言，陶希晉先生的“新六法”處于以下歷史背景之中。(1)經(jīng)過中華人民共和國成立后將近40年的立法，特別是1979年以后的大規(guī)模立法，中國法制體系在八十年代末期已經(jīng)日漸豐富，但是法制發(fā)展的目標(biāo)尚不明確，因而提出“新六法”作為社會主義法律體系的目標(biāo)，具有非常重要的指導(dǎo)意義。(2)“新六法”對于立法水平提出了更高的期待和要求，不僅要求在數(shù)量上達(dá)到“有法可依”的狀態(tài)，更強(qiáng)調(diào)法典內(nèi)部和法典之間的統(tǒng)一性，也強(qiáng)調(diào)憲法處于最高法律地位，由憲法對法律體系進(jìn)行合憲性控制。“法律體系是個(gè)網(wǎng)，這個(gè)網(wǎng)的綱就是憲法。憲法是根本大法，是一切法的總綱，具有最高的法律效力，其他的法如果與憲法相抵觸，一律無效，這也是法的一致性與法律體系的統(tǒng)一性的表現(xiàn)。”[注]《論新時(shí)期的法制建設(shè)》，載《陶希晉文集》，法律出版社2008年版，第272-273頁。(3)由于在“新六法”的規(guī)劃中，《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》彼時(shí)已經(jīng)制定完畢，因此立法者將注意力集中在制定民法典和行政法典方面(包括行政法和行政訴訟法)。鑒于本文第三部分將專門討論民法典編纂問題，因而此處以行政法典起草為例證，說明第四波“法典化”的特征和歷史意義。

根據(jù)在八十年代末期參與編纂行政法典的學(xué)者回憶，在1986年4月《民法通則》頒行之后，陶希晉先生就倡導(dǎo)組織了“行政立法研究組”。1986年10月4日在人民大會堂隆重舉行了“行政立法研究組”的成立儀式，研究組隸屬于全國人大法制工作委員會。行政立法研究組的正式名單如下。(1)顧問：陶希晉(全國人大法律委員會)、龔祥瑞(北京大學(xué))、張尚鷟(中國法學(xué)會)、段志謙(國務(wù)院法制局)、嚴(yán)家其(政治學(xué)所)、齊一飛(北京市人大)、陳漢章(法學(xué)研究所)、王名揚(yáng)(中國政法大學(xué))。(2)組長：江平(中國政法大學(xué))。(3)副組長：羅豪才(北京大學(xué))、應(yīng)松年(中國政法大學(xué))。(4)組員：肖峋(全國人大常委會法工委)、高帆(國務(wù)院法制局)、費(fèi)宗祎(最高人民法院)、張耀宗(北京市法制處)、方彥(中國政法大學(xué))、朱維究(中國政法大學(xué))、姜明安(北京大學(xué))、張煥光(法學(xué)研究所)、王向明(中國人民大學(xué))、皮純協(xié)(中國人民大學(xué))、郭陽(全國律師協(xié)會)。(5)秘書：張樹義(中國政法大學(xué))。(6)資料：王逸云(中國政法大學(xué))。[注]參見前引〔1〕，董必武法學(xué)思想研究會書，第155頁?！靶姓⒎ㄑ芯拷M”不僅包括了立法部門、學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的精英，更是囊括了彼時(shí)中國行政法學(xué)研究的精華，被賦予直接影響立法進(jìn)程的功能和責(zé)任。陶希晉先生為“行政立法研究組”設(shè)定了工作目標(biāo)，“搞一個(gè)類似民法通則的行政法大綱，把一些行政法的基本規(guī)則、基本制度寫在里面。內(nèi)容不必一下子搞得很細(xì)，搞一個(gè)‘毛坯子’性質(zhì)的東西即可，然后大家再補(bǔ)充、完善它”。[注]江平：《立法“民告官”》，載《改革憶事》，人民出版社2009年版，第201-202頁。此后，陶希晉先生進(jìn)一步撰文指出：“誠然我國行政法規(guī)數(shù)量很多，但是相當(dāng)混亂，沒有統(tǒng)一的原則和結(jié)構(gòu)，彼此間重復(fù)、矛盾現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，原因就是缺乏系統(tǒng)的、全面的整理；特別是至今還沒有一個(gè)總綱，就是說缺少一個(gè)作為基本法的行政法。所以，在改革中我們要抓緊時(shí)間制定行政法，制定一切單行行政法規(guī)所應(yīng)共同遵循的基本原則，以便更好地指導(dǎo)單行的行政法規(guī)的制定和整理，使我國的社會主義行政法有綱有目，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的獨(dú)立的法律部門?！盵注]陶希晉：《在改革中盡快完善行政法》，載《法學(xué)季刊》1987年第1期。因而，陶希晉先生所設(shè)想的行政法典并不是各個(gè)單行行政法的匯編，而是行政法總則指導(dǎo)下的整全性、融貫性的行政法典。

