張 彰

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改進社會治理方式要“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。根據(jù)中央最高決議精神，“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”被正式確立為我國現(xiàn)階段基層治理的主導(dǎo)模式。其中，網(wǎng)格化管理模式從技術(shù)層面將治理空間劃分為若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立資源和信息共享平臺，實現(xiàn)對網(wǎng)格內(nèi)人、物、事、情的全天候、實時化、動態(tài)化、智能化監(jiān)控。從政府城市管理的角度，其特點在于將行政管理資源盡可能下沉，動員和整合多種力量參與以具體網(wǎng)格為單元的基層社會管理；其目標則是克服原有行政管理體制中“條塊分割”的弊端，提高政府對基層社會日益增長的社會公共服務(wù)需求的回應(yīng)性，并提高公眾對社區(qū)管理的參與度。①唐皇鳳, 吳昌杰：《構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理模式:新時代我國基本公共服務(wù)供給機制的優(yōu)化路徑》，《河南社會科學(xué)》, 2018年第9期。1作為一種基層社會治理的創(chuàng)新實踐，網(wǎng)格化管理首先出現(xiàn)于北京市東城區(qū)。2004年，北京市東城區(qū)首創(chuàng)了萬米單元網(wǎng)格的城市管理模式并取得了良好成效。東城區(qū)的成功經(jīng)驗很快得到了北京市的肯定，時任北京市市長王岐山提出“要認真學(xué)習(xí)推廣東城區(qū)萬米網(wǎng)格管理的新經(jīng)驗，積極探索城市管理的新方法、新模式”。同時，東城區(qū)的網(wǎng)格化管理經(jīng)驗也得到國際上的高度關(guān)注，稱為“世界級案例”。②濮婕：《比爾·蓋茨盛贊，全國各地學(xué)習(xí)，“網(wǎng)格化”信息城管創(chuàng)奇跡—北京東城區(qū)攻克城管難題》，《中國經(jīng)濟周刊》，2005年第25期。北京市東城區(qū)的網(wǎng)格化管理模式很快被建設(shè)部定為試點標準，在2005年及隨后三年里，建設(shè)部在全國分3批共51個城市（區(qū)）進行了數(shù)字化城市管理新模式試點工作。通過中央政府主管部門的大力推廣，十多年里，網(wǎng)格化管理不僅成為城市基層管理的普遍模式，也被推廣到廣大農(nóng)村基層地區(qū)。

網(wǎng)格化管理是當代中國社會管理創(chuàng)新的階段性成果，該模式的確立和推廣是在既有體制約束下同時實現(xiàn)政府加強社會管理能力和提高公共服務(wù)能力目標的一種較優(yōu)選擇。但正如有學(xué)者指出，中國的創(chuàng)新社會管理受到兩種機制的共同作用，即橫向秩序協(xié)調(diào)機制與縱向秩序整合機制。③李友梅：《中國社會管理新格局下遭遇的問題—一種基于中觀機制分析的視角》，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年第7期。橫向秩序協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)是多元主體共存，通過跨利益的平等協(xié)商和開放式的協(xié)調(diào)機制形成基于多數(shù)人共識的意見表達；而縱向秩序整合依靠的是自上而下的威權(quán)統(tǒng)合，其高效運轉(zhuǎn)的基本邏輯起點是科層制下由政府主導(dǎo)的管理活動，整個過程體現(xiàn)的是政府一元化的管理意志。網(wǎng)格化管理模式在不同地區(qū)的實踐形式所展現(xiàn)出來的差異性，很大程度上顯示了上述兩種機制在具體情境中的不同表現(xiàn)。本文基于筆者在廣東省深圳市和北京市東城區(qū)的城市社區(qū)治理的主題調(diào)研，透視網(wǎng)格化管理在上述兩地的發(fā)展和實踐過程，尤其重視比較二者之間的差異，試圖來分析網(wǎng)格化管理作為當代中國社會管理規(guī)范性方案（normative solution）的得與失。

一、網(wǎng)格化管理模式的制度學(xué)分析

制度變遷理論認為，制度是社會的博弈規(guī)則，更規(guī)范地說它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束，其主要作用就是建立穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)以減少不確定性。④道格拉斯·C．諾思, 杭行譯，《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海人民出版社, 2014年，第3～4頁，第99～105頁。制度變遷是制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)交替過程，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易的過程，它實質(zhì)是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。⑤盧現(xiàn)祥：《新制度經(jīng)濟學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2004年，第162頁。制度均衡能否被打破，取決于制度變遷主體是否能通過變遷獲得最大的“潛在利潤”，即最大化自己的利益。⑥道格拉斯·C．諾思, 杭行譯，《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海人民出版社, 2014年，第3～4頁，第99～105頁。我國社會管理制度變遷始終由行政力量主導(dǎo)，對各級政府來說，高效、全面地進行社會管理、及時識別社會風(fēng)險、有效化解社會矛盾不僅是履職盡責(zé)的重要體現(xiàn)，也是更加合理地配置行政資源、提升政府績效的應(yīng)有之義。

