劉長(zhǎng)秋

在一定意義上，黨內(nèi)法規(guī)的概念是黨的制度建設(shè)的基礎(chǔ)性概念，甚至可以說(shuō)它已經(jīng)成為一個(gè)中國(guó)特色的制度性概念。①參見(jiàn)楊紹華：《夯實(shí)黨執(zhí)政治國(guó)和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)——中共中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)》，《求是》2014年第2 期。這是因?yàn)?，中?guó)共產(chǎn)黨作為新中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)之關(guān)鍵。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，黨的體制機(jī)制能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央的命令和決策能夠在全黨和全國(guó)貫徹執(zhí)行好，黨內(nèi)法規(guī)起著極其重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨中居于核心、關(guān)鍵的地位。②參見(jiàn)許耀桐：《黨內(nèi)法規(guī)論》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5 期。正因?yàn)槿绱?，黨內(nèi)法規(guī)成為我國(guó)全面實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略中不能回避和繞開(kāi)的一類(lèi)特殊法治現(xiàn)象。自黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)明確納入我國(guó)社會(huì)主義法治體系以來(lái)，學(xué)術(shù)界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的研究已經(jīng)如火如荼地展開(kāi)。這對(duì)于我們正確理解、把握和運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)，正確處理依規(guī)治黨與依法治國(guó)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨以及推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)戰(zhàn)略而言，無(wú)疑具有重要的理論指導(dǎo)意義。另一方面，在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的定性方面，學(xué)術(shù)界依舊存在著一些模糊認(rèn)識(shí)，甚至不少人主張將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法，這實(shí)際上混淆了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間的不同性質(zhì)與功能，會(huì)對(duì)我們?nèi)嬉婪ㄖ螄?guó)乃至全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的深入實(shí)施帶來(lái)不良影響?；诖?，本文擬就黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)再加以探討，并在此基礎(chǔ)上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國(guó)家法的原因加以闡釋?zhuān)云趻伌u引玉，引起學(xué)界同仁對(duì)于該問(wèn)題的深入分析。

一、黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的再探討

“在其最根本的意義上，法律哲學(xué)是在探尋法律的性質(zhì)，以及法律制度與法律實(shí)踐的根本特征?！雹貸oseph Raz, Between Authority and Interpretation：On the Theory of Law and Practical Reason,Oxford University Press,2009, p.49.黨內(nèi)法規(guī)作為一種現(xiàn)實(shí)存在的特殊法治現(xiàn)象，顯然也應(yīng)當(dāng)是法哲學(xué)關(guān)注和研究的對(duì)象，而對(duì)其性質(zhì)的探討也就成為題中之義。就目前來(lái)看，盡管黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)也納入了我國(guó)社會(huì)主義法治體系，但這并沒(méi)有完全平息學(xué)術(shù)界對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)屬于何種法的性質(zhì)之爭(zhēng)論。在作為一種法治現(xiàn)象的黨內(nèi)法規(guī)是否是法以及是什么法的問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界依舊存在很大爭(zhēng)議。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法

有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界目前比較傾向性的觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法。而所謂的“軟法”，正如有學(xué)者所指出的，“實(shí)際上是一個(gè)備受爭(zhēng)議的問(wèn)題。有些學(xué)者對(duì)這一概念極為反感甚至拒絕提及，尤其是在將其作為法律的淵源方面。一般來(lái)說(shuō)，法律與其他社會(huì)規(guī)則的區(qū)別就在于它的權(quán)威性、規(guī)范性與約束力。在這一嚴(yán)格意義上，法律必須是剛性的，用‘軟’來(lái)加以表述它在措辭上似乎是存在矛盾”②P.W.Birnie, A.E.Boyle.International Law and the Environment, Oxford University Press, 2002：24.。正因?yàn)槿绱耍钡浇裉?，仍然有許多學(xué)者認(rèn)為，法只是由國(guó)家制定、維護(hù)和強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)則。③參見(jiàn)[德]伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、陳越譯，法律出版社2013年版，第29 頁(yè)。軟法這一概念反映了法律全球化的兩個(gè)最主要趨勢(shì)，即：法律制造者引人注目的多樣化，以及更進(jìn)一步而言，法律主體以及法律制度的私人化。④Anna Di Robilant, Genealogies of Soft Law, The American Journal of Comparative Law, 2006, 54：499～564.