“行政立法研究組”在成立之后，迅速投入到“行政法大綱”的起草工作中。應(yīng)松年先生回憶道，“他發(fā)動研究組成員和他當(dāng)時(shí)帶的一批碩士生，共同起草了多份草案，送給陶希晉審核。但都被一一否決。應(yīng)松年說，陶老曾告訴他，起草法案首先要把所要解決的問題搞清，列出清單，不要忙于起草具體條文”。[注]前引〔47〕,張維煒文。由此可以看出，陶希晉先生作為制定民法通則和行政法典的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者，并沒有“立法浪漫主義”，而是堅(jiān)持實(shí)用性和策略性，強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向的立法路徑，嘗試用行政法大綱克服行政立法的碎片化。但是，行政法大綱的起草工作很快就遭遇瓶頸，“立法研究組在半年內(nèi)草擬了數(shù)個(gè)版本的‘行政法大綱’、‘行政法綱要’等，但都不能適應(yīng)當(dāng)時(shí)行政立法的要求，加之工程浩繁，一時(shí)難以推進(jìn)”。[注]朱維究：《導(dǎo)師·前輩·楷?！钋芯拺烟障x同志》，載《緬懷陶希晉》，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第47-48頁。對此，組長江平提出了一個(gè)解決方案，“從程序法發(fā)展到實(shí)體法，是一條立法規(guī)律?？煞窠梃b民事立法經(jīng)驗(yàn)(先有民訴法，后有《民法通則》)，先搞出一個(gè)行政訴訟法來，以此來促進(jìn)行政實(shí)體法的出臺”。[注]張維：《法學(xué)界一個(gè)戰(zhàn)斗的團(tuán)隊(duì)——行政立法研究組成立30周年掠影》，載《法制日報(bào)》2016年10月13日，第06版。由此，行政法學(xué)者利用《民事訴訟法(試行)》修訂的契機(jī)，以行政程序法催生行政實(shí)體法，并最終在1989年4月通過了《行政訴訟法》。嚴(yán)格意義上的第四波“法典化”，在1989年《行政訴訟法》通過后就告一段落了。但此后依賴行政訴訟推動多元行政法律關(guān)系的成熟化，“行政立法研究組”在其后數(shù)十年間發(fā)揮了“行政立法母機(jī)”的作用，在《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等行政法律的制定中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，成為中國法律學(xué)者參與立法實(shí)踐的典范。

綜觀中華人民共和國成立以來的“法典化”，根據(jù)相對明晰的時(shí)間軸，可以粗略分為“五波”：第一波“法典化”(1955—1957年)立基于中華人民共和國成立以來頒行的大量法律法令，堅(jiān)持法律體系化的總體目標(biāo)，形成了民法典和刑法典的初步草案；第二波“法典化”(1962—1966年)緣起和終結(jié)都相當(dāng)政治化，該階段完善了民法典和刑法典草稿，為改革開放后迅速進(jìn)入“立法時(shí)代”奠定了基礎(chǔ)；第三波“法典化”(1979—1986年)是新中國立法的“黃金時(shí)代”，三十年累積的立法訴求和立法經(jīng)驗(yàn)在短時(shí)內(nèi)爆發(fā)出來，完成了《刑法》、《刑事訴訟法》和《民法通則》的制定，并為民法典積累了經(jīng)驗(yàn)；第四波“法典化”(1986—1989年)明確提出“新六法”的目標(biāo)，通過官方和學(xué)界的通力配合，同步推進(jìn)民法典和行政法典的編纂工作，最終以1989年《行政訴訟法》出臺而結(jié)束，其余波迄今影響深遠(yuǎn)；第五波“法典化”(1998年至今)，從1998年“民事立法工作組”的成立以來，迄今尚處其中，雖然中間也有長期中斷，但是整體上仍可視為一個(gè)階段(該階段將在本文第三部分詳述)。以上五波“法典化”可以分為初階和進(jìn)階兩個(gè)部分：前三波“法典化”均屬于初階，其雖致力于實(shí)現(xiàn)法典化，但對于法典化的前景和依賴力量并不明確，具有強(qiáng)烈的實(shí)用主義傾向，受到政治的影響非常大；而自1986年以來的后兩波“法典化”則進(jìn)入進(jìn)階，立法決策者明確提出了“新六法”的目標(biāo)，充分運(yùn)用和動員學(xué)界力量參與法典起草編纂?！胺ǖ浠钡倪M(jìn)階意味著中華人民共和國成立初期確定的“共同努力建設(shè)新法律的完整體系”的目標(biāo)，被進(jìn)一步細(xì)化為形成若干具有代表性的重要法典，從而以法典編纂為綱，牽引整體立法進(jìn)程，充分吸納學(xué)界力量參與法典編纂，不執(zhí)念于“畢其功于一役”，重視采用策略性的方式循序推進(jìn)“法典化”。需要注意的是，在“法典化”的初階和進(jìn)階之中，政治推動都成為促進(jìn)法典編纂的決定性力量。因而下文進(jìn)一步以“第五波”以來的民法典編纂為例，梳理法典編纂中的政治和法制問題，厘清中國法典編纂的線索。

