從國家創(chuàng)新型城市試點看中國實驗主義治理

北京師范大學政府管理學院章文光、宋斌斌 本文節(jié)選自《中國行政管理》2018年第12期

“國家創(chuàng)新型城市”在擴散機制和賦權(quán)安排上也體現(xiàn)出較為獨特的中國實驗主義治理模式。一方面，縱向“強制”和橫向的“競爭”“學習”“模仿”“社會化”是政策擴散的主要機制?！皣覄?chuàng)新型城市”政策實驗的擴散過程，較為明顯地體現(xiàn)了中國實驗主義治理過程，在小規(guī)模試點、大規(guī)模試點和實驗推廣三個階段都有不同程度的縱向和橫向擴散，而每個階段的擴散機制也有區(qū)別。另一方面，實驗主義治理理論強調(diào)多元共治的主體結(jié)構(gòu)，“基層賦權(quán)”是其核心理念。中國“國家創(chuàng)新型城市”政策實驗體現(xiàn)了對各地方政府的賦權(quán)安排，但中國現(xiàn)有的行政體制決定了中央與地方政府間的賦權(quán)安排較為復雜。隨著“試點—篩選—擴散”實驗階段的不同，中國政府嘗試不同的集權(quán)與分權(quán)型制度安排，體現(xiàn)出中國式實驗主義治理框架的獨特性。

在小規(guī)模試點階段中央向地方賦權(quán)，擴散路徑以橫向擴散為主。由于面臨不同的創(chuàng)新稟賦、差異化的政策環(huán)境，各地方政府并非完全照搬其他地方的政策內(nèi)容，而是在其中加入新的信息后采納，也就是通過學習機制擴散。同時，地方政府通過政策創(chuàng)新營造良好的創(chuàng)新治理環(huán)境，為創(chuàng)新要素流入開展競爭，這種對稀缺創(chuàng)新資源（如高素質(zhì)人才、發(fā)明專利等）的競爭，使創(chuàng)新政策能夠被其他地方政府采納擴散，地方競爭與學習成為橫向擴散的主要動力。與此同時，中央政府對具體政策的擴散過程較少直接干預，主要進行指標考核，如中央出臺的一系列評估文件中分別在創(chuàng)新投入、創(chuàng)新績效、創(chuàng)新環(huán)境等方面對各地方政府進行評估，不使用強制力直接干預擴散?？傮w而言，此階段的擴散機制以競爭、學習為主，上級政府的強制途徑不明顯，由于尚未形成較為具體的政策目標和清晰的政策內(nèi)容，因此模仿與社會化途徑也不顯著。

在大規(guī)模試點階段地方賦權(quán)與中央集中推廣并行，縱向與橫向擴散普遍存在，縱向擴散逐漸增加。該階段，中央政府開始有目的地組織政策的局部試驗，但此時面對地方差異性和具體政策環(huán)境的模糊性，避免“一刀切”帶來的政策風險和繼續(xù)開展政策試錯的考慮，中央政府依然給予地方政府較大的政策空間，橫向與縱向擴散繼續(xù)存在。隨著實驗推進，2010年中央推出《關(guān)于進一步推進創(chuàng)新型城市試點工作的指導意見》和《創(chuàng)新型城市建設(shè)監(jiān)測評價指標（試行）》，進一步明確了中央的政策偏好，減小地方實驗空間。此后，中央不定期地公布創(chuàng)新型城市名單，各地方政府努力達到中央的創(chuàng)新型城市指標體系要求，期待成為中央認可的試點城市。在此階段，各地方政府仍然存在競爭式擴散，只是此時的競爭不再是通過創(chuàng)新獲得中央關(guān)注的競爭，而演變?yōu)楦咝У貓?zhí)行中央政策要求的競爭。在此階段，競爭、模仿、社會化途徑成為主要政策擴散機制，存在一定的學習，中央強制機制逐漸增多。

在推廣實驗階段權(quán)力再次向中央集中，擴散路徑以縱向擴散為主。政策試點基本結(jié)束，對于未通過實驗的政策，其政策過程就此終止。而對于通過實驗、形成共識的政策，進入了實質(zhì)性推廣擴散的階段。此時，中央政府形成具體的政策目標、明確的政策工具。中央政府以自身權(quán)威動員資源，發(fā)布行政命令，推廣選定政策，加速政策擴散過程。上級政府不再將主要精力放在組織局部試驗，而是推動政策全面落實，試點城市與非試點城市在政策工具上趨同。此時擴散手段主要表現(xiàn)為上級強制，尤其是在中國體制下，中央政府權(quán)威強大，資源統(tǒng)合調(diào)動能力超強，能夠更有效地加速政策擴散進程。與此同時，中央推廣的特定政策，會對各地方政府形成較大的遵從壓力，此時采納政策與否，地方政府較少考慮能否符合地方實際，以政策模仿來回避政治風險成為其主要行動方式。因此，強制、模仿與社會化成為主要的擴散途徑，學習和競爭途徑不再顯著。