在學(xué)術(shù)界，人們對(duì)于軟法尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、為所有軟法學(xué)研究者所接受的概念與范圍。有學(xué)者認(rèn)為，軟法是在私人領(lǐng)域（缺乏強(qiáng)約束之管制）內(nèi)確立和實(shí)施的混雜交織的行為規(guī)則。⑤Andrew T.Guzman, Timothy L.Meyer.International Soft Law, The Journal of Legal Analysis, 2010, 2：171～211.也有學(xué)者認(rèn)為，軟法通常用來(lái)指包含勸告性而非法律約束性的義務(wù)的規(guī)定。⑥See note⑤，171-226.作為與“硬法”相對(duì)應(yīng)的“軟法”，是指由公權(quán)力主體( 包括國(guó)家公權(quán)力主體、社會(huì)公權(quán)力主體、國(guó)際公權(quán)力主體) 制定或認(rèn)可的規(guī)范相應(yīng)共同體成員行為，調(diào)整公權(quán)力主體與相應(yīng)共同體的關(guān)系、公權(quán)力主體與相對(duì)人的關(guān)系、公權(quán)力主體相互關(guān)系的，不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力的規(guī)則的總稱(chēng)。⑦參見(jiàn)姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3 期。還有學(xué)者認(rèn)為，“軟法”是一種法律效力結(jié)構(gòu)未必完整、無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范。⑧參見(jiàn)羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國(guó)實(shí)踐》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第2 期。盡管對(duì)于軟法的概念人們還莫衷一是，難以達(dá)成一致意見(jiàn)，但一般認(rèn)為，軟法具有以下3個(gè)方面的基本特征：（1）軟法是一種行為規(guī)則；（2）軟法不符合或不完全具備國(guó)家法的要素，尤其是沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力；（3）軟法具有類(lèi)似于又不盡相同于法律的約束力，即它對(duì)于特定的群體而言是能夠發(fā)揮約束作用的。黨內(nèi)法規(guī)作為一種對(duì)于黨員具有約束力的規(guī)范，具有國(guó)家法的某些要素（如具有普遍適用性），但又不具備國(guó)家法的全部特征（如其制定主體不是國(guó)家法的制定主體、不具備國(guó)家強(qiáng)制力等）。在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)法規(guī)與軟法的特征是極為契合的。以此為基點(diǎn)，將黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法，在承認(rèn)其法律性的同時(shí)，使其區(qū)別于國(guó)家法，顯然是正視其法律地位從而令其在當(dāng)代社會(huì)治理中更好地發(fā)揮作用，也是經(jīng)得起法理推敲的。

（二）正確理解用以界定黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的軟法

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法的觀點(diǎn)，筆者在2012年時(shí)就專(zhuān)門(mén)著文陳述過(guò)①參見(jiàn)劉長(zhǎng)秋：《軟法視野下的黨規(guī)黨法研究》，《理論學(xué)刊》2012年第9 期。，而學(xué)術(shù)界有不少學(xué)者對(duì)此表示贊同。②參見(jiàn)劉新圣：《論軟法在公共治理過(guò)程中的應(yīng)用》，《勝利油田黨校學(xué)報(bào)》2015年第1 期；姜明安：《軟法在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用》，《求是學(xué)刊》2014年第5 期。然而，對(duì)此觀點(diǎn)，也有學(xué)者表示反對(duì)。③參見(jiàn)曹秋龍：《依法執(zhí)政背景下的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)研究》，《學(xué)術(shù)探索》2015年第5 期；夏明智：《黨內(nèi)法規(guī)的法域?qū)傩院屯晟坡窂教轿觥?，《廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3 期。部分學(xué)者認(rèn)為，“‘軟法’觀對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐缺乏解釋力”④歐愛(ài)民、李丹：《中國(guó)特色社會(huì)主義法治語(yǔ)境下黨內(nèi)法規(guī)特性的考問(wèn)與澄清》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期。，黨內(nèi)法規(guī)并不軟，相反，很多時(shí)候它也需要借助國(guó)家的強(qiáng)制力，甚至比國(guó)家法都要硬，將黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法容易貶低黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上的地位不符。以此為基點(diǎn)，“黨內(nèi)法規(guī)不宜被視作‘軟法’”⑤蔡金榮：《依法治國(guó)方略中的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)：正名與定位》，《求實(shí)》2016年第11 期。。但筆者以為，這實(shí)際上是對(duì)軟法概念的一種嚴(yán)重誤讀。原因在于，所謂硬法與軟法的劃分并不是依據(jù)這些規(guī)范自身約束力的強(qiáng)弱來(lái)進(jìn)行的，而是依據(jù)其約束力所賴(lài)以存在和發(fā)揮作用的后盾來(lái)劃分的。具體而言，軟法是指與國(guó)家法相對(duì)應(yīng)的一種社會(huì)行為規(guī)范，是不在國(guó)家法體系之內(nèi)但又客觀上具有類(lèi)似國(guó)家法律約束力的規(guī)范。