三、民法典編纂的政治與法制

從1955年第一波“法典化”起始，民法典編纂就是重中之重的核心任務(wù)。在1979年6月五屆全國人大二次會議通過了《刑法》、《刑事訴訟法》等七部法律后，民法典編纂任務(wù)就更顯緊迫。在1979年7月，全國人大法制委員會就醞釀成立三個(gè)法律起草小組：民法起草小組，由楊秀峰、陶希晉負(fù)責(zé)；民事訴訟法起草小組，由高克林負(fù)責(zé)；律師法起草小組，由史良、楊秀峰負(fù)責(zé)。[注]參見《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真?zhèn)鳌?第4卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第1538頁。誠如上文所述，民法典的起草工作很快遭遇瓶頸，由此彭真才明確了“改批發(fā)為零售”的策略?！敖?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期民事關(guān)系中的各種矛盾日漸復(fù)雜，越到后期，立法者們越感到出臺一部包羅萬象的民法典時(shí)機(jī)尚未成熟，1982年6月，立法機(jī)關(guān)決定，民法起草小組的工作暫告段落?！盵注]前引〔47〕, 張維煒文。此后，單行民事法律相繼出臺，包括新《婚姻法》(1980年)、《經(jīng)濟(jì)合同法》(1981年)、《商標(biāo)法》(1982年)、《專利法》(1984年)、《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》(1985年)、《繼承法》(1985年)、《外資企業(yè)法》(1986年)、《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》(1986年)、《技術(shù)合同法》(1987年)。其中，以1986年通過的《民法通則》的意義最為重大，可以將《民法通則》看作是第三波“法典化”的結(jié)束標(biāo)志。在該波“法典化”結(jié)束之后的長時(shí)間內(nèi)，民法典編纂就沉寂下來。比如1988年萬里委員長在明確常委會任務(wù)時(shí)，就沒有關(guān)于法典編纂的表述，而是強(qiáng)調(diào)制定行政和民事方面的單行法律，“我國的行政法體系還沒有形成，行政活動還缺乏基本的規(guī)范和程序，特別是行政訴訟法、行政編制法、國家公務(wù)員法等應(yīng)抓緊制定”，“為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和對外開放的需要，經(jīng)濟(jì)立法的任務(wù)仍然繁重，如私營企業(yè)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法和對外經(jīng)濟(jì)合作方面的法律，都應(yīng)抓緊制定”。[注]《萬里文選》，人民出版社1995年版，第583-584頁。

進(jìn)入九十年代以后，中國法制發(fā)展確立了更為宏大的目標(biāo)。八屆全國人大常委會委員長喬石上任伊始(1993年)，便明確宣布“要力爭在本屆人大任期內(nèi)，初步形成社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系，推動和保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。[注]喬石：《全面履行憲法和法律賦予的職責(zé) 推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)》，載《喬石談民主與法制》(下)，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第334頁。特別是1993年通過的《憲法修正案》，確立了“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，并規(guī)定“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，因而經(jīng)濟(jì)立法成為該階段的要務(wù)。喬石還主張專門委員會、財(cái)經(jīng)委員會和其他委員會都可以自己來起草法律，所以當(dāng)時(shí)的八屆人大財(cái)經(jīng)委員會制定了十部法律。[注]參見江平：《改革開放和民事立法》，載http://www.aisixiang.com/data/98737.html，最后訪問時(shí)間：2018年9月23日。但是，中國立法領(lǐng)導(dǎo)人并沒有棄絕編纂民法典的努力，民法典的確是數(shù)代立法者和法律學(xué)者的心結(jié)。1997年1月，八屆全國人大常委會副委員長王漢斌在紀(jì)念《民法通則》實(shí)施十周年座談會講話的末尾，重提1979年至1982年制定民法典受挫的歷史，并再一次提出編纂民法典的目標(biāo)，“我們要努力在制定這些法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步匯集研究起草一部完整的民法典，這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)和規(guī)模浩大的立法工程，需要立法部門同最高人民法院等有關(guān)部門和民法專家花大力氣共同努力”。[注]王漢斌：《社會主義民主法治文集》(下)，中國民主法制出版社2012年版，第588頁。1998年王漢斌副委員長在臨近退休之時(shí)，倡議組成“民事立法工作組”，來統(tǒng)籌研究民法典編纂問題，由江平教授和王家福教授任負(fù)責(zé)人。[注]參見江平：《物權(quán)法的意義和陰影》，載《改革憶事》，人民出版社2009年版，第327頁?！懊袷铝⒎üぷ鹘M”可以視為1979年“民法起草小組”的延續(xù)，學(xué)者在其中扮演的角色更為關(guān)鍵，除江平教授和王家福教授外，王保樹、梁慧星、王利明等學(xué)者也是小組成員。但是1998年“民事立法工作組”很大程度上屬于咨詢性的非正式組織，江平教授也坦承“這個(gè)研究小組從來沒有正式對外公布，也沒有說由誰負(fù)責(zé)，從這個(gè)角度看，應(yīng)該說是一種很不正規(guī)的立法舉動”。[注]王峰：《江平：民法的核心是平等精神》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2016年12月30日，第07版。這種“不正規(guī)性”問題很快就得到了解決，因?yàn)槊穹ǖ浼{入了第九屆全國人大(1998—2003年)的官方議程。