有學(xué)者將中華人民共和國成立以來黨領(lǐng)導(dǎo)社會建設(shè)與管理分為三個階段，從1949年至1980年代末我國基本采取的是一種“總體性社會體制”，1990年代到21世紀初則經(jīng)歷了由總體性體制向市場思維與市場邏輯主導(dǎo)的變化。①梁波：《中國社會治理變革的歷史制度邏輯》，《中國社會科學(xué)報》，2014年2月7日。在第二個階段，一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得大量流動人口涌入城市；另一方面，單位制解體意味著基層城市社區(qū)管理單位制模式的告終，舊體制的消逝與新挑戰(zhàn)的不斷涌現(xiàn)倒逼著城市社會管理模式的更新，同時這種更新要始終以維持社會穩(wěn)定為首要目標。②夏建中：《城市社區(qū)基層社會管理組織的變革及其主要原因—建造新的城市社會管理和控制的模式》，《江蘇社會科學(xué)》，2002年第1期。因此，數(shù)量龐大的“城管”隊伍以及日益增多的“城管執(zhí)法沖突”也是在這一時期顯現(xiàn)，從而又倒逼政府進一步改革。于是自21世紀初以來，開始進入第三個階段，即“黨和國家開始從傳統(tǒng)的強調(diào)自上而下控制的科層化社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)政府、市場和社會多元合作的社會治理”。③梁波：《中國社會治理變革的歷史制度邏輯》。

2004年出現(xiàn)的網(wǎng)格化管理是政府維穩(wěn)需求提升和城管模式創(chuàng)新合力之下的產(chǎn)物。起初的網(wǎng)格化管理，技術(shù)上依靠的是利用地理編碼+GPS地圖技術(shù)+相關(guān)信息采集和傳送系統(tǒng)創(chuàng)設(shè)的一套“萬米單元網(wǎng)格”管理模式，在人員組織上最初主要依靠該區(qū)戶籍人員中的下崗和失業(yè)人員作為城管監(jiān)督員，實則是無任何執(zhí)法權(quán)的城管協(xié)管員。該模式在社會綜合維穩(wěn)上具有獨特效用，客觀上符合了2004年十六屆四中全會提出的“加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)”的戰(zhàn)略決策的思路與要求。很快這套模式受到中央政法委的重視，2010年以后逐步得到升級，網(wǎng)格成為繼區(qū)、街道、社區(qū)三級基層治理架構(gòu)之內(nèi)，進一步向基層縱深伸展的一個治理單元，④田磊：《網(wǎng)格化的北京東城區(qū)》，《南風(fēng)窗》，2011年第8期。網(wǎng)格員也從屬地內(nèi)的戶籍失業(yè)無業(yè)人員逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣衅竵砬沂苷斦B(yǎng)的專職人員。時任建設(shè)部城建司市容環(huán)境管理處處長盧英方曾道出北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理模式被建設(shè)部推廣的原因：“在管理上沒有同步的發(fā)展，這樣許多社會上的問題和矛盾都反映在城市管理的領(lǐng)域里，……我國城市管理到底應(yīng)該采取什么模式？抓手在哪里？……東城區(qū)新的模式等于是對城市管理的體制和機制，還有利用現(xiàn)代高科技的技術(shù)進行城市管理，進行有益的探索，也取得了明顯成效。我們認為它走出了一條基本上適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展需要的道路，對于其他城市管理有一個非常有意義的借鑒?！雹荨丁叭f米單元網(wǎng)格”城市管理模式》, 中國廣播網(wǎng), http://china．cnr．cn/jrlt/wqhg/200507/t20050728_504089121．html, 2005年7月27日。不過，也有評論對于這種模式提出疑問：“這套依托先進科技的社會管理系統(tǒng)究竟是社會管理模式的創(chuàng)新，還是維穩(wěn)手段的加強？”⑥田磊：《網(wǎng)格化的北京東城區(qū)》，《南風(fēng)窗》，2011年第8期?？梢?，對于網(wǎng)格化管理，同時存在著肯定與懷疑的兩種觀點。而這兩者關(guān)注的核心問題在于，實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的同時如何看待現(xiàn)有行政管理體制架構(gòu)。