從法理上來(lái)說(shuō)，國(guó)家法是體現(xiàn)國(guó)家意志，由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的一種社會(huì)行為規(guī)范，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾是國(guó)家法的基本特征。而軟法盡管也具有約束力，但卻并不是依賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)制力而產(chǎn)生的約束力。以此為基點(diǎn)，判斷一種社會(huì)規(guī)范是不是軟法實(shí)際上不能依據(jù)這種規(guī)范自身約束力的強(qiáng)弱，而是要看這種社會(huì)規(guī)范約束力產(chǎn)生的根源是否在于國(guó)家強(qiáng)制力。凡是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范——無(wú)論其在執(zhí)行過(guò)程中有多軟，多不盡如人意——都是國(guó)家法，是與軟法相區(qū)別的硬法。反過(guò)來(lái)，凡是客觀上具有約束力且該約束力的產(chǎn)生不是源自國(guó)家強(qiáng)制力的，都屬于軟法的范疇。就是說(shuō)，軟法實(shí)際上是對(duì)應(yīng)國(guó)家法提出的一個(gè)概念，并不是如其名稱(chēng)上所顯示的那樣，本身就是一種“軟”的法，而是如羅豪才教授所指出的，“軟法是一個(gè)概括性的詞語(yǔ)，被用于指稱(chēng)許多法現(xiàn)象，這些法現(xiàn)象有一個(gè)共同的特征，就是作為一種事實(shí)存在的、可以有效約束人們行動(dòng)的行為規(guī)則，而這些行為規(guī)則的實(shí)施總體上不直接依賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)制力的保障”⑥羅豪才：《公域之治中的軟法》，載羅豪才等著：《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第6 頁(yè)。。從社會(huì)治理的實(shí)踐來(lái)看，盡管軟法被冠以“軟法”之名，但其執(zhí)行力卻并不一定差，其約束效能也未必弱，很多時(shí)候，在很多領(lǐng)域，軟法的約束效果甚至比國(guó)家法要好得多。⑦參見(jiàn)殷嘯虎：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京大學(xué)出版社2016年版，第10 頁(yè)。換言之，軟法不一定軟。而黨內(nèi)法規(guī)就是一種盡管被納入軟法但實(shí)際上卻并不“軟”的軟法，是軟法中的“硬法”。于黨員的要求來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)在要求上顯然要高于硬法，嚴(yán)于硬法。黨員違反黨內(nèi)法規(guī)需要承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任，而這些黨紀(jì)責(zé)任甚至不乏嚴(yán)厲性，如，警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開(kāi)除黨籍等。以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第74 條規(guī)定為例，“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定組織、參加自發(fā)成立的老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)等，情節(jié)嚴(yán)重的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分”。對(duì)于一般人而言，組織、參加或發(fā)起老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)等并不需要承擔(dān)任何責(zé)任，只要其行為不違法。然而，對(duì)于黨員而言，其實(shí)施以上行為則可能需要承擔(dān)警告、嚴(yán)重警告或者撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)等這類(lèi)嚴(yán)重的紀(jì)律處分。顯然，該法規(guī)對(duì)于黨員的要求要嚴(yán)于國(guó)家法律，其硬度甚至不遜于國(guó)家法律。但黨內(nèi)法規(guī)很硬并不表明它本身就是一種硬法，因?yàn)闊o(wú)論其多硬，賴(lài)以支撐其硬度的都不是國(guó)家強(qiáng)制力。

