周 晉，曹伊清

（同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海 200092）

廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府2017年11月18日簽署《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》（下稱《合作安排》），該《合作安排》于2017年12月27日獲全國人大常委會批準(zhǔn)通過。2018年6月中旬，廣深港高速鐵路“一地兩檢”條例草案在香港立法會三讀表決通過，標(biāo)志著與此方案配套的香港本地立法程序已經(jīng)完成。然而此條例草案的通過所帶來的新的政策或者說制度變動，在香港引起了巨大的爭議，五名持異見人士先后向香港高等法院提交司法復(fù)核的申請，分別要求香港高等法院判令“一地兩檢”條例違憲、宣告立法會表決無效、推翻全國人大常委會及特首林鄭月娥的決定等。且鑒于他們申請司法復(fù)核的主張并不一致，各司法復(fù)核涉及的答辯人也不一，其中包括特首、律政司長、運輸及房屋局長及立法會主席等。

此數(shù)項司法復(fù)核的申請人堅稱其申請具有充足的法律依據(jù)，且其行為是為了捍衛(wèi)香港的司法獨立，并援引《香港基本法》作為其提出申請的法律依據(jù)。

本文擬就司法復(fù)核申請人的主張及法律依據(jù)、香港高等法院的認(rèn)定與法律依據(jù)進(jìn)行客觀的法律分析，以從法律上證明香港立法會未超出《香港基本法》賦予其的立法權(quán)行使范圍，也沒有侵犯香港地區(qū)在《香港基本法》下享有的高度自治權(quán)。

1 司法復(fù)核申請人與香港高等法院的主張及依據(jù)

1.1 司法復(fù)核申請人的主張與依據(jù)

鑒于五名申請復(fù)核的人中，一名撤回申請，一名選擇聯(lián)合申請，最終有三名申請人向香港高等法院提出了司法復(fù)核的申請。其主張主要是請求香港高等法院判令①：

1）香港立法會的決定“違憲”②，因其越權(quán)且違反了《香港基本法》中規(guī)定的條文（如，第8、16、17、18、19、22、48、59、66、80、82、84以及87條）；

2）香港立法會的決定“違憲”，因其越權(quán)且違反了《香港基本法》第18條；

3）在沒有額外合法權(quán)力的情況下，香港立法會實施擬議的共址安排③的決定“違憲”，且該決定越權(quán)并違反《香港基本法》。

在香港西九龍高鐵站施行“一地兩檢”，主要是由香港政府與內(nèi)地政府分別安排執(zhí)法人員于站內(nèi)法定區(qū)域駐守辦公。其爭議主要集中在對于內(nèi)地執(zhí)法人員在法定區(qū)域內(nèi)有權(quán)按照非適用于香港特區(qū)的內(nèi)地法律執(zhí)法之事。具體而言，對“一地兩檢”持異議并針對香港立法會通過的條例草案申請司法復(fù)核的人士主張：根據(jù)《香港基本法》第18條④的規(guī)定，在香港實施的全國性法律僅限于本法附件三所列，除此之外的全國性法律不在香港特別行政區(qū)實施。據(jù)此，異議人士認(rèn)為香港立法會通過的條例草案使得全國人大常委的一項決定及其審議通過的《合作安排》在香港得到施行，違反了前述《香港基本法》第18條的規(guī)定，使得內(nèi)地人民政府可以直接在香港的土地范圍內(nèi)進(jìn)行行政和司法管轄，侵犯了《中英聯(lián)合聲明》和《香港基本法》所載中華人民共和國授予香港的高度自治權(quán)以及司法管轄權(quán)的獨立性。聲稱“一地兩檢”安排“讓出”了香港的司法管轄權(quán)，令香港人在香港范圍內(nèi)受《香港基本法》保障的權(quán)利被“剝奪”，違反了《香港基本法》第159條第3款⑤的規(guī)定，因此其請求香港高等法院認(rèn)定香港立法會通過廣深港高速鐵路“一地兩檢”條例草案的決定無效。

1.2 香港高等法院的主張及依據(jù)

針對上述申請主張，香港高等法院表述了如下觀點⑥：

1）香港高等法院對香港立法會的決定的性質(zhì)做了認(rèn)定。根據(jù)法院對廣深港高鐵項目建設(shè)及配套政策進(jìn)程的分析，法院認(rèn)為鑒于該決定屬于“中間性”或者“非決定性”的決定，前述決定不會產(chǎn)生任何實質(zhì)性的后果或者不能被視為一項“決定性”的決定。