根據(jù)“李鵬日記”記載，在1998年4月6日聽取法律委員會的匯報(bào)時(shí)，王家福委員提出，希望本屆人大能制定民法典；1999年8月31日，全國人大常委會舉辦第十次法制講座，聽取中國社科院法學(xué)研究所研究員梁慧星講授民法問題時(shí)，他也建議“當(dāng)代中國民法典就可以開始編纂了”。[注]李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》(下)，新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第731-732頁。另外一個(gè)重要原因是，彼時(shí)中國加入世界貿(mào)易組織在即，“最高領(lǐng)導(dǎo)人由此認(rèn)識到完善國內(nèi)法律環(huán)境的重要性”。[注]梁慧星：《物權(quán)法草案的幾個(gè)問題》，載《清華法學(xué)》第6輯，清華大學(xué)出版社2004年版 ，第241頁。由此在2000年全國人大常委會會議上，李鵬正式提出“在民事主體制度、物權(quán)制度、債權(quán)制度、知識產(chǎn)權(quán)制度、婚姻家庭制度等單項(xiàng)法律基本齊備的基礎(chǔ)上，力爭在本屆人大任期內(nèi)編纂一部比較完整的民法典”。[注]李鵬：《全國人民代表大會常委會委員會工作報(bào)告》，2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上。這意味著九屆全國人大編纂民法典的任務(wù)相當(dāng)繁重，需要在2003年前完成該項(xiàng)任務(wù)。為了達(dá)成這項(xiàng)急務(wù)，“2002年4月，負(fù)責(zé)起草的六位民法專家完成了《民法典草案》，包括總則、人格權(quán)、物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、合同、侵權(quán)行為、親屬、繼承、涉外民事法律關(guān)系的法律適用等九編。此后，全國人大法制工作委員會舍棄其中的‘合同編’、‘親屬編’、‘繼承編’、‘知識產(chǎn)權(quán)編’4編，吸收《合同法》《婚姻法》《收養(yǎng)法》的內(nèi)容，從而形成新的《民法草案(征求意見稿)》”。[注]黃蘭松：《新中國民法典編纂簡史》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》2016年11月23日，第05版。在2002年底(九屆人大任期即將屆滿之時(shí))，民法典草案呈送全國人大常委會進(jìn)行審議，這也是新中國歷史上第一次由立法機(jī)關(guān)審議民法典草案。顧昂然受委員長會議的委托向常委會作“關(guān)于《中華人民共和國民法(草案)》的說明”，指出“由于民法涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜，在改革開放初期，制定完整的民法典的條件還不成熟，為了加快民事立法，先將那些急需的、比較成熟的部分，制定為單行法。經(jīng)過二十年來的努力，先后制定了《民法通則》、《合同法》、《擔(dān)保法》、《著作權(quán)法》、《商標(biāo)法》、《專利法》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《繼承法》等民事法律，同時(shí)還在一大批其他法律中作出了有關(guān)民事規(guī)范的法律規(guī)定。這些法律，共同形成我國的民事法律制度，對保護(hù)公民、法人的民事權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)揮了重要作用。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和加入世貿(mào)組織的要求，有必要進(jìn)一步完善民事法律制度，尤其要抓緊制定物權(quán)法，同時(shí)對人格權(quán)、侵權(quán)責(zé)任、涉外民事關(guān)系的法律適用等作出補(bǔ)充規(guī)定，抓緊編纂民法典”。[注]《民法草案首次提請審議》，載《人民日報(bào)》2002年12月24日，第04版。