正因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間的上述差異，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）在將黨內(nèi)法規(guī)納入我國(guó)社會(huì)主義法治體系時(shí)，有意將之與國(guó)家法做了區(qū)分。《決定》指出：“在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！痹谶@里，《決定》在“形成完備的法律規(guī)范體系”與“高效的法治實(shí)施體系”“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”以及“有力的法治保障體系”之間用了頓號(hào)，而在形成前面4 個(gè)體系與“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”之間則用了逗號(hào)。這表明，同樣作為我國(guó)法治體系的重要組成部分，前四者與黨內(nèi)法規(guī)體系是存在區(qū)別的，前四者隸屬于國(guó)家法的范疇，都需要以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，屬于同一層面的體系，而后者則自成體系，是與前者相并列的體系，他們之間并無(wú)隸屬關(guān)系。而從表述的前后順序上來(lái)看，《決定》將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”放在“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”之后，實(shí)際上暗含了前者（國(guó)家法）是基礎(chǔ)，而后者（黨內(nèi)法規(guī)）為保障的意蘊(yùn)，亦即后者需要以不違背前者為前提。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)自身的名稱(chēng)也已經(jīng)清楚地表明了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間的不同?！稕Q定》在將黨內(nèi)法規(guī)納入我國(guó)法治體系時(shí)，并沒(méi)有使用之前黨的一些文件中所使用的“黨規(guī)黨法”或“黨的法規(guī)”之類(lèi)的稱(chēng)謂，而是專(zhuān)門(mén)用了“黨內(nèi)法規(guī)”，這表明其本身就已經(jīng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在我國(guó)法治體系中的地位有了明確定位，即黨內(nèi)法規(guī)是僅適用于黨內(nèi)的一種法，是基于黨在我國(guó)依法治國(guó)中的領(lǐng)導(dǎo)地位以及全面從嚴(yán)治黨的需要而被納入我國(guó)法治體系的一種法律現(xiàn)象。