2）鑒于在申請人提出申請時，其申請所涉及的相關(guān)法律或事實事件尚未發(fā)生，因此香港高等法院無從針對該申請涉及的相關(guān)法律或事實事件進(jìn)行司法審查。

3）香港高等法院認(rèn)為法院作為司法機構(gòu)，通常不會也不具備此項職能以阻止立法機關(guān)制定“違憲”的法律，其往往在這些法律頒布后宣布其（因“違憲”而）無效。也即是，香港高等法院認(rèn)為法院審議立法行為合法性的適當(dāng)時間通常是在該法律頒布之后，而不是在它仍在進(jìn)行立法程序之時。

4）盡管如此，有觀點認(rèn)為在特殊的例外情形下，法院仍然有權(quán)對中間性的、非決策性的決定進(jìn)行司法審查，只要該決定滿足如下條件：①此司法復(fù)核申請涉及一項“明確且分散尖銳的法律問題”；②或者通過允許在最終決定之前提出此項司法復(fù)核申請，將實現(xiàn)“有用的目的”，或?qū)崿F(xiàn)“實用”或“實際優(yōu)勢”。此外，還有觀點認(rèn)為，如在違規(guī)規(guī)定的后果可能是即時的、不可逆轉(zhuǎn)的，并會造成實質(zhì)性的損害或傷害的情況下，法院不能提供憲法規(guī)定的保護(hù)，則除非法院可以在早期階段進(jìn)行干預(yù)，否則法院應(yīng)允許對擬議立法提出司法復(fù)核申請。

5）針對上述觀點，香港高等法院認(rèn)為，以下三點應(yīng)該在此處適用：①不可能詳盡地界定可能構(gòu)成特殊情況的情形，使得法院可以破例支持在其他情況下被視為為時過早的司法審查申請；②過分關(guān)注“特殊性”的要求并不能提供幫助，其可能導(dǎo)致關(guān)于特定案件或案件中的特定特征是例外還是不例外的無效辯論；③在任何特定案件中決定是否批準(zhǔn)申請司法審查的決定涉及行使司法自由裁量權(quán)，最終必須依據(jù)既定原則和特定情形下的公正原則，因為“沒有存在絕對和嚴(yán)格規(guī)則的地方”。

6）對于申請人提出的需要法庭在法律施行之前的前置階段介入進(jìn)行司法審核的數(shù)項理由，法庭認(rèn)為鑒于其主要涉及公共開支和行政事宜，其屬于應(yīng)由特區(qū)政府和（或）內(nèi)地有關(guān)當(dāng)局而非法院決定的政治問題。在司法審查中行使其司法監(jiān)督權(quán)時，前述事由不屬于法院的職能范圍，因而不能證明法院有理由接受目前過早的司法審查申請。

7）基于上述理由，香港高等法院駁回了申請人的司法復(fù)核申請。

綜合司法復(fù)核申請人的主張和香港高院的判決來看，盡管申請人的申請主張直指香港立法會通過條例草案的決定違反《香港基本法》，侵害香港自治權(quán)，但香港高等法院卻回避了此核心爭點，選擇從程序性認(rèn)定的角度對香港立法會此項決定進(jìn)行審核，并以該決定尚未進(jìn)入法院司法審查的范圍為由駁回了申請人的申請?；谙愀壑胀ǚㄏ档奶攸c，香港高院的認(rèn)定當(dāng)然有其充足的理由，且從普通法體系下司法復(fù)核的程序性階段入手，也使香港高院得以避免在內(nèi)地的法律體系下討論全國人常委會決定的法律性質(zhì)，從而避免了據(jù)此直接判定香港立法會決定的法律效力的境況。

2 全國人大常委會相關(guān)決定的性質(zhì)及效力

雖然香港法院回避了實質(zhì)性的爭議，但筆者認(rèn)為，從實體法的角度出發(fā)，申請人的觀點屬于對《香港基本法》條文的片面理解，同樣難以獲得法律支持。

首先需要厘清，申請人之所以主張香港立法會的決定違反了《香港基本法》的規(guī)定，是因其認(rèn)為香港立法會的決定間接使得該法附件三所列明的全國性法律以外的其他全國性法律在香港區(qū)域內(nèi)得到了適用，進(jìn)而侵犯了香港的高度自治權(quán)。因此，香港立法會通過的廣深港高鐵條例草案所依據(jù)或配合的全國人大常委會的決定以及該決定批準(zhǔn)的《合作安排》的性質(zhì)就成為本次司法復(fù)核申請中一項核心問題。