相對于經(jīng)濟改革，我國在社會管理方式的改革總體顯得相對落后。從過去改革歷程去考察當代體制變遷的路徑，總體上呈現(xiàn)為“增量改革”特色，即“在一定程度上守持體制存量的情況下，培育和發(fā)展原有體制之外的增量，再通過增量的積累而形成結(jié)構(gòu)性的變遷動力，促發(fā)原有體制的應(yīng)激性反應(yīng)，從而實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)型”⑦渠敬東：《項目制:一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012年第5期。。增量改革意味著對舊有體制不進行結(jié)構(gòu)化的突破，從這個意義上，網(wǎng)格化管理就是這樣一種為適應(yīng)新形勢而出現(xiàn)的增量改革，并且是以技術(shù)方式對舊有體制的一種增進與加強。與網(wǎng)格化管理在中國興起形成對照的是發(fā)達國家近年來興起的網(wǎng)絡(luò)化治理（governing by network）。網(wǎng)格化管理在促進政府城市管理機構(gòu)扁平化、促進縱向和橫向部門提供整體化服務(wù)方面（即“協(xié)同政府”）與網(wǎng)絡(luò)化治理異曲同工，其在技術(shù)層面致力于“統(tǒng)一入口、統(tǒng)一平臺”的整合目標也與網(wǎng)絡(luò)化治理基本類似。但網(wǎng)絡(luò)化治理是西方新公共管理運動潮流與新技術(shù)條件結(jié)合的產(chǎn)物，強調(diào)發(fā)揮市場、民間社會多元智力主體的作用，①格里·斯托克, 游祥斌譯：《新地方主義、參與及網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2006年第3期；陳剩勇, 于蘭蘭：《網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新的公共治理模式》，《政治學(xué)研究》，2012年第2期。而網(wǎng)格化管理“在本質(zhì)上，是國家在不觸及現(xiàn)有行政管理體制架構(gòu)，但面對日趨復(fù)雜化的環(huán)境下，行政系統(tǒng)因應(yīng)信息掌控、問題解決和需求回應(yīng)的需要而構(gòu)建的行動機制，其基本性質(zhì)是國家重建基層治理結(jié)構(gòu)，統(tǒng)合多元資源，強化自下而上決策信息傳導(dǎo)與自上而下責(zé)任到位的行政管理體系的過程，是行政權(quán)力及其資源向基層下沉并實現(xiàn)全方位管理的精細裝置?！雹趯O柏瑛, 于揚銘：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會科學(xué)》，2015年第4期。因此在政府治理方式上，二者仍然存在根本的區(qū)分?？梢钥闯?，網(wǎng)格化管理并不主張突破現(xiàn)有政治與行政管理體制框架，而是沿著工具理性邏輯，通過信息化技術(shù)與流程再造，尋求行政權(quán)威管理整合的途徑。

二、共相與殊相：網(wǎng)格化管理在北京市東城區(qū)與廣東省深圳市

作為網(wǎng)格化管理先行先試的成功范例，北京市東城區(qū)以確立“精細化管理、人性化服務(wù)、規(guī)范化運行、信息化支撐”網(wǎng)格化社會服務(wù)管理為目標，將現(xiàn)代化信息技術(shù)與傳統(tǒng)管理方法融合兼用，將社會大眾的力量與專業(yè)組織的力量協(xié)調(diào)整合，力爭建立一個天上有云（云計算中心）、地上有格（社會管理網(wǎng)格）、中間有網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）的新型社會服務(wù)管理信息化支撐體系，通過構(gòu)建“三級平臺、四級管理”的網(wǎng)格化社會服務(wù)管理框架體系，推進社會管理工作的具體落實。其中，“三級平臺”是指區(qū)級社會服務(wù)管理綜合指揮中心、街道社會服務(wù)管理綜合指揮分中心、社區(qū)社會服務(wù)管理綜合工作站，為社會管理提供信息、技術(shù)、人力等支撐；“四級管理”是指區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級管理體系。③楊錦炎：《論社會管理創(chuàng)新的動力—基于北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理模式的個案分析》，《武陵學(xué)刊》，2013年第1期。廣東省深圳市則是依托“織網(wǎng)工程”建設(shè)，全面展開城市網(wǎng)格化服務(wù)管理創(chuàng)新試點。所謂“織網(wǎng)工程”，是充分運用網(wǎng)格理念和現(xiàn)代信息技術(shù)，以責(zé)任制為依托，合理劃分網(wǎng)格管理單元，將城市管理、社會管理、社會服務(wù)等內(nèi)容進行整合，以城市管理事、部件及社會各類人為重點，綜合考慮“地、物、事、組織”等因素，搭建網(wǎng)格化管理系統(tǒng)平臺，并以此為基礎(chǔ)開展公共服務(wù)與便民服務(wù)等一系列社會服務(wù)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障“五位一體”的社會管理體制。