（三）用軟法來(lái)定性黨內(nèi)法規(guī)是相對(duì)更為可取的做法

實(shí)際上，作為與國(guó)家法相對(duì)應(yīng)而提出的一個(gè)法學(xué)概念，軟法或許并不是最好的一種稱(chēng)謂，尤其是在用軟法來(lái)定性實(shí)際上并不“軟”的黨內(nèi)法規(guī)的法律性質(zhì)時(shí)，這一提法很容易引起人們的誤解。為此，也有些學(xué)者將之稱(chēng)為社會(huì)法。①如姜明安教授就認(rèn)為，剖析“黨內(nèi)法規(guī)”的一般特征，其基本定位應(yīng)該屬于社會(huì)法和軟法。參見(jiàn)姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3 期。但筆者認(rèn)為，作為與國(guó)家法相對(duì)稱(chēng)的一個(gè)學(xué)術(shù)概念，社會(huì)法固然有其可取之處，但卻更容易令人們產(chǎn)生分歧與誤解。因?yàn)樵诶碚撋希鐣?huì)法有多種理解，易造成人們思想認(rèn)識(shí)上的混亂。在法學(xué)界，社會(huì)法的概念有多種解釋?zhuān)瓤梢钥醋魇窍鄬?duì)于公法私法的第三法域，也可以看作是調(diào)整和規(guī)范各種社會(huì)問(wèn)題的法律。而就其法律規(guī)范的內(nèi)容而言，也有狹義、中義和廣義之分。狹義的社會(huì)法，即社會(huì)保障法，是法律體系中的一個(gè)獨(dú)立法律部門(mén)。②參見(jiàn)張守文：《社會(huì)法論略》，《中外法學(xué)》1996年第6 期。中義的社會(huì)法居于廣義和狹義兩種概念界定的中間，“內(nèi)容涵蓋了勞動(dòng)法與社會(huì)保障法”③陳海嵩：《經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法關(guān)系之我見(jiàn)》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2003年第4 期。。廣義的社會(huì)法則是指所有為實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策而制定的法律，諸如勞動(dòng)法、消費(fèi)者保護(hù)法、住宅法、環(huán)保法等均為社會(huì)法。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者黃右昌所稱(chēng)之社會(huì)法乃指所有基于社會(huì)政策之立法，其范圍不只包括勞動(dòng)法，甚至連經(jīng)濟(jì)法、民法亦屬社會(huì)法之范疇。④參見(jiàn)趙紅梅：《社會(huì)法代表性學(xué)說(shuō)之評(píng)析與展望》，《法學(xué)》2004年第5 期。而除了以上理解之外，還有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)法是一種法學(xué)思潮，是相對(duì)于“個(gè)人法”的概念而使用的①參見(jiàn)王為農(nóng)、吳謙：《社會(huì)法的基本問(wèn)題：概念與特征》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2002年第11 期。； 或認(rèn)為，社會(huì)法是一個(gè)法律門(mén)類(lèi)，而不是一個(gè)法律理念。②參見(jiàn)鄭尚元：《社會(huì)法是法律部門(mén)，不是法律理念》，《法學(xué)》2004年第5 期。可以說(shuō)，“社會(huì)法產(chǎn)生以來(lái)，關(guān)于社會(huì)法涵蓋的內(nèi)容以及社會(huì)法是法律部門(mén)還是法域的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停歇過(guò)”③林嘉：《社會(huì)法在構(gòu)建和諧社會(huì)中的使命》，《法學(xué)家》2007年第2 期。。僅我國(guó)內(nèi)地學(xué)者關(guān)于“社會(huì)法”詞語(yǔ)的使用就多達(dá)數(shù)十種，社會(huì)法甚至曾一度被作為我國(guó)法律體系中的一個(gè)部門(mén)法。顯然，社會(huì)法的概念包含了過(guò)多的理解與解釋?zhuān)菀滓鹑藗兊恼`讀，導(dǎo)致人們觀念上的分歧和爭(zhēng)議。而軟法的概念盡管也存在不少爭(zhēng)議，也不是一個(gè)最好的提法，但至少相比于社會(huì)法的提法而言，它還是一個(gè)更為可取的概念。筆者以為，在目前我們尚無(wú)法找到一個(gè)能夠更準(zhǔn)確描述包括黨內(nèi)法規(guī)等在內(nèi)的國(guó)家法之外的“法”之法律性的概念的情況下，用軟法來(lái)界定這些“法”的性質(zhì)顯然就是一種最好的選擇?；诖?，將黨內(nèi)法規(guī)納入軟法，在承認(rèn)其法律性并認(rèn)可其為我國(guó)社會(huì)主義法治體系組成部分的同時(shí)，使之區(qū)別于國(guó)家法，顯然是一種務(wù)實(shí)而理性的選擇。就此而言，將黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法，在法理上不應(yīng)再存在爭(zhēng)議。

當(dāng)然，需要特別指出的是，在學(xué)術(shù)界，由于認(rèn)識(shí)上的不同，人們對(duì)于哪些規(guī)范屬于軟法還沒(méi)有完全達(dá)成一致。在此背景下，很多人往往僅依據(jù)軟法的名稱(chēng)，從法自身約束力的強(qiáng)弱來(lái)區(qū)分軟法與硬法。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者將硬法中指導(dǎo)性、號(hào)召性、激勵(lì)性、宣示性等非強(qiáng)制性規(guī)范也納入軟法的范疇④參見(jiàn)周艷云：《民主、自律、制度：腐敗的層進(jìn)治理——以軟法的治理為視角》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2016年第7 期。，這實(shí)際上是值得商榷的。筆者認(rèn)為，如果將硬法中指導(dǎo)性、號(hào)召性、激勵(lì)性、宣示性等非強(qiáng)制性規(guī)范也納入軟法，則客觀上很容易混淆軟法與硬法的界限。因?yàn)橛卜ㄅc軟法劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)并非法律規(guī)范約束力的強(qiáng)與弱，而在于是否以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾；而硬法中的指導(dǎo)性、號(hào)召性、激勵(lì)性、宣示性等非強(qiáng)制性規(guī)范盡管約束效能不強(qiáng)，比較偏軟，但卻是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的，依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施。因此，這類(lèi)法律規(guī)范只是屬于“軟”的硬法而已，其在定位上依舊應(yīng)當(dāng)歸屬于硬法。而黨內(nèi)法規(guī)盡管約束效能很強(qiáng)，在執(zhí)行力上很“硬”，但由于不倚賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，因而并不能被劃入作為硬法的國(guó)家法之列，而依舊只能被劃歸入軟法。當(dāng)然，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨方面所體現(xiàn)出來(lái)的效能，我們可以說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)是一種很“硬”的軟法。

