吳艷華

（山西旅游職業(yè)學(xué)院 山西 太原 030031）

2018年3月5日《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，2019年3月5日《政府工作報(bào)告》中再次明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，3月8日的十三屆全國(guó)人大第二次會(huì)議上又一次提到房地產(chǎn)稅法，立刻引起廣泛關(guān)注。

房地產(chǎn)稅并不僅僅局限于房產(chǎn)稅一種，而是一個(gè)以房產(chǎn)、地產(chǎn)為課稅對(duì)象的稅收體系。目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制度中共包含有土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅等多個(gè)具體稅種，覆蓋了所有房產(chǎn)的取得、保有以及流通等各個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)交易行為。文章主要是從加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的重要意義和有效途徑等方面進(jìn)行探索研究。

一、房地產(chǎn)稅相關(guān)概念

房地產(chǎn)稅在我國(guó)經(jīng)過(guò)了一個(gè)比較曲折的發(fā)展過(guò)程。國(guó)內(nèi)最早提出房地產(chǎn)稅，是在1950年1月的全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t中。在1951年8月，國(guó)家就出臺(tái)了城市房地產(chǎn)稅暫行條例，把房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅組合為城市房地產(chǎn)稅，明確了征收的范圍是城市的房產(chǎn)。在經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展之后，1984年國(guó)家決定繼續(xù)對(duì)房地產(chǎn)征稅，把房地產(chǎn)稅細(xì)分為城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅兩個(gè)稅種。在之后的1986年，出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》中明確了房產(chǎn)稅的征收對(duì)象為國(guó)內(nèi)的單位和個(gè)人。進(jìn)入新世紀(jì)后，2003年國(guó)家適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，取消了不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)收費(fèi)，開(kāi)始征收面向不動(dòng)產(chǎn)的物業(yè)稅。2007年開(kāi)始在北京、天津、深圳等國(guó)內(nèi)的十多個(gè)省市進(jìn)行了物業(yè)稅的試點(diǎn)空轉(zhuǎn)。這一稅種的空轉(zhuǎn)也標(biāo)志著1951年的城市房地產(chǎn)稅暫行條例被廢止。之后房地產(chǎn)稅不斷加大推廣試點(diǎn)的范圍。2014年，國(guó)家專門在土籍管理司成立不動(dòng)產(chǎn)登記局，為后續(xù)開(kāi)展的自住房房產(chǎn)稅征收打下了信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。2015年房地產(chǎn)稅正式進(jìn)入立法規(guī)劃。2016年1月國(guó)家正式推出了不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則，鋪墊了全面開(kāi)征房產(chǎn)稅的技術(shù)條件。但是全社會(huì)全面開(kāi)征房地產(chǎn)稅，還面臨著非常大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，房地產(chǎn)稅改革的推進(jìn)和落地還有較長(zhǎng)的路要走。

近十年來(lái)國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)的價(jià)格出現(xiàn)了井噴式的增長(zhǎng)，在遏制房?jī)r(jià)過(guò)快的進(jìn)程中，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)稅的最終落地更為謹(jǐn)慎，正在采取積極的措施穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革實(shí)踐。2017年，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正按照中央的要求，全力展開(kāi)房地產(chǎn)稅的立法工作。如果房地產(chǎn)稅正式推廣應(yīng)用，將標(biāo)志著中國(guó)土地財(cái)政的拐點(diǎn)的來(lái)臨。這是因?yàn)閲?guó)內(nèi)目前的房地產(chǎn)稅收包括土地出讓和房產(chǎn)交易這2個(gè)環(huán)節(jié)。其中土地出讓金的收入是地方財(cái)政占比較大的收入類型。而持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收僅僅占據(jù)非常小的稅收比例。房地產(chǎn)稅的落地將讓房地產(chǎn)稅成為地方土地財(cái)政的接替者。

二、目前房地產(chǎn)稅政策中存在的問(wèn)題分析

一是國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)稅設(shè)置不夠合理。目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的多個(gè)房地產(chǎn)稅種中，存在著稅種主輔地位不清晰的問(wèn)題，還缺少遺產(chǎn)稅等相關(guān)的房地產(chǎn)稅種。比較突出的矛盾還有房地產(chǎn)稅費(fèi)界面不清晰的問(wèn)題，比如土地閑置費(fèi)就是費(fèi)中有稅，城鎮(zhèn)土地使用稅有地租的費(fèi)用屬性，卻被劃入稅收種類管理。

二是國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)設(shè)置不夠合理。主要表現(xiàn)為房地產(chǎn)的流通和保有環(huán)節(jié)存在稅負(fù)不均衡。從調(diào)查的數(shù)據(jù)中可以看到，國(guó)內(nèi)2010年房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收差距是在10%左右。但是經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)整體下降，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)出現(xiàn)了近2倍的占比差，這種稅負(fù)不均衡的現(xiàn)象遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)際上的平均水平。