（一）共同之處作為城市管理的一種創(chuàng)新模式，網(wǎng)格化管理的東城模式是在制度壓力下，通過行政命令進行試點并進而在全國推廣的。④趙強：《制度壓力如何影響地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的擴散?—以城市網(wǎng)格化管理為例》，《公共行政評論》，2015年第8期。因此國內(nèi)其他地方的網(wǎng)格化管理也基本沿襲了北京市東城區(qū)的經(jīng)驗，其共同之處在于：

1.全要素管理在網(wǎng)格化管理的模式下，城市管理層次由（市）區(qū)、街道、社區(qū)三級拓展至網(wǎng)格，實際上是政府管理鏈條的進一步延伸。網(wǎng)格作為社區(qū)的延伸，成為了一個全功能的治理單元，“通過將現(xiàn)代化信息技術(shù)與傳統(tǒng)管理方法融合兼用，將社會群眾的力量與專業(yè)組織的力量協(xié)調(diào)整合”，①許蘭，吳慶敏：《東城網(wǎng)格化 智慧城市的雛形》，《中國信息界》，2013年第4期。實現(xiàn)了對管理空間內(nèi)人、地、事、物、情、組織、房屋等全要素進行分層、分級、全區(qū)域管理。例如，北京市東城區(qū)將所有城市部件分為6大類56種168339個，每個部件小到井蓋、路燈、郵筒、果皮箱、行道樹，大到停車場、工地、立交橋、電話亭、公廁，全都有自己的身份代碼。黨建引領(lǐng)是進行全要素管理的基礎(chǔ)。北京市東城區(qū)為每個網(wǎng)格都配備了黨支部書記，將黨支部建在網(wǎng)格上。一方面，利用信息技術(shù)組織開展黨員報到、黨費繳納、民主生活、便民服務(wù)等黨員活動；另一方面，對網(wǎng)格內(nèi)各種管理人員進行組織動員和思想引導(dǎo)，強化其政治意識、組織意識和服務(wù)意識。深圳市自2015年底開始推行社區(qū)黨群服務(wù)中心系統(tǒng)，融合了黨建管理、智慧問政、生活服務(wù)等多個平臺，在服務(wù)社區(qū)黨員的同時提升社區(qū)服務(wù)水平，并嘗試將區(qū)域化黨建網(wǎng)格與智慧管控系統(tǒng)對接。這樣的制度設(shè)計，就充分發(fā)揮了黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，并進而轉(zhuǎn)化成為城市治理優(yōu)勢。

2.服務(wù)與管理相結(jié)合在網(wǎng)格化管理實踐過程中，社區(qū)居民的自治意識不斷增強，長期以來的“維穩(wěn)”“管控”思維逐漸失靈，而管理與服務(wù)相結(jié)合、由“精細化管理”走向“精細化服務(wù)”成為了基層治理的必由之路，進而推動社會治理體制的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變。例如，北京市東城區(qū)東華門街道自2011年起就實施了親情服務(wù)“6S”工作法，凡在網(wǎng)格內(nèi)的居民都能享受“新婚送祝福、滿月送生肖、生病送關(guān)懷、困難送溫暖、生日送壽面、亡故送挽聯(lián)”等六項親情服務(wù)。在服務(wù)過程中充分掌握居民的基本情況、完善網(wǎng)格基礎(chǔ)信息檔案的同時，增強了居民的歸屬感和幸福感。深圳市著力加強社區(qū)便民服務(wù)大廳、社區(qū)服務(wù)中心（黨群服務(wù)中心）、社區(qū)家園網(wǎng)和社區(qū)基金會建設(shè)，為社區(qū)居民提供更好的“一站式”服務(wù)，打通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。