根據(jù)申請人的主張，前述決定和《合作安排》屬于全國性的法律，因此導(dǎo)致了香港立法會的決定“違憲”。然而，即便暫且認(rèn)可申請人對前述決定及《合作安排》法律性質(zhì)的認(rèn)定，從《香港基本法》角度分析其主張，其依然是沒有法律依據(jù)的。根據(jù)《香港基本法》第18條第3款⑦，全國人大常委會有權(quán)在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會和香港特別行政區(qū)政府的意見后，對列于本法附件三的法律作出增減，盡管前述增減的范圍仍然受到限制（限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律），但不可否認(rèn)，全國人大常委會在法律上是擁有此項權(quán)力的。

基于廣深港高鐵橫跨的區(qū)域范圍及區(qū)域內(nèi)上下客特點，客觀上不可能像直達(dá)鐵路一樣實行“兩地兩檢”，而只能實行“一地兩檢”，否則就失去了其本身提供交通便利和往來方便的目的，有違高鐵建設(shè)的宗旨。有學(xué)者認(rèn)為，對廣深港高鐵的管理必然觸及中央和香港特區(qū)的關(guān)系。因此，全國人大常委會在不違反《香港基本法》的前提下可以通過對本法附件三所列全國性法律進(jìn)行增加，將廣深港高鐵項目相關(guān)全國性法律列入其中。⑧從這個角度看，這是完全符合《香港基本法》的。此外，《香港基本法》第22條第2款⑨明確規(guī)定，經(jīng)過香港特別行政區(qū)政府同意且經(jīng)過中央人民政府批準(zhǔn)，中央政府各部門或各省可在香港設(shè)立機構(gòu)。故內(nèi)地人民政府于西九龍高鐵站內(nèi)設(shè)立機構(gòu)辦理通關(guān)事宜并派工作人員前往也并未違反《香港基本法》的規(guī)定。亦有學(xué)者認(rèn)為，香港土地屬于國家所有，由特區(qū)政府管理及支配收益。這表明，香港特別行政區(qū)所享有的“自治空間”是來自國家的授權(quán)安排，因此國家當(dāng)然可以在實現(xiàn)香港繁榮穩(wěn)定和國家整體利益且符合《香港基本法》的前提下對香港部分土地或空間重新規(guī)劃。違反《香港基本法》及損害自治的說法也是源于對《香港基本法》某些條文（比如第18、22條）的片面解讀⑩?！断愀刍痉ā肥侨珖苑桑w現(xiàn)的是一國兩制，而不僅僅是“高度自治”，其中的某些條文必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)捏w系化解釋，才能符合《香港基本法》原意。

根據(jù)提請司法復(fù)核申請人士的邏輯，在將全國人大常委會批準(zhǔn)《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》的決定視為全國性法律的前提下，我們只須論證下列前提：即全國人大常委會有權(quán)通過修改《香港基本法》附件三所列全國性法律，將之增加到附件三的法律中去，且通過合法程序，則內(nèi)地人民政府完全有權(quán)在香港區(qū)域內(nèi)設(shè)立特別機構(gòu)。

實際上前述申請人對《合作安排》性質(zhì)的假設(shè)性判斷也是不具有法律上的邏輯性的。事實上，在討論本案時，盡管香港立法會通過的廣深港高速鐵路“一地兩檢”條例草案是司法復(fù)核過程中雙方當(dāng)事人直接爭議的對象，但作為其直接的依據(jù)，全國人大常委會《關(guān)于批準(zhǔn)〈內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定》?（以下簡稱為“全國人大常委會的決定”）以及2017年11月18日廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》?這兩項法律文件同樣在本案中具有至關(guān)重要的地位。如前所述，當(dāng)前香港高院以香港立法會決定尚未來到法院司法復(fù)核的范圍內(nèi)為由駁回了申請人的申請。但隨著條例草案正式頒行和實施，這一香港法例終會因此進(jìn)入香港法院司法復(fù)核的范圍。屆時，關(guān)于其“合憲”與否的爭議將直接取決于前述兩項法律文件作為其配套的規(guī)范性文件是否符合《香港基本法》。