二、黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國(guó)家法

需要特別指出的是，作為一種軟法，黨內(nèi)法規(guī)盡管與國(guó)家法一樣，都是我國(guó)社會(huì)主義法治體系的組成部分，是我國(guó)社會(huì)主義法治體系不可或缺的構(gòu)成要件，但其實(shí)質(zhì)性的不同決定了彼此不宜相互替代，即，不宜將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法，使之失去自身特殊的獨(dú)立存在形態(tài)而成為國(guó)家法的組成部分，也不宜將國(guó)家法的內(nèi)容過(guò)多地融入到黨內(nèi)法規(guī)中，否則會(huì)降低了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員的要求。學(xué)術(shù)界有很多人主張將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律⑤參見(jiàn)劉松山：《建議將黨規(guī)黨法上升為國(guó)家法律》，《理論與改革》2000年第6 期；王紹遠(yuǎn)：《實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接研究》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1 期；謝宇：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第3 期；張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4 期；袁達(dá)松、黎昭權(quán)：《法治思維和法治方式在全面從嚴(yán)治黨中的作用》，《人民論壇》2015年第29 期。，實(shí)際上只看到了黨內(nèi)法規(guī)作為一種法而與國(guó)家法所共同具有的法律性，而混淆了黨內(nèi)法規(guī)作為一種法與國(guó)家法的不同。

（一）將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律不利于維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一

實(shí)際上，表面上看，把黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法客觀上的確能夠解決一些看上去似乎是問(wèn)題的問(wèn)題，例如，貌似破壞法治統(tǒng)一的問(wèn)題。有學(xué)者就指出，如果將黨內(nèi)法規(guī)體系視為我國(guó)國(guó)家法體系之外的另外一個(gè)體系，則勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上獨(dú)立的規(guī)范體系同時(shí)存在的情況，而這會(huì)導(dǎo)致其相互間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象與日俱增，從而破壞國(guó)家法治的統(tǒng)一，進(jìn)而影響國(guó)家的治理效果。該學(xué)者同時(shí)認(rèn)為，將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律體系更易于將黨內(nèi)法規(guī)納入法治軌道，更有利于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，更有利于加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，也更利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。①參見(jiàn)王春業(yè)：《論將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律體系》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3 期。但對(duì)此觀點(diǎn)，筆者不敢茍同，相反，筆者認(rèn)為，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入國(guó)家法律體系，使之成為國(guó)家法反而不利于國(guó)家法治的統(tǒng)一。原因在于以下三個(gè)方面。

1.將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律會(huì)使國(guó)家法的行為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生沖突