2002年12月25日下午，九屆全國人大常委會第三十一次會議審議民法典草案(以下簡稱草案)，李鵬委員長參加了分組審議?！皬?954年我國就開始制訂民法典，經(jīng)過近50年終于提交全國人大常委會會議審議，這是新中國立法史上一個(gè)了不起的成就?！盵注]《制定民法將有力推動社會主義民主法制建設(shè)》，載《人民日報(bào)》2002年12月26日，第04版。然而令人遺憾的是，無論是常委會委員還是專家學(xué)者，對這部草案并不甚滿意，提出了各種意見。在審議過程中，有常委會委員提出了這部草案存在幾個(gè)問題：(1)草案既有新起草的部分，也包括不少現(xiàn)行單行民事法律，不同部分之間的邏輯性有待加強(qiáng)，體系結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步推敲；(2)草案目前沒有知識產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，不利于對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，不利于鼓勵創(chuàng)造發(fā)明，希望草案能夠加以補(bǔ)充；(3)草案中還有一些規(guī)定不具體，有待進(jìn)一步細(xì)化；(4)有委員據(jù)此建議，草案采取分編審議、分編通過的形式，可以適應(yīng)社會迅速發(fā)展和變化的要求。[注]參見《民法草案是一部公民權(quán)利宣言書》，載《人民日報(bào)》(海外版)2002年12月26日，第01版。民法學(xué)界對這部草案的評價(jià)也不甚統(tǒng)一，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這部草案過于粗疏，既沒有充分反映當(dāng)時(shí)民法學(xué)的研究水平，也不能為社會生活提供良好指引。比如，孫憲忠教授就指出該部草案“不太成功，達(dá)不到法典編纂的基本要求，只是將當(dāng)時(shí)已生效的《民法通則》、《合同法》、《繼承法》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》，以及當(dāng)時(shí)已公布但尚未制定的‘物權(quán)法草案’、‘侵權(quán)法草案’等照搬到民法典草案之中”。[注]王姝：《民法典編纂第一步 走了63年》，載《新京報(bào)》2017年3月9日，第A07版。有鑒于此，李鵬委員長在分組發(fā)言的講話中關(guān)于民法典的體例問題指出，“獨(dú)立分編”的方法是民法草案的特點(diǎn)和創(chuàng)造，“用這種辦法比較靈活，比較符合我們的實(shí)際，所以，現(xiàn)在就采取了成熟一個(gè)編進(jìn)去一個(gè)的方法，討論的時(shí)候可以隨時(shí)按編修改”，“現(xiàn)在這個(gè)民法草案納入的內(nèi)容還不是很全面的，也還會有疏漏，有的條款不一定完全合適。但是這種分編式的結(jié)構(gòu)，恰恰便于修改補(bǔ)充，便于討論。將來的討論方法，可以是一編一編地討論，已經(jīng)通過了的，正在實(shí)施的，暫時(shí)不動。在安排審議時(shí)，可以首先討論物權(quán)法，或者首先討論總則，在人大常委會都通過了以后，再提交全國人民代表大會”。當(dāng)然，李鵬委員長也意識到無法在九屆人大完成民法典編纂的任務(wù)，便提出“如果進(jìn)展順利，一年能夠完成，下屆人大二次會議通過了最好。一年完不成就兩年，至少要盡力爭取在2005年的全國人民代表大會上審議通過”。[注]《李鵬委員長在九屆全國人大常委會第三十一次會議分組審議民法草案時(shí)的發(fā)言》，載《中國人民代表大會年鑒》，中國民主法制出版社2003年版，第569-572頁。

顯而易見的是，民法典作為第五波“法典化”的核心任務(wù)，雖然在九屆人大期間并未完成編纂的任務(wù)，卻使民法典首次進(jìn)入立法部門的實(shí)質(zhì)審議環(huán)節(jié)，并使得關(guān)于民法典的爭論從立法和學(xué)術(shù)界溢出到社會，成為全社會關(guān)注的問題。事實(shí)上也正是在九屆人大期間，全國人大代表首次提出了制定民法典的議案，此后幾乎歷次全國人大會議均有相關(guān)議案提出，這表征了官方、學(xué)界和民間形成了編纂民法典的共識(見表1)。在第九屆和第十屆全國人大換屆之時(shí)，“李鵬同志與吳邦國交接工作時(shí)說，我給你留下了兩個(gè)難題，一個(gè)是民法典，再一個(gè)就是監(jiān)督法”。[注]《歲月留痕：吳邦國工作紀(jì)事》編寫組：《歲月留痕：吳邦國工作紀(jì)事》，人民出版社2017年版，第299頁。吳邦國委員長上任伊始，便開始對“民法典”問題進(jìn)行調(diào)研。在2003年5月的一次座談會上，吳邦國委員長講話指出，“大家剛才提到的監(jiān)督法、民法典，包括部門預(yù)算要不要搞，怎么搞好，想聽聽大家的意見，向大家學(xué)習(xí)”。[注]吳邦國：《吳邦國論人大工作》(上)，人民出版社2017年版，第60頁。按照第九屆人大確立的“分編討論”、“成熟一個(gè)通過一個(gè)”的編纂思路，在第十屆和第十一屆全國人大期間，民事立法得到快速推進(jìn)，《物權(quán)法》(2007年)、《侵權(quán)責(zé)任法》(2009年)、《涉外民事關(guān)系的法律適用法》(2010年)等相繼出臺。特別是按照“黨的十五大”(1997年)提出的“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的目標(biāo)，彼時(shí)學(xué)界認(rèn)為民法典應(yīng)該屬于社會法律體系的必要組成部分。但是根據(jù)官方關(guān)于社會主義法律體系形成標(biāo)準(zhǔn)的界定，編纂民法典并非法律體系形成的標(biāo)志，而是在形成之后繼續(xù)努力的方向。吳邦國委員長在2003年的講話中就指出，基本形成社會主義法律體系的標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)：“第一，涵蓋各方面的法律部門，即憲法和憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法這七個(gè)法律部門要齊全；第二，各個(gè)法律部門中基本的、主要的法律應(yīng)當(dāng)比較齊備，做到有法可依；第三，以法律為主干，相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，應(yīng)當(dāng)制定出來并相互配套?！盵注]前引〔73〕,吳邦國書，第54-55頁。在2010年基本建成社會主義法律體系后，編纂民法典便自然而然成為完善法律體系的必然任務(wù)，“民法商法這個(gè)法律部門中的大部分法律已經(jīng)制定，今后的主要任務(wù)：一是根據(jù)需要適時(shí)修改有關(guān)法律；二是編纂統(tǒng)一的民法典”。[注]喬曉陽：《關(guān)于中國特色社會主義法律體系的構(gòu)成、特征和內(nèi)容》，載http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798341.htm，最后訪問時(shí)間：2018年9月23日。換言之，在第十屆和第十一屆全國人大的十年間，一方面編纂民法典的議程被擱置起來，立法領(lǐng)導(dǎo)人很少談及民法典問題， 另一方面官方、學(xué)界和民間似乎都在積蓄力量、等待時(shí)機(jī)，以使民法典成為建成和完善社會主義法律體系的收官之作。