那么，問題就來到了《合作安排》與全國人大常委會批準(zhǔn)《合作安排》的決定的法律性質(zhì)以及全國人大常委會是否有權(quán)做出此決定這一環(huán)。

3 《合作安排》的法律性質(zhì)

事實上，自2008年國務(wù)院批準(zhǔn)了廣東省的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》?后，粵港澳經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃即正式形成。2019年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，擬進(jìn)一步推動粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展。興建高鐵可以融入全國高鐵網(wǎng)絡(luò)，使香港在粵港澳大灣區(qū)的共同發(fā)展中獲取更大的競爭優(yōu)勢，這也符合香港特區(qū)政府的訴求與權(quán)力范圍。為了使高鐵的作用最大化，通關(guān)口岸的選址以及對通關(guān)旅客進(jìn)行查驗的模式則十分關(guān)鍵。香港特區(qū)政府經(jīng)過評估考察，得到了內(nèi)地廣東省政府的支持，經(jīng)協(xié)商、論證，比較、分析各種通關(guān)查驗?zāi)Ｊ剑⒔Y(jié)合實地考察，香港特區(qū)政府與廣東省政府最終提出了科學(xué)的方案，并在此基礎(chǔ)上起草并簽署了《合作安排》。從《合作安排》的內(nèi)容來看，其主要涉及口岸設(shè)置的相關(guān)事宜、內(nèi)地口岸區(qū)的管轄權(quán)限、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)與應(yīng)急處理機制與爭議解決以及《合作安排》的修改、生效等其他相關(guān)事宜。?很明顯，其屬于政府為推動政府發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)而自行制定的規(guī)范性文件。而不論是廣東省政府亦或香港特區(qū)政府，都有此合法權(quán)力，并有權(quán)根據(jù)發(fā)展的需要做出前述安排。具體而言，根據(jù)憲法，《香港基本法》授權(quán)香港特別行政區(qū)實行高度自治（第2條），實行單獨的出入境管理制度（第22條第4款、第154條第2款）。香港特別行政區(qū)政府享有管理香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地（第7條），提供經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境以鼓勵投資、技術(shù)進(jìn)步并開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)（第118條），制定適當(dāng)政策促進(jìn)和協(xié)調(diào)各行業(yè)發(fā)展（第11條）等權(quán)力。因此與廣東省政府協(xié)商簽署《合作安排》，并根據(jù)該安排在香港特別行政區(qū)區(qū)域內(nèi)設(shè)立口岸并實施“一地兩檢”，是香港特區(qū)政府合法行使《香港基本法》賦予其享有的有關(guān)權(quán)力的行為。?但由于香港特區(qū)作為特別行政區(qū)的特殊地位以及此項安排涉及到跨區(qū)域合作，該《合作安排》中明確約定其需要由全國人大常委會監(jiān)督，并經(jīng)過其批準(zhǔn)，方可生效。后續(xù)可能的修改亦須經(jīng)過中央人民政府，即國務(wù)院的批準(zhǔn)。因此，我們需要進(jìn)一步明確全國人大常委會此項批準(zhǔn)決定的法律性質(zhì)。