三是國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)稅收管理不夠合理。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記制度實(shí)施進(jìn)展緩慢。全國(guó)實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是房地產(chǎn)稅改革和完善的重要基礎(chǔ)。雖然國(guó)家已經(jīng)在全國(guó)啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，但是因?yàn)榻y(tǒng)一登記制度的實(shí)施進(jìn)展不快，還沒(méi)有全面完成對(duì)全國(guó)所有地區(qū)的覆蓋登記，從而成為了影響房地產(chǎn)稅改革最終落地的重要影響因素。第二，現(xiàn)有房地產(chǎn)還未建立起系統(tǒng)完善的評(píng)估系統(tǒng)。現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅的征收依據(jù)數(shù)據(jù)是房地產(chǎn)的交易價(jià)格。交易價(jià)格往往是在跟隨市場(chǎng)變化出現(xiàn)變化。交易價(jià)格也無(wú)法體現(xiàn)客觀的評(píng)估價(jià)格。但是目前市場(chǎng)沒(méi)有對(duì)房產(chǎn)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和公司能實(shí)現(xiàn)對(duì)房產(chǎn)的定期評(píng)估。稅務(wù)局也無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)房產(chǎn)的行業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)范，沒(méi)有具有專業(yè)知識(shí)能力和資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估職業(yè)人，這些因素都導(dǎo)致房地產(chǎn)稅評(píng)估系統(tǒng)存在很多的問(wèn)題。

三、房地產(chǎn)稅的改革目標(biāo)

從時(shí)代發(fā)展的角度上看，無(wú)論是學(xué)術(shù)界和政府都認(rèn)識(shí)到現(xiàn)在進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革的重要性和迫切性。但是改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，什么樣的改革目標(biāo)就會(huì)帶來(lái)什么樣的改革措施。因此明確房地產(chǎn)稅的改革目標(biāo)是進(jìn)行改革之初非常重要的一步。目前對(duì)于房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)，主要有四種比較典型的觀點(diǎn)。一是認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該促進(jìn)平抑房?jī)r(jià)。該觀點(diǎn)認(rèn)為房地產(chǎn)稅的改革可以通過(guò)開(kāi)展新稅種，從而替代土地出讓金，讓土地使用方必須一次性繳納足額的土地出讓金。而且房產(chǎn)所有者也需要在保有房產(chǎn)期間分批繳納稅金，從而通過(guò)稅收預(yù)期增加購(gòu)房成本，減少消費(fèi)者的購(gòu)房愿望，讓現(xiàn)在脫韁的房?jī)r(jià)得以放緩增長(zhǎng)的腳步。二是認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革能有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。近10年來(lái)，國(guó)內(nèi)的房地產(chǎn)價(jià)格上漲增速過(guò)快，導(dǎo)致很多的國(guó)內(nèi)外資金為獲取暴利進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域，這些投機(jī)游資是推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)的推手之一。但是房地產(chǎn)價(jià)格如果出現(xiàn)斷崖式下降，又會(huì)引起銀行、金融機(jī)構(gòu)難以控制的金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，因此此時(shí)開(kāi)征房地產(chǎn)稅，增加對(duì)房地產(chǎn)的保有乘車，從而抑制對(duì)房地產(chǎn)的投機(jī)，有效應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。三是認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革是政府財(cái)政的有效保障。在分稅制度下，土地收入是地方財(cái)政收入的半壁江山，甚至更多比例。但是隨著土地出讓金作為稀缺資源的不斷減少，地方財(cái)政收入也會(huì)受影響減少。如果開(kāi)征房地產(chǎn)稅，將有助于促進(jìn)地方財(cái)政的收入的持續(xù)和穩(wěn)定增長(zhǎng)。第四是認(rèn)為房地產(chǎn)稅改革是完善稅制的重要組成。我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅存在問(wèn)題比較突出，已經(jīng)不太適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

上面的四種觀點(diǎn)都有一定的價(jià)值，但是單一的觀點(diǎn)都無(wú)法有效支撐起房地產(chǎn)稅改革的需要。綜合來(lái)看，房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)應(yīng)該緊密圍繞國(guó)內(nèi)財(cái)政的主要問(wèn)題和方向，整體系統(tǒng)化研究改革的推進(jìn)契機(jī)和方案，將房地產(chǎn)稅改革和財(cái)政體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步理順土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系，防范房地產(chǎn)領(lǐng)域的金融風(fēng)險(xiǎn)，為提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和質(zhì)量作出應(yīng)用的貢獻(xiàn)。

四、加快房地產(chǎn)稅改革的幾點(diǎn)建議

一是加快解決房地產(chǎn)稅的結(jié)構(gòu)性缺陷和不足。房地產(chǎn)稅目前要高度重視解決流轉(zhuǎn)和保有環(huán)節(jié)稅負(fù)不均衡的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)稅的征收經(jīng)驗(yàn)，提高房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅力度，提高保有環(huán)節(jié)稅費(fèi)對(duì)地方政府的貢獻(xiàn)度。還要重視有效解決房產(chǎn)稅范圍小、稅基窄的問(wèn)題，探索對(duì)個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房、新購(gòu)住房等不同房地產(chǎn)種類的稅費(fèi)征收的種類和比例。加快房地產(chǎn)稅改革中必須從稅種的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題入手，對(duì)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的相關(guān)稅種進(jìn)行梳理后，優(yōu)化調(diào)整或者合并，減少流通環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平。要提高對(duì)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征收力度，逐步擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收區(qū)域和范圍，讓征收的存量房產(chǎn)主體覆蓋面加大，并能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)房產(chǎn)增值的動(dòng)態(tài)合理評(píng)估。