在法理上，國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)對(duì)其適用對(duì)象的行為要求在倫理道德層次上是不同的?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，是有著嚴(yán)格黨內(nèi)制度和高超建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的政黨?！雹陧n喜平、鞏瑞波：《邊界與效度：政黨內(nèi)部激勵(lì)活動(dòng)的原則論析——以中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)表彰活動(dòng)為例》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第4 期。而黨內(nèi)法規(guī)就是這一高超建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的最突出體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)作為一種管黨治黨的規(guī)范，其在行為標(biāo)準(zhǔn)上的要求要遠(yuǎn)高于國(guó)家法，有些要求已經(jīng)涉足了“高尚的道德”領(lǐng)域。這是其發(fā)揮管黨治黨優(yōu)勢(shì)，使黨得以保持先進(jìn)性與純潔性的內(nèi)在需要與現(xiàn)實(shí)選擇。從法與倫理道德的關(guān)系上來(lái)說(shuō)，國(guó)家法只是為適應(yīng)社會(huì)治理需要而被法律化的、適用于一般公民的、最低限度的倫理道德規(guī)范。而黨內(nèi)法規(guī)則不然，出于中國(guó)共產(chǎn)黨自身性質(zhì)及使命的要求，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員所提出的要求往往要遠(yuǎn)高于國(guó)家法對(duì)于一般公民的要求，以使其能夠依照黨員的標(biāo)準(zhǔn)為人處事，體現(xiàn)黨的先進(jìn)性，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用。如果將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法，則要么必須遵循國(guó)家法對(duì)人們行為的要求設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，降低對(duì)于黨員的行為要求，要么提高對(duì)一般公民的行為標(biāo)準(zhǔn)要求，使國(guó)家法對(duì)公民行為標(biāo)準(zhǔn)的要求達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員要求的高水平，否則就會(huì)與國(guó)家法在行為標(biāo)準(zhǔn)的要求上出現(xiàn)矛盾與沖突?！白鳛閲?guó)家的法律，如果將它和執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)混為一談，就會(huì)使希望遵守法律的公民無(wú)所適從，降低公民對(duì)于法律的預(yù)期性，更進(jìn)一步造成法律公信力的下降?！雹弁踅B遠(yuǎn)：《實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接研究》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1 期。將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律盡管會(huì)使兩者在行為要求的標(biāo)準(zhǔn)上保持一致，契合了法治的公平原則與平等理念，但也顯然會(huì)造成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律各自調(diào)整范圍的錯(cuò)亂，使兩者失去各自原本具有的調(diào)整優(yōu)勢(shì)而趨于混同。

2.將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律會(huì)使國(guó)家法律設(shè)置的理念出現(xiàn)混亂

國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容設(shè)置的理念上存在較大差別。國(guó)家法由于是廣大人民群眾用以保障自己當(dāng)家作主地位的基本工具，所以相對(duì)更傾向于權(quán)利保障，在制度設(shè)置上也更突出權(quán)利保障，它是以權(quán)利本位為前提的，將享有權(quán)利作為履行義務(wù)的邏輯前提?！皩?duì)于當(dāng)代社會(huì)而言，應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為本位，來(lái)重塑人的主體性理念?！雹芨鸷榱x：《法理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第53 頁(yè)。因?yàn)橹挥幸詸?quán)利為本位，才能夠走向一種道德、公正、合理與進(jìn)步的高級(jí)法律生活。而權(quán)利本位的基本要義在于：任何義務(wù)的設(shè)定需要以相應(yīng)的權(quán)利為基礎(chǔ)，是為實(shí)現(xiàn)特定權(quán)利所必需的。在權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系上，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段，法律設(shè)定義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；權(quán)利是第一性的因素，義務(wù)是第二性的因素，權(quán)利是義務(wù)存在的依據(jù)和意義。①參見(jiàn)張文顯：《馬克思主義法理學(xué)——理論、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第303 頁(yè)。而黨內(nèi)法規(guī)作為一種更高標(biāo)準(zhǔn)的行為要求以及出于管黨治黨的需要，則以義務(wù)優(yōu)位為基本特征，往往更顯現(xiàn)和突出黨員的義務(wù)，將黨員義務(wù)的履行作為其享有權(quán)利的條件。對(duì)于黨員而言，“一個(gè)人所享有的權(quán)利只應(yīng)該是對(duì)他所負(fù)有的義務(wù)的交換，他從對(duì)方那里得到的權(quán)利只應(yīng)該是用他從對(duì)方那里承擔(dān)的義務(wù)換來(lái)的”②王海明：《論權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系》，《倫理學(xué)研究》2005年第6 期。?！芭c國(guó)家的法律規(guī)定和權(quán)力行使必須以維護(hù)公民法定權(quán)利為價(jià)值取向不同，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員只有承諾和自覺(jué)履行黨章規(guī)定的義務(wù)，才能享有黨員權(quán)利，反之，其享有的權(quán)利就會(huì)被取消?！雹埸S明哲、賴(lài)路成：《黨員主體地位與黨員權(quán)利義務(wù)關(guān)系研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2009年第2 期。這種承載著職責(zé)和責(zé)任的義務(wù)優(yōu)位使中國(guó)共產(chǎn)黨成為一個(gè)為了中華民族不斷奉獻(xiàn)的政治組織。也正是中國(guó)共產(chǎn)黨的這種特性，才可以承載中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民完成新民主主義革命、社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放的偉大事業(yè)。④參見(jiàn)李軍：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第110 頁(yè)。在此情形下，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致同一國(guó)家法律體系內(nèi)出現(xiàn)兩種截然不同的權(quán)利義務(wù)設(shè)置理念，從而造成國(guó)家法律在理念上的沖突與內(nèi)容設(shè)置上的混亂，危害國(guó)家法治的統(tǒng)一。