根據(jù)我國《憲法》第67條?的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋法律，也有權(quán)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。然而，根據(jù)前文對《合作安排》法律性質(zhì)的討論，其并不屬于法律，亦不屬于地方政府規(guī)章或地方法規(guī)。同時，回看全國人大常委會的此項決定，其明確批準(zhǔn)了廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府簽署的《合作安排》，明確規(guī)定“香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)立法保障《合作安排》得以落實”，但又規(guī)定“西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)的設(shè)立及具體范圍，由國務(wù)院批準(zhǔn)”，即全國人大常委會的此項決定并不包含其自身的創(chuàng)設(shè)性內(nèi)容。此外，盡管全國人大常委會的批準(zhǔn)使得地方政府之間簽署的《合作安排》得以正式生效實施，并使香港特別行政區(qū)立法會被賦予了推動香港特區(qū)立法，頒行專門的香港法例以保障《合作安排》落實的義務(wù)，同時授權(quán)國務(wù)院批準(zhǔn)西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)的具體范圍。但其并未對《合作安排》所涉及的概念或定義做出任何更具體的規(guī)定或解釋，故其顯然不是我們通常討論的對《香港基本法》的解釋法律行為。鑒于其更傾向于對《合作安排》這一規(guī)范性文件已經(jīng)規(guī)定內(nèi)容的批準(zhǔn)，屬于確認(rèn)《合作安排》法律效力的行為，是一種“憲制性法律效力的確認(rèn)”，?故可以確定，全國人大常委會的此項決定并不具有立法性質(zhì)，亦不屬于法律解釋。而根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)利批準(zhǔn)或備案根據(jù)本法規(guī)定提交全國人大常委會的地方法規(guī)或規(guī)章。如前所述，《合作安排》作為兩地政府的聯(lián)合簽署文件，其制定的主體為香港特區(qū)政府及廣東省政府，故其至少應(yīng)具有跨區(qū)域的政府聯(lián)合制定的規(guī)范性文件的法律地位。由此，即便《合作安排》并非屬于《立法法》明確規(guī)定的須有全國人大常委會批準(zhǔn)方可生效的地方政府規(guī)章或地方法規(guī)，但基于香港特別行政區(qū)的法律地位以及兩地政府聯(lián)合制定的特殊前提，該《合作安排》需得到全國人大常委會的批準(zhǔn)才可生效實施。然而，這并不意味著全國人大常委會通過這一決定將該《合作安排》轉(zhuǎn)化為了自身制定的法律，甚至使之變?yōu)榱巳珖苑伞８鶕?jù)前面的論述，全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《合作安排》的決定，僅具有確認(rèn)《合作安排》合法性的效力，而非創(chuàng)設(shè)性的立法行為，并不具有被申請司法覆核的意義。

除此以外，“一地兩檢”案引起爭議的全國性法律在香港特區(qū)適用的問題還不僅止于全國人大常委會的批準(zhǔn)決定，更由于《合作安排》規(guī)定西九龍站內(nèi)將會劃分出一塊區(qū)域由內(nèi)地執(zhí)法機關(guān)直接派員前往，根據(jù)內(nèi)地的法律法規(guī)實施執(zhí)法行為。此次司法覆核申請一案中，申請人質(zhì)疑根據(jù)《合作安排》及全國人大常委會決定制定的香港立法例將使得《香港基本法》附件三以外的全國性法律直接繞過《香港基本法》第18條?設(shè)置的全國性法律在香港特區(qū)適用的限制性條件，突破了香港的高度自治權(quán)范圍。但事實上，正是根據(jù)第18條，《香港基本法》在立法層面為作為國家立法機構(gòu)之一的全國人大常委會保留了一部分針對香港特區(qū)行使的立法權(quán)，即“限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律?！倍@也與本文前文論述中引用的學(xué)者觀點相呼應(yīng)。同時值得注意的是，第18條層面的全國性法律在香港特區(qū)的適用指的是全國性法律適用于整個香港特別行政區(qū)的情況。具體而言，即第18條規(guī)定中有關(guān)全國性法律實施的范圍是整個香港特別行政區(qū)，實施主體主要是香港特別行政區(qū)行政機關(guān)、司法機關(guān)、立法機關(guān)，適用對象是香港特別行政區(qū)的所有居民。而與之不同，“一地兩檢”僅需要在西九龍車站內(nèi)的特定區(qū)域，即《合作安排》劃定的內(nèi)地口岸區(qū)域內(nèi)適用全國性法律，適用的全國性法律也僅限于為執(zhí)行通關(guān)口岸各項檢查及管理所依據(jù)的法律。同時，與第18條所指的全國性法律一旦適用于香港將及于香港全體居民不同，“一地兩檢”所適用的全國性法律僅適用于從西九龍站口岸進(jìn)出關(guān)乘坐高鐵的乘客，且“一地兩檢”適用的全國性法律的實施主體為內(nèi)地政府的有關(guān)機構(gòu)而非香港特區(qū)行政機構(gòu)。綜合前述種種不同，清晰可知本案中涉及的全國性法律在香港特區(qū)的適用問題，并不屬于《香港基本法》第18條所規(guī)定的范圍，故也不應(yīng)受到第18條規(guī)定的限制，不需要將其列入到《香港基本法》附件三之中即可適用。同時，《合作安排》還明確規(guī)定，就內(nèi)地法律的適用以及管轄權(quán)的劃分而言，西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)被視為“處于內(nèi)地”。?而根據(jù)《香港基本法》第7條，?香港特區(qū)政府有權(quán)管理、使用、開發(fā)香港的土地，即香港特區(qū)政府顯然有權(quán)通過《合作安排》對西九龍車站內(nèi)地口岸區(qū)域的土地用途及其上的管轄制度進(jìn)行規(guī)定。故只要全國人大常委會批準(zhǔn)《合作安排》使之生效，“一地兩檢”相關(guān)執(zhí)法工作所需適用的全國性法律即可合法地在西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)實施。