二是加快房地產(chǎn)稅相關(guān)配置制度修訂完善。要從國(guó)家法律層面來(lái)進(jìn)行房地產(chǎn)稅的立法保障。要和政府職能部門改革相結(jié)合，推進(jìn)行政職能和歷史遺留問(wèn)題的解決，重點(diǎn)是對(duì)涉及房地產(chǎn)稅的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定等政策文件進(jìn)行梳理，并遵循法律的立法特點(diǎn)，及時(shí)進(jìn)行明確、修訂和完善。

三是加快房地產(chǎn)稅的立法進(jìn)程。房地產(chǎn)稅的立法受到社會(huì)各界和民眾廣泛關(guān)注，政府一直在積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法進(jìn)程，但始終未最終落地。面對(duì)國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展變化，要加快房地產(chǎn)稅的立法步伐，綜合利用土地、金融、投資、立法等手段，幫助國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)建立科學(xué)健康的長(zhǎng)效機(jī)制。要在前期開(kāi)展個(gè)人住房信息登記聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，盡快明確房地產(chǎn)稅立法的時(shí)間規(guī)劃，從而利用市場(chǎng)化手段進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)主體的行為。

五、房地產(chǎn)稅改革中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

一是要在制度制定中對(duì)中低收入家庭予以必要的關(guān)注。房地產(chǎn)稅和其他稅種相比，主要的特點(diǎn)是稅基和稅源不同。房地產(chǎn)稅對(duì)中低收入家庭來(lái)說(shuō)，評(píng)估的基礎(chǔ)是房產(chǎn)的價(jià)值，而中低收入家庭的房產(chǎn)往往是剛需，無(wú)法變現(xiàn)，這從某些方面來(lái)說(shuō)，是增加了家庭的負(fù)擔(dān)。但是這對(duì)于高收入家庭就不存在壓力。所以在房地產(chǎn)稅改革中，制度一定要體現(xiàn)是遏制游資投機(jī)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入分配的調(diào)節(jié)，體現(xiàn)社會(huì)分配的公平，而不是增加中低收入家庭的生活壓力。

二是在制定房地產(chǎn)稅征收依據(jù)時(shí)要體現(xiàn)房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值和受益公平性。房地產(chǎn)的價(jià)值往往不來(lái)源于建造房屋的成本投入，而更多是來(lái)源于房地產(chǎn)周邊的公共資源的投入。一般來(lái)說(shuō)一線城市的房地產(chǎn)價(jià)值會(huì)高于其他城市，主要原因是一線城市占據(jù)了良好的地理優(yōu)勢(shì)，政府對(duì)城市的公共投入巨大，促進(jìn)了房地產(chǎn)周邊的文化生活和商業(yè)教育等環(huán)境。在同一城市也存在著中心地段、重點(diǎn)地段公共設(shè)施投入更好的問(wèn)題。這是共性問(wèn)題，就需要在制定房地產(chǎn)稅時(shí)要充分體現(xiàn)以房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值為導(dǎo)向的稅收導(dǎo)向，從而有效提高房地產(chǎn)稅征收的公正公平性。

三是注重完善推進(jìn)房地產(chǎn)稅征收的相關(guān)配套政策和措施。改革必然會(huì)帶來(lái)變化，產(chǎn)生不可避免的外部性效應(yīng)。要讓房地產(chǎn)稅有效實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，讓房地產(chǎn)稅改革不會(huì)產(chǎn)生過(guò)多的不良效應(yīng)，政府更應(yīng)該在推行中注重建立和完善相關(guān)的配套改革措施的執(zhí)行，從而讓房地產(chǎn)稅能在政策的相互支持下，得到最大效應(yīng)的推行。比如在房地產(chǎn)的認(rèn)定中，需要嚴(yán)格區(qū)別自住房、剛需房、投資房等，建立住房空置稅等配套制度，真正讓房地產(chǎn)稅能起到遏制房地產(chǎn)投機(jī)行為、穩(wěn)定市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)、擠出房地產(chǎn)泡沫的效果。

對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要國(guó)家從立法、制度完善、地方政府協(xié)力推進(jìn)等多方面下功夫進(jìn)行推進(jìn)，文章建議推進(jìn)解決房地產(chǎn)稅的結(jié)構(gòu)性缺陷和不足，加快房地產(chǎn)稅相關(guān)制度修訂完善，加快推進(jìn)和房地產(chǎn)稅配套的相關(guān)制度改革等方面的工作，以推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革盡快落地。