3.管理流程再造傳統(tǒng)上，各行政部門、層級林立，碎片化運行，造成各自為政、職能交叉、多頭管理和管理失位缺位現(xiàn)象。職能部門之間信息溝通不暢，無法迅速回應(yīng)并有效解決突發(fā)事件，資源沒有得到充分整合，不可避免陷入高成本、低效率的困境。對于層出不窮的新情況和新問題，無法做到有效回應(yīng)。為了克服原有的條塊弊端，網(wǎng)格化管理進行了系統(tǒng)性的流程再造。在組織體制方面，建立了“兩個中心”，即監(jiān)督中心與指揮中心，以實現(xiàn)管辦分離。監(jiān)督中心負責(zé)接收網(wǎng)格員上報的社情民意并移轉(zhuǎn)至指揮中心，以及對事件處置情況的評估考察；指揮中心則是接收監(jiān)督中心反饋的問題，并指揮調(diào)度專業(yè)人員解決這些問題。設(shè)置監(jiān)督、指揮兩個中心，是網(wǎng)格化管理流程顯性化的組織保障，有利于明晰職責(zé)、強化監(jiān)督、降低成本、提高效率。就管理流程而言，可以概括為發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、處置、核查、結(jié)案等六個環(huán)節(jié)。網(wǎng)格員在發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)待處理的社情民意后，直接拍照并通過數(shù)據(jù)終端上傳至監(jiān)督中心，由監(jiān)督中心進行甄別、立案，并將相關(guān)案卷批轉(zhuǎn)到指揮中心，再由指揮中心根據(jù)問題歸屬分派至相應(yīng)專業(yè)部門進行現(xiàn)場處理。專業(yè)人員處理完畢后，向指揮中心報告處理結(jié)果并由指揮中心反饋給監(jiān)督中心。監(jiān)督中心派出網(wǎng)格員進行現(xiàn)場核查，通過對比處置前后的信息，就可以對整個處理流程進行有效監(jiān)督和評價。整個過程形成閉環(huán)，責(zé)權(quán)清晰、監(jiān)督嚴格、反饋及時，減少了很多人為因素的干擾，以實現(xiàn)問題的及時發(fā)現(xiàn)與快速處置。

（二）不同之處北京市東城區(qū)作為中心城區(qū)，是國家和北京市行政、事業(yè)機構(gòu)的主要集中地，集中體現(xiàn)北京作為國家首都的政治中心、文化中心和國際交往中心功能。因此，維穩(wěn)成為城市管理的重中之重，也是推行網(wǎng)格化管理的重要目標。而深圳市流動人口多，社會自治程度高，民間力量壯大，市民對于政府的服務(wù)性提出了更高的要求和期待。這決定了兩地在推行網(wǎng)格化管理的過程中產(chǎn)生了不同的實踐范式。其不同之處在于：

1.兩地推進網(wǎng)格化管理的側(cè)重目標不同作為中央政務(wù)服務(wù)區(qū)，北京市東城區(qū)肩負著確保首都功能核心區(qū)和政治中心區(qū)安全穩(wěn)定的任務(wù)，因而推進網(wǎng)格化管理的重中之重是維護轄區(qū)社會穩(wěn)定。在群體性事件發(fā)生率、上訪率等指標壓力下，力求通過“事前監(jiān)管”將影響社會穩(wěn)定的各種因素消滅于萌芽狀態(tài)，實現(xiàn)綜治工作的抓早、抓小。深圳市作為改革開放的前沿，流動人口數(shù)量大，社會自治程度高，社會組織發(fā)展迅猛。在推進網(wǎng)格化管理過程中，為轄區(qū)居民提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)與公共產(chǎn)品成為首要目標。如借助網(wǎng)格化管理的硬件設(shè)備全面推廣的“智慧黨建”，就是在對黨員進行智慧管理的同時，整合了全市的政務(wù)服務(wù)資源。遍布全市的智慧黨建一體機既可以在線發(fā)展黨員、在線接轉(zhuǎn)組織關(guān)系、在線學(xué)習(xí)教育、在線過組織生活、在線繳納黨費，也能夠進行便民服務(wù)。

2.兩地網(wǎng)格的管理工作人員構(gòu)成不同北京市東城區(qū)為每個網(wǎng)格配備了網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格黨支部書記、網(wǎng)格司法工作者、網(wǎng)格消防員等7類管理人員，還根據(jù)網(wǎng)格不同特點，整合社保、工青婦、統(tǒng)戰(zhàn)、社會組織等特色力量進到網(wǎng)格。①許蘭，吳慶敏：《東城網(wǎng)格化 智慧城市的雛形》。相對而言，深圳市的網(wǎng)格人員配備比較簡單。如南山區(qū)是“一格三員”，分別為網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格協(xié)管員和網(wǎng)格監(jiān)督員，而龍崗區(qū)則是“一人一格”的管理模式。