表1九屆全國人大以來關(guān)于編纂民法典的議案

(資料來源：根據(jù)全國人大官方文件整理)

在經(jīng)過十余年的沉寂之后，在2014年民法典編纂被再次提上官方議程。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“加強(qiáng)市場法律制度建設(shè)，編纂民法典”。在這項(xiàng)要求的指引下，編纂民法典被納入到“完善中國特色社會主義法律體系”的工作之中。緊接著，張德江委員長把“編纂民法典”列為全國人大的“重點(diǎn)領(lǐng)域立法”。[注]參見張德江：《完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系》，載《人民日報(bào)》2014年10月31日，第02版。2015年4月，中國法學(xué)會成立民法典編纂項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，組織專家學(xué)者起草民法典專家建議稿，并在其后將數(shù)百名專家參與起草的民法總則專家建議稿提交立法機(jī)關(guān)參考。2015年8月，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃增加了“編纂民法典”，由此民法典又一次進(jìn)入到正式立法規(guī)劃序列之中。2016年3月，十二屆全國人大四次會議舉行記者招待會時(shí)，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員王勝明表示“民法典的編纂將分步實(shí)施”，“具體的路線圖是力爭今年按照程序提請常委會審議民法總則，待通過后再進(jìn)一步推進(jìn)編纂民法典的其他工作”。[注]張璁：《民法總則力爭年內(nèi)審議通過》，載《人民日報(bào)》2016年3月11日，第02版。2016年6月，十二屆全國人大常委會第二十一次會議期間，全國人大常委會委員長會議提出了關(guān)于提請審議民法總則草案的議案，標(biāo)志著民法典編纂工作進(jìn)入立法程序。受委員長會議委托，全國人大常委會法制工作委員會主任李適時(shí)作了草案說明?！袄钸m時(shí)表示，編纂民法典是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為此，經(jīng)同有關(guān)方面反復(fù)研究，編纂工作擬按照‘兩步走’的工作思路進(jìn)行：第一步，編纂民法典總則編(即中華人民共和國民法總則)，經(jīng)全國人大常委會審議后，爭取提請2017年3月召開的十二屆全國人大第五次會議審議通過；第二步，編纂民法典各分編，擬于2018年上半年整體提請全國人大常委會審議，經(jīng)全國人大常委會分階段審議后，爭取于2020年3月將民法典各分編一并提請全國人民代表大會會議審議通過，從而形成統(tǒng)一的民法典?！盵注]《民法總則草案正式出爐》，載《人民日報(bào)》2016年6月28日，第02版。