政治不確定性對上市公司現(xiàn)金持有水平的影響

西南交通大學經(jīng)濟管理學院鄧思依 本文節(jié)選自《中國經(jīng)濟問題》2018年第5期

本文使用2004年至2014年的數(shù)據(jù)，考察政治不確定性對中國上市公司現(xiàn)金持有水平的影響。

研究發(fā)現(xiàn)，在市長或市委書記換屆期間，企業(yè)會顯著地減少持有的現(xiàn)金。在改變現(xiàn)金持有量的衡量方式、改變政治不確定性的衡量方式、采用工具變量法以及采用剔除了北京、天津、上海、重慶四個直轄市的子樣本的情況下該結(jié)論依然穩(wěn)健。相對于內(nèi)部升遷的情況來說，如果新任官員屬于外部調(diào)任，那么由于官員變更所產(chǎn)生的政治沖擊會更大，企業(yè)會更顯著地減少現(xiàn)金的持有。

研究還發(fā)現(xiàn)，公司規(guī)模較小、負債水平較低的企業(yè)在官員換屆期間會更顯著地減少現(xiàn)金的持有，這表明控制與公司特性相關(guān)的這兩種風險調(diào)解變量可以緩解政治不確定性與現(xiàn)金持有水平之間的負向關(guān)系。

最后，文章考察了政治沖擊對不同經(jīng)濟發(fā)展水平城市的企業(yè)的現(xiàn)金持有決策的影響，研究發(fā)現(xiàn)，政治沖擊對處于一線城市的企業(yè)的現(xiàn)金持有決策具有顯著的負向影響，但是對于處于非一線城市的企業(yè)的現(xiàn)金持有決策沒有顯著的影響。

本文為政治不確定性對企業(yè)現(xiàn)金持有決策具有重要影響這一理論假設(shè)提供了實證支持。研究結(jié)論啟示我們，地方政府官員作為地方政治權(quán)力的代表，其制定的各種政策措施對企業(yè)經(jīng)營者的各種決策具有很強的導向作用，我們在研究微觀企業(yè)決策行為的過程中，要充分考慮政治制度因素和政治環(huán)境因素的影響。

官員行為與財政行為

中國人民大學財政金融學院呂冰洋本 文節(jié)選自《財政研究》2018年第11期

2008年后，我國地方債的規(guī)模迅速膨脹，雖然中央三令五申嚴格控制，很多地方仍然不遺余力地在擴大地方債務。據(jù)財政部發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2018年6月末，全國地方債余額為167997億元。地方債有顯性和隱性之分，顯性的是地方政府在公開市場上發(fā)行的債務，隱性的如地方政府通過融資平臺、國有企業(yè)向銀行貸款所產(chǎn)生的債務，而隱性的地方債規(guī)模，則是誰也說不清楚的一件事，地方債所可能引發(fā)的經(jīng)濟風險是中國面臨的幾個關(guān)鍵風險之一。

地方債的產(chǎn)生與地方官員的財政預算軟約束有密切關(guān)系。作為一級政府，它的財政行為應該滿足財政平衡原則，債務規(guī)模不能超過財政承受能力，否則的話，債務還本付息的壓力會影響地方政府正常運轉(zhuǎn)。如果地方債規(guī)模真的超過財政承受能力，上級政府救不救助呢？不救助會坐視地方政府財政破產(chǎn)，公共事業(yè)所需的財政支出會面臨無米下鍋窘境，甚至會影響社會穩(wěn)定；如果救助，那么地方政府預期債務風險最終會轉(zhuǎn)嫁到上級政府，地方政府會進一步擴大舉債規(guī)模。從現(xiàn)實看，地方官員的選拔、任用與考核均以上級政府為主，這里面暗含著一個邏輯是“人是你選的，出了問題你得負責”，當?shù)胤秸霈F(xiàn)債務問題時，上級政府很難置之不理，財政預算軟約束問題由之發(fā)生。

預算軟約束問題的根源在哪里？除了人事制度的問題，筆者認為可能與兩個問題有關(guān)。一是信息不對稱。不論是債務人還是債權(quán)人，所獲得的地方債收益與風險信息應是對稱的，然而，由于地方政府在地方資源配置中的強大能力，以及官員行為和任期的不穩(wěn)定性，持債主體與借債方、上級政府與下級政府在事先和事后都會存在信息不對稱。二是權(quán)責不對稱。分稅制改革以來，大量事權(quán)下放到市縣級政府，但是市縣級政府受財力緊張的約束，很多支出責任卻轉(zhuǎn)嫁到上級政府，結(jié)果是“花別人的錢做自己的事”，這很容易引發(fā)道德風險問題。