3.兩地推進網(wǎng)格化管理的重要抓手不同北京市繼全面推進“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的改革以來，街鄉(xiāng)被賦予了三大職權(quán)—對重大事項提出意見建議權(quán)、對轄區(qū)需多部門協(xié)調(diào)解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)、對政府職能部門派出機構(gòu)工作情況考核評價權(quán)。北京市東城區(qū)在推進網(wǎng)格化管理過程中，更加注重發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，側(cè)重依靠街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“賦權(quán)、下沉、增效”來提升管理績效。深圳市傾向于利用技術(shù)優(yōu)勢，依托“織網(wǎng)工程”提升“中心—分中心”管控指揮體系的智慧化水平，側(cè)重發(fā)揮管控指揮中心的作用。如深圳市寶安區(qū)“大巡查—大智慧—大執(zhí)法”的網(wǎng)格化智慧管理工程中，區(qū)管控指揮中心和街道管控指揮分中心發(fā)揮著中樞作用。

截至2016年底，全國社區(qū)（村）網(wǎng)格化覆蓋率達到93%。②熊豐：《社會綜合治理專訪網(wǎng)格化服務(wù)管理精準之路》，新華網(wǎng)，2017年9月19日，。在當前“晉升錦標賽”模式之下，地方政府間引入了競爭機制，官員的政治生命與地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況緊密相連。③周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》，2017年第7期。由此各地在社會管理創(chuàng)新上競相嘗試，根據(jù)自身的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展特點，創(chuàng)造性地展開網(wǎng)格化管理實踐，催生出不同細節(jié)上增量改革的變動組合。例如，相較于“東城模式”突出傳統(tǒng)意義上的政治動員能力建設(shè)，“深圳模式”則更加重視信息技術(shù)的開發(fā)運用：市級層面的“織網(wǎng)工程”建設(shè)，區(qū)級層面的“羅湖社區(qū)家園網(wǎng)”、福田區(qū)“智慧福田”APP、南山區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”新模式，充分體現(xiàn)了利用大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù)服務(wù)社會管理。但總體而言，當代中國的社會管理模式處在總體性社會管理向政府主導(dǎo)的多元社會主體有序參與社會治理模式轉(zhuǎn)變的過程中，這些地方模式雖各具特色、異彩紛呈，但又都未偏離總體性社會管理模式太遠。

三、網(wǎng)格化管理的困境挑戰(zhàn)與前景

網(wǎng)格化管理是政府主導(dǎo)社區(qū)治理的產(chǎn)物。由于其進一步下放事權(quán)，“使得行政權(quán)力通過網(wǎng)格化直接到達社會個體，把社會個體控制在網(wǎng)格之中”，①朱仁顯, 鄔文英：《從網(wǎng)格管理到合作共治—轉(zhuǎn)型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析》，《廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版》，2014年第1期。形成了執(zhí)行力強和運轉(zhuǎn)高效的體制機制。這一方面提高了政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，符合長期以來的維穩(wěn)邏輯；另一方面延伸了政府觸角，造就了強勢政府，官僚機構(gòu)進一步膨脹，加劇了行政化趨勢。而在實際運行過程中，信息的低效利用制約著網(wǎng)格化管理績效和水平的提升。

（一）從“東城模式”和“深圳模式”看網(wǎng)格化管理面臨的困境挑戰(zhàn)

首先，管控導(dǎo)向嚴重，社會活力受到抑制。從本質(zhì)上看，網(wǎng)格化管理是基層政府行政權(quán)力的強勢下沉，擴大了政府行政管理的范圍，壓縮了社會與公民個體的生存空間。依靠網(wǎng)格化管理，基層政府能夠?qū)崿F(xiàn)對于社會矛盾分歧的及時掌握，有利于第一時間化解風(fēng)險、解決糾紛。在維穩(wěn)的思維導(dǎo)向下，這種“包干到戶”“劃片負責(zé)”制的管理模式極大地提高了處置問題的效率，將各種社會風(fēng)險點消滅于萌芽狀態(tài)。政府實際上扮演著“消防隊員”的角色，就問題處理問題，就矛盾化解矛盾，就糾紛解決糾紛?！坝米疃虝r間化解危機”成為基層政府的最優(yōu)選擇，管控導(dǎo)向進一步僵化。這種模式擅長處理表面化的突發(fā)問題，對于應(yīng)急式、運動式的維穩(wěn)工作成效顯著。然而，由于人手和專業(yè)所限，加之來自考核的硬性指標壓力，一些問題不乏被“粗暴”解決。表面上糾紛得到化解，實際上只是矛盾雙方的暫時妥協(xié)，缺乏問題處理的后續(xù)跟進與效果評估。如北京市東城區(qū)在2018年1月至3月期間的便民服務(wù)滿意率分別僅為47.83%、46.49%、52.14%，基本維持在中等水平。②王凌：《基于北京市東城區(qū)網(wǎng)格中心的社會管理創(chuàng)新研究》，北京郵電大學(xué)，2018年，第25頁。在“大政府”的強勢之下，由于多元主體參與社會治理的缺失，社會的整體活力受到抑制，深層次的社會問題與社會矛盾容易累積、發(fā)酵。