香港特別行政區(qū)的法院無權(quán)直接對全國人大常委會的立法或釋法行為進(jìn)行司法審查，?即便暫不考慮此前提，在本案中，全國人大常委會批準(zhǔn)《合作安排》的決定由于非實質(zhì)性創(chuàng)設(shè)法律或解法釋律，即非立法行為也非立法解釋行為，而并不具有被單獨進(jìn)行司法復(fù)核的實質(zhì)性價值。香港特別行政區(qū)政府在《香港基本法》賦予的自治權(quán)范圍內(nèi)，有權(quán)利為了促進(jìn)香港的發(fā)展決定同廣東省政府開展跨區(qū)域合作，并有權(quán)通過制定相關(guān)規(guī)范性文件以決定在香港區(qū)域內(nèi)授權(quán)后者的執(zhí)法機構(gòu)派員前往在特定區(qū)域內(nèi)實施執(zhí)法行為，以推動合作項目的順利實施。鑒于香港立法會草擬并擬頒布的條例草案屬于為配合特別行政區(qū)行政管理而進(jìn)行的自主立法行為，其符合香港特區(qū)的發(fā)展利益，也并未超出《香港基本法》賦予其的高度自治權(quán)中包含的立法權(quán)的行使范圍，即沒有侵犯香港特區(qū)在《香港基本法》下享有的高度自治權(quán)，故應(yīng)該得到法院司法審查的認(rèn)可與支持。

4 展望

此次“一地兩檢”是由異議人士提起的，并且以違法《香港基本法》作為提起告訴依據(jù)。可見遵守《香港基本法》，依據(jù)《香港基本法》進(jìn)行立法、司法、行政的觀念已經(jīng)成為香港各界的共識。同時，就法院判決本身的態(tài)度，透露出香港特區(qū)法院開始逐步沿著《香港基本法》路徑前行的方向，顯示《香港基本法》開始逐漸融入了香港的司法體系。但同時，我們也可以留意到，對于《香港基本法》條文的理解以及與之相關(guān)的人大常委會釋法或決定的效力，香港司法界、學(xué)界與內(nèi)地司法界、學(xué)界仍然有很大分歧，此次的認(rèn)定結(jié)果可見端倪。因此未來仍然需要在法律界特別是司法界推動《香港基本法》的宣傳與實施。

就其初衷和實質(zhì)而言，“一地兩檢”本是為兩地民眾探親、交流、購物、往來等提供便利，對于香港居民沒有任何不利影響。筆者認(rèn)為這只是政府提供的一項便民服務(wù)措施，真正受益的是普通老百姓，也符合政府的服務(wù)社會宗旨。硬將此事拔高到政治、司法獨立層面，甚至說侵犯了香港的自治權(quán)而盲目加以反對，將一項公共服務(wù)行為政治化，是對香港未來的發(fā)展不負(fù)責(zé)任，也違反香港居民的根本利益，更違反法律精神。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，依托粵港澳良好合作基礎(chǔ)，深化粵港澳全面務(wù)實合作，構(gòu)筑大灣區(qū)快速交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以高速鐵路、城際鐵路和高等級公路為主體的城際快速交通網(wǎng)絡(luò)。特別提出要創(chuàng)新通關(guān)模式，加強廣深港高速鐵路西九龍站等新口岸項目的規(guī)劃建設(shè)。提升粵港澳口岸通關(guān)能力和通關(guān)便利化水平，促進(jìn)人員、物資高效便捷流動。可以想象，未來類似為兩地提供便利交往的情況將會越來越常見。目前法院采取的策略是回避實質(zhì)性的爭議，避免介入行政與政治事務(wù)，以保持傳統(tǒng)的司法獨立地位。但異議人士始終意圖將政治帶入司法體系。此外，香港近年來的政治事件最后都進(jìn)入了司法程序，這些都證明了法院難以置身事外。隨著大灣區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，司法面臨的問題終須解決。普通法系的違憲審查傳統(tǒng)也使得法院不能對此置之不理，未來一定需要法院正面應(yīng)對，確認(rèn)其法律效力，這是無法回避的事實，因此從現(xiàn)在開始在法律上正本清源是十分必要的。期待香港法院能夠正視矛盾，在依據(jù)《香港基本法》的前提下，建立解決類似爭議的法律范例，更好地實現(xiàn)司法目的。