民法總則草案經(jīng)過常委會初次審議后，進(jìn)行了大規(guī)模的征求意見，得到了社會熱烈討論?！叭珖舜蟪Ｎ瘯趯徸h民法總則過程中，張德江委員長和李建國副委員長分別主持召開了四場座談會，與會代表來自社會各方面，覆蓋全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市；三次通過網(wǎng)絡(luò)向社會公開征求意見，直接聽取群眾的建議和要求；兩次將草案印送全體全國人大代表征求意見。三次網(wǎng)絡(luò)公開征求意見中，總計(jì)有15 264位社會公眾，對民法總則提出了69 386條意見。此外，還有基層群眾、社會團(tuán)體、法學(xué)研究人員等各界人士通過郵寄或快遞的方式提出了意見和建議。全國人民代表大會召開期間，700多位代表對民法總則草案提出了近2 000條意見建議?！盵注]魏哲哲：《民法總則是民主立法的生動詮釋——訪全國人大常委會法制工作委員會主任李適時(shí)》，載《人民日報(bào)》2017年4月27日，第11版。在民法總則草案經(jīng)過常委會三次審議和反復(fù)修改后，“較好地吸收了各方面的意見，回應(yīng)人民群眾對民法總則的關(guān)切，已經(jīng)比較成熟”，法律委員會建議提交全國人大會議表決通過。[注]參見徐雋、魏哲哲：《對民法總則草案等進(jìn)行統(tǒng)一審議》，載《人民日報(bào)》2017年3月12日，第04版。2017年3月，十二屆全國人大第五次會議以2 782票贊成，30票反對，通過了《民法總則》。按照民法典的既定立法節(jié)奏，2018年8月27日，十三屆全國人大常委會第五次會議首次審議民法典各分編草案。全國人大常委會法工委主任沈春耀表示，“此次全國人大常委會初次審議時(shí)，將民法典分編草案作為一個(gè)整體提出；之后，根據(jù)實(shí)際情況將草案各分編分拆幾個(gè)單元分別進(jìn)行若干次審議和修改完善；在擬提請全國人民代表大會審議時(shí)，將之前已經(jīng)出臺的民法總則同經(jīng)過常委會審議和修改完善的民法典各分編合并為一部完整的民法典草案，由全國人大常委會提請2020年3月十三屆全國人大三次會議審議”。[注]徐雋：《民法典分編草案首次提請審議》，載《人民日報(bào)》2018年8月28日，第06版。2018年9月5日，民法典各分編草案在全國人大網(wǎng)站上公布全稿并公開征求社會意見。

縱觀新中國民法典編纂歷史，幾乎就是中國法制重建和興起的縮影。在這個(gè)過程中，政治意志對于民法典編纂起到?jīng)Q定和支配作用——是否需要民法典，何時(shí)啟動民法典編纂，以及民法典編纂體例和制定節(jié)奏，很大程度上取決于政治決斷。在政治決策層面上，民法典不僅僅是一部重要的法律，也是能夠鞏固革命、建設(shè)和改革成果、回應(yīng)人民的利益訴求、指引改革方向的政治性文件。具體而言，民法典的政治寓意至少包括以下方面。(1)決策者從未將民法典視為簡單的“私法”，而是在不斷強(qiáng)調(diào)這部法典的公法意義。早在第四波“法典化”之始，陶希晉就強(qiáng)調(diào)“在社會主義國家，民法是公法，不是私法，這是一個(gè)重大的原則”。[注]陶希晉：《關(guān)于起草民法的幾個(gè)問題》，載《西南政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1980年第4期。時(shí)至今日，我們也不斷強(qiáng)調(diào)編纂民法典“為全面推進(jìn)依法治國、提高國家治理能力注入了強(qiáng)大動力”。[注]張慧中等：《法治中國行穩(wěn)致遠(yuǎn)——國際社會積極評價(jià)中國堅(jiān)持全面依法治國》，載《人民日報(bào)》2018年3月18日，第12版?；诖耍覀円部梢愿美斫狻段餀?quán)法》制定中的違憲爭議，理解關(guān)于民法典“中國性”和“民族性”的討論。(2)自第四波“法典化”以來，民法典起草整合了官、民、學(xué)三方力量，從而極大提升了民法典草案的品質(zhì)。正如學(xué)者所指出的，之所以民法總則草案可以迅速出臺，“一方面是因?yàn)?，民法典編纂工作主要立足于已有的民事立法，注重總結(jié)改革開放30多年來立法和司法的成功經(jīng)驗(yàn)；另一個(gè)因素在于，民法典編纂是中國民法學(xué)界幾代學(xué)者孜孜以求的夢想，圍繞民法典編纂已經(jīng)積累了相當(dāng)可觀的研究成果”。[注]薛軍：《民法總則，中國民法成熟之始》，載《人民日報(bào)》2016年6月29日，第05版。尤為重要的是，這種“開門立法”使得民法典具有了更強(qiáng)的民主性和科學(xué)性，也使得編纂民法典從小眾的學(xué)術(shù)議題，成為大眾關(guān)心的公共話題，提高了全民的權(quán)利意識和法治觀念。民眾寄望于通過民法典制定，可以切實(shí)提高權(quán)利保障水平，“那些有利于維護(hù)人民根本利益的新型權(quán)利，如環(huán)境權(quán)、受教育權(quán)、個(gè)人信息控制權(quán)等，民法典應(yīng)加以規(guī)定”。[注]徐雋、朱慧卿：《我們需要一部怎樣的民法典》，載《人民日報(bào)》2015年5月13日，第17版。(3)民法典同時(shí)還被賦予安頓人心民意、提升社會道德的功能。根據(jù)2018年5月中共中央印發(fā)的《社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，要求“加快推進(jìn)民法典各分編的編纂工作，用社會主義核心價(jià)值觀塑造民法典的精神靈魂，推動民事主體自覺踐行社會主義核心價(jià)值觀”。在《民法總則》的立法目的中，把“弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀”明確寫入其中，并且在正文中規(guī)定了“見義勇為條款”、“烈士名譽(yù)保護(hù)條款”等。這種以立法方式捍衛(wèi)核心價(jià)值觀的做法，具有鮮明的政治取向，不過其實(shí)施效果還有待后續(xù)觀察。概而言之，民法典作為中國“法典化”的核心要務(wù)，充分體現(xiàn)了政治和法制的互動關(guān)系，牽引著中國“法典化”的成型和成熟。