其次，網(wǎng)格化管理的行政化弊端明顯，實際運行低質(zhì)、低效。網(wǎng)格化管理將管理鏈條進一步下沉，從（市）區(qū)到街道，再到社區(qū)延伸至網(wǎng)格，實際上形成了四級管理體系。管理層級過多，必然造成信息溝通不暢、回應(yīng)性降低、推諉塞責(zé)等現(xiàn)象發(fā)生，不可避免地沾染科層制弊病。條塊分割、條塊關(guān)系不暢的情況依然普遍存在，網(wǎng)格員、社區(qū)居民、職能部門之間關(guān)系并沒有完全捋順。許多居民對網(wǎng)格員隊伍了解不多，甚至缺乏信任；職能部門對于網(wǎng)格員上報的問題存在回避、推諉的態(tài)度，影響了基層問題“發(fā)現(xiàn)—上報—處理”機制的效果。無論是深圳市還是北京市東城區(qū)，網(wǎng)格“一站多能，一人多職，一格多元”的現(xiàn)象均比較明顯。網(wǎng)格員身份定位模糊，他們既不是公務(wù)員，也不是事業(yè)單位人員，既不是傳統(tǒng)意義上的臨時性維穩(wěn)隊伍，也不是志愿性服務(wù)團體，而是通過公開招考，并與社區(qū)網(wǎng)格化管理分中心簽訂勞動合同的合同工。加上責(zé)任大、權(quán)力小，責(zé)權(quán)不對等，工作復(fù)雜繁瑣，薪酬待遇偏低，相當一部分網(wǎng)格員把網(wǎng)格工作當成“跳板”，1-2年找到新工作后就會離開。總體而言，網(wǎng)格員隊伍流動性較大，這極大地影響了工作開展的持續(xù)性。于是，基層政府為了維持網(wǎng)格化管理體系的正常運轉(zhuǎn)，不得不在人財物各個方面加大投入，這極大增加了管理成本。另外，各類管理事務(wù)均下沉至網(wǎng)格，造成了現(xiàn)實中的管理功能泛化。無論是“條條管理”，還是“塊塊管理”，網(wǎng)格都作為行政管理序列的末梢，不僅承接社區(qū)街道和條管部門下派的工作，還要處理各類臨時性、應(yīng)急性任務(wù)。如北京市東城區(qū)的“一格七員”模式，7類管理人員涵蓋了黨務(wù)、行政、司法、治安等多方面，他們執(zhí)行基層政府的行政指令、履行政府的管理職能，已經(jīng)具有了基層黨政組織的特點。管理功能泛化導(dǎo)致了管理效能降低，同時也弱化了居委會、社會組織等主體的自治作用。

再次，信息的采集與利用問題突出。信息是網(wǎng)格化管理運行的基礎(chǔ)。可以說，網(wǎng)格化管理是依托信息進行、圍繞信息展開的。然而在實踐中，信息平臺的基礎(chǔ)性作用卻沒有得到充分發(fā)揮。在信息采集層面，隨著越來越多的行政事務(wù)下沉至網(wǎng)格，基層對于信息的需求量越來越大，這要求網(wǎng)格員將大量時間與精力投入到信息采集工作當中。而對于“什么是信息”“哪些是有效信息”“信息該如何采集”等重要問題，網(wǎng)格員卻很少有清晰、統(tǒng)一的認識，不少社區(qū)的網(wǎng)格存在信息采集難、錄入不規(guī)范、更新不及時以及專業(yè)技術(shù)人員匱乏等問題。這就造成采集過程的效率低下以及采集結(jié)果的信息超載、信息過剩、信息低質(zhì)、信息無用。例如，深圳市的一些街道，往往以數(shù)據(jù)上傳率、事件辦結(jié)率等作為單一評價標準，導(dǎo)致實際工作中出現(xiàn)了“能處理的就采集上傳，處理不了的就不采集上傳”現(xiàn)象。在信息處理層面，信息的采集者、擁有者處于絕對的強勢地位，擁有對于信息的不對稱優(yōu)勢。公民個體成為了信息上的弱者，對政府實現(xiàn)了“單向透明”。憑借著信息優(yōu)勢，信息壟斷、信息尋租、“為信息而信息”以及對信息的“選擇性失明”等問題不同程度上存在，造成行政資源的浪費、濫用，進而影響信息利用的效果。而且，從技術(shù)角度上看，目前的技術(shù)只是實現(xiàn)了信息的電子化，但并沒有形成智能處理，尚未從中挖掘公共服務(wù)需求，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)最終沉淀下來，進而變成無效數(shù)據(jù)。①根據(jù)2018年筆者對深圳市社工委的調(diào)研。另外，不同部門之間的“信息孤島”與“數(shù)據(jù)煙囪”問題依然存在，數(shù)據(jù)的匯聚、共享面臨障礙，進而影響到各部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同。