注釋：

① 見香港高等法院HCAL 453,455,458 & 460/2017判決書第25段，載于香港法律參考資料系統(tǒng)https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search_result_detail_frame.jsp?DIS=111505&QS=%2B&TP=JU&ILAN=en，訪問時間2019年1月31日

② 筆者注：《香港基本法》作為憲法性法律，與憲法共同構(gòu)成了香港的憲制基礎(chǔ)，香港地區(qū)適用普通法系，法院確立了司法審查權(quán)，并以《香港基本法》為依據(jù)來審查政府、立法會的相關(guān)行政決定和立法事項，故在當(dāng)事人申請中使用了“違憲”("unconstitutional")一詞。

③ 筆者注：指在香港西九龍高鐵站施行“一地兩檢”，香港政府與內(nèi)地政府分別安排執(zhí)法人員于站內(nèi)法定區(qū)域駐守辦公，內(nèi)地執(zhí)法人員在法定區(qū)域內(nèi)有權(quán)按照非適用于香港特區(qū)的內(nèi)地法律執(zhí)法。

④ 《香港基本法》第18條在香港特別行政區(qū)實行的法律為本法以及本法第8條規(guī)定的香港原有法律和香港特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律。全國性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實施。凡列于本法附件三之法律，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽嵤?。全國人民代表大會常?wù)委員會在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會和香港特別行政區(qū)政府的意見后，可對列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國家統(tǒng)一或安全的動亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國性法律在香港特別行政區(qū)實施。

⑤ 《香港基本法》第159條 ......本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。

⑥ 見香港高等法院HCAL 453,455,458 & 460/2017判決書第28段至36段，載于香港法律參考資料系統(tǒng)https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search_result_detail_frame.jsp?DIS=111505&QS=%2B&TP=JU&ILAN=en，訪問時間2019-1-31

⑦ 《香港基本法》第18條 ......全國人民代表大會常務(wù)委員會在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會和香港特別行政區(qū)政府的意見后，可對列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。

⑧ 孫煜華.“一地兩檢”問題宜透過香港《基本法》附件三處理[J].政治與法律,2017(7): 95.

⑨ 《香港基本法》第22條 ......中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市如需在香港特別行政區(qū)設(shè)立機構(gòu)，須征得香港特別行政區(qū)政府同意并經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn)。

⑩ 田飛龍.一地兩檢的香港痛點[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=100828&l istType=0,2017-9-4，訪問時間2019-1-27

? 全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》的決定（2017年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過），見http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/28/c_1122176568.htm，訪問時間2019-1-30

? 《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》，見http://www.hmo.gov.cn/xwzx/zwyw/201712/t20171229_1670.html,訪問時間2019-1-30.

? 《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，由國家發(fā)展和改革委員會制定，公布于2009年01月08日，具體內(nèi)容參見：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2014/20140610/xgzc31037/Document/1372733/1372733.htm，訪問時間2019-1-30

? 內(nèi)容為筆者歸納，參見前引12.

? 關(guān)于《關(guān)于批準(zhǔn)＜內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排＞的決定（草案）》的說明，參見：http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=protocol&Gid=f7414c5e7 7020ce27dda87a8fcefa2cbbdfb，訪問時間2019-1-30

? 《憲法》第67條全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施；（二）制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；（三）在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律......

? 此表述源自全國人大常委會12月27日舉行的新聞發(fā)布會上李飛的答復(fù)，參見：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/Document/1614373/1614373.htm，訪問時間2019-1-30

? 前引7.

? 見《合作安排》第4條.

? 前引10.

? 香港特區(qū)法院曾試圖通過吳嘉玲訴入境事務(wù)處處長案.FACV14/1998（見：https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search_result_detail_frame.jsp?DIS=29377&QS=%2B&TP=JU）確立對全國人大及其常委會立法行為的司法審查權(quán)，后經(jīng)多方質(zhì)疑后，又通過吳嘉玲等訴入境事務(wù)處處長等系列案件判決補充聲明.FACV000014AY/1998（見：https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search_result_detail_frame.jsp?DIS=29104&QS=%2B&TP=JU）表明了無意挑戰(zhàn)全國人大常委會權(quán)威的立場。訪問時間2019-1-31