四、結(jié)語：通向法典的道路和前景

在中華人民共和國成立將近七十周年之際，回望新中國“法典化”的道路，其中經(jīng)歷了多波由國家主導(dǎo)的“法典化”運(yùn)動。中華人民共和國成立前夕通過廢除國民政府“六法全書”，對清末以來的法典和法制現(xiàn)代化作“歸零處理”，并由此確立“共同努力建設(shè)新法律的完整體系”的目標(biāo)。在該目標(biāo)的指引下，由最初“應(yīng)激式立法”模式，逐步發(fā)展到系統(tǒng)建構(gòu)法制和法典的嘗試，取得了豐碩的法制成果。特別是在1979年之后，改革開放客觀上需要完備的法律基礎(chǔ)，由此《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》得以出臺。1986年以后，“法典化”具有了嶄新的“意識形態(tài)”，確立了“新六法”的發(fā)展目標(biāo)。立法者開始有意識地對法律進(jìn)行系統(tǒng)性建構(gòu)，明確了憲法對于各部門法的指導(dǎo)和合憲性控制。在法典編纂的整體過程中，立法者具有強(qiáng)烈的務(wù)實(shí)傾向，并不被立法教條所束縛，展現(xiàn)出很高的立法智慧。在法典受挫時(shí)，立法者及時(shí)調(diào)整策略，通過程序法倒逼實(shí)體法，經(jīng)由單行法而循序達(dá)到法典化，“成熟一個(gè)，通過一個(gè)”，使得法典化的過程不至于凌空蹈虛，而是具有相對堅(jiān)實(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，充分吸納和反饋改革的最新成果。新世紀(jì)以來，立法機(jī)關(guān)提出“建成中國特色社會主義法律體系”的目標(biāo)，盡管法典化程度并非法律體系建成的唯一標(biāo)志，但毫無疑問的是，法律體系的建成和完善的重要指標(biāo)就是有若干重要的法典。因而在2010年中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成之后，編纂民法典很快就再次被提上立法議程，并在之后被納入黨中央的決定之中，確立了2020年完成民法典編纂的重任。

由此前瞻中國法典編纂的前景，其將伴隨著改革開放的不斷深入而循序形成。法典編纂意味著社會轉(zhuǎn)型和法治轉(zhuǎn)型的基本完成，在倏忽變化的改革過程中，很難形成具有相當(dāng)穩(wěn)定性的法典。而隨著改革的深入推進(jìn)，各種社會關(guān)系逐步定型，民眾對于各種利益的期待也逐步可以預(yù)期，此時(shí)法典編纂將重新進(jìn)入高潮。這個(gè)過程既取決于政治決策者對于立法時(shí)機(jī)的把握，也依賴學(xué)界和民眾關(guān)于法典的研究和認(rèn)識程度。比如目前關(guān)于行政法典的討論，就需要綜合各種因素：行政機(jī)構(gòu)改革是否已經(jīng)基本定型，法治政府是否已經(jīng)建設(shè)，官民關(guān)系是否已經(jīng)趨于穩(wěn)定化，行政法學(xué)研究是否能提供充分的理論供給，民眾的法治觀念是否已經(jīng)充分成熟。如果缺少上述因素支撐，行政法典的前景和實(shí)效也將叵測。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，“新六法”的既定目標(biāo)和法學(xué)學(xué)科劃分，不能成為阻止新興法典產(chǎn)生的理由，國家安全法典、知識產(chǎn)權(quán)法典、互聯(lián)網(wǎng)法典、海洋法典、農(nóng)業(yè)法典等都將是未來法典化的可預(yù)期成果。這些法典是否能夠產(chǎn)生，也同樣需要思考以上要素。法典編纂并不是對于既有法律的匯編和羅列，而是對某社會領(lǐng)域法律規(guī)范的體系化，除了需要高明的立法技藝外，更需要的是社會生活和法治實(shí)踐為其提供生生不息的動力和資源，從而以法典編纂為法治國家加冕。