（二）網(wǎng)格化管理的前景淺析

從網(wǎng)格化管理的運行機制上可以看出，單一的維穩(wěn)和管控思維已經(jīng)無法滿足日益增長的治理要求，而實踐過程中所產(chǎn)生的種種官僚制弊病也成為網(wǎng)格化管理繼續(xù)推行的巨大障礙。因而應(yīng)該在充分發(fā)揮現(xiàn)有條件的同時創(chuàng)新體制機制，以實現(xiàn)更好的社會治理效果。第一，由被動管理走向主動管理，提高回應(yīng)性。基層網(wǎng)格要實現(xiàn)由“管理”到“服務(wù)”的功能轉(zhuǎn)型，鼓勵民眾表達意見、建言獻策。充分發(fā)揮基層黨組織在網(wǎng)格中的獨特政治優(yōu)勢，在解決群眾實際生活困難的過程中提供精準化、精細化的公共服務(wù)，充分整合為民服務(wù)的社會資源。此外，應(yīng)建立健全網(wǎng)格績效評估機制，引入社區(qū)居民和專業(yè)社會組織對網(wǎng)格化管理的績效進行評價、監(jiān)督，以居民的滿意度為依據(jù)，對參與提供服務(wù)的主體進行考核。定期對社區(qū)服務(wù)用戶進行服務(wù)質(zhì)量的反饋回訪，依據(jù)回訪信息和任務(wù)完成情況對服務(wù)提供者進行考核，并系統(tǒng)總結(jié)社區(qū)服務(wù)體系的整體運行狀況，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，共同商議改進方法。第二，加強基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)。在數(shù)據(jù)采集方面，進一步挖掘網(wǎng)格化的數(shù)據(jù)整合與信息處理優(yōu)勢，在信息平臺建設(shè)、大數(shù)據(jù)分析等方面進行精細化投入，以提升數(shù)據(jù)資源的利用效率。避免信息庫重復(fù)建設(shè)，打破“信息孤島”，進行政務(wù)信息系統(tǒng)的整合，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少行政成本。在數(shù)據(jù)利用方面，努力挖掘技術(shù)潛力，研究設(shè)計網(wǎng)格化數(shù)據(jù)分析模型，拓寬系統(tǒng)的信息化空間，并充分利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)，開展統(tǒng)計分析工作，剖析問題產(chǎn)生的根源，分析趨勢，進行預(yù)測，為城市發(fā)展提供更全面的決策參考。同時明確相關(guān)部門權(quán)力邊界，適度放權(quán)至基層單位，加強數(shù)據(jù)共享，以避免基層只是一味采集、錄入、上報數(shù)據(jù)，卻沒有數(shù)據(jù)使用權(quán)的情況。第三，加強網(wǎng)格員隊伍建設(shè)。優(yōu)化網(wǎng)格員選拔聘用、管理使用與教育培訓(xùn)機制，健全考核評價體系，逐步改善待遇保障、暢通發(fā)展渠道。一方面要捋順網(wǎng)格工作流程，將網(wǎng)格員工作職責(zé)具體化、明確化，另一方面要把教育培訓(xùn)做實，對網(wǎng)格員進行有目的、有計劃的崗位培訓(xùn)，普及相關(guān)的信息技術(shù)以及業(yè)務(wù)流程知識，使其成為既了解社區(qū)具體工作情況，又熟悉管理制度和業(yè)務(wù)流程的現(xiàn)代化社區(qū)管理人員。

通過比較網(wǎng)格化管理的兩種模式可以看出，無論是“東城模式”還是“深圳模式”，都不尋求突破現(xiàn)有政治與行政管理體制框架。在同時具備網(wǎng)格化管理基本功能的基礎(chǔ)上，二者目標存在差異，即“東城模式”側(cè)重維穩(wěn)，而“深圳模式”偏向服務(wù)。由此帶來兩地推進網(wǎng)格化管理的具體運行方式有所不同。然而，這兩種模式都面臨著管控導(dǎo)向嚴重、行政化弊端明顯、信息的采集與利用問題突出等問題。因而在加強基礎(chǔ)信息系統(tǒng)與網(wǎng)格員隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，由“被動”走向“主動”、提升回應(yīng)性應(yīng)成為網(wǎng)格化管理未來的發(fā)展方向。