3.將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律會(huì)異化國(guó)家法律體系

國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)作為法的調(diào)整機(jī)理并不相同。國(guó)家法作為最低限度的倫理道德，只能調(diào)整人們的行為，不能涉足人們的思想，盡管其能夠?qū)θ藗兊乃枷胧澜绠a(chǎn)生非調(diào)整性影響、價(jià)值取向方面的影響和結(jié)構(gòu)性影響。⑤參見(jiàn)季金華、張昌輝：《論法律對(duì)思想的影響》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第2 期?！胺傻恼{(diào)整對(duì)象是行為或行為關(guān)系，純粹的思想或思想關(guān)系不能為法律所調(diào)整?！雹拗炀拔模骸斗ɡ韺W(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第120 頁(yè)。這是其與倫理道德的一個(gè)本質(zhì)性區(qū)別。而黨內(nèi)法規(guī)則不同，黨內(nèi)法規(guī)作為相對(duì)于國(guó)家法而言在倫理道德要求層次上更高的制度規(guī)則，在調(diào)整黨員的行為之外，還可以調(diào)整其思想，要求黨員加強(qiáng)自身思想作風(fēng)建設(shè)。在黨內(nèi)法規(guī)中，很多規(guī)范都已經(jīng)不限于對(duì)于黨員行為進(jìn)行調(diào)整，也已經(jīng)涉足到了其內(nèi)心世界，涉足了其思想意識(shí)領(lǐng)域。如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》第7 條規(guī)定的“廉潔修身，自覺(jué)提升思想道德境界”等內(nèi)容，就是典型的對(duì)于黨員思想的調(diào)整。而《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》中也明確指出：完善黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，為做好理論創(chuàng)新和理論武裝工作提供制度保障。就是說(shuō)，在黨的思想建設(shè)方面，是有專(zhuān)門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)的。這注定了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的調(diào)整機(jī)制是不盡相同的。國(guó)家法的調(diào)整依靠外在約束，依靠對(duì)人們行為的引導(dǎo)和約束實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理；而黨內(nèi)法規(guī)則強(qiáng)調(diào)思想建黨與制度建黨相結(jié)合，其調(diào)整提倡內(nèi)外兼修，依靠對(duì)黨員行為與思想的雙重規(guī)范達(dá)到黨內(nèi)治理。在這種情況下，如果將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法，則勢(shì)必會(huì)令黨內(nèi)法規(guī)成為國(guó)家法體系中的“另類(lèi)”，從而會(huì)直接沖擊和動(dòng)搖國(guó)家法只規(guī)范人們行為而不能調(diào)整人們思想的理論根基，造成國(guó)家法制度體系的異化與混亂，且會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)自身合法性的消減。

（二）將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律不利于全面從嚴(yán)治黨

不僅如此，筆者以為，將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律體系，使之上升為國(guó)家法也不利于“黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨”。從理論上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法會(huì)削弱其作為制度所具有的政治屬性，而相應(yīng)地增強(qiáng)其作為制度所具有的規(guī)范性、權(quán)威性與強(qiáng)制性，但也會(huì)帶來(lái)一些顯見(jiàn)的不良效應(yīng)。原因在于，這種轉(zhuǎn)變會(huì)使黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域由黨內(nèi)擴(kuò)至黨外，使國(guó)家法介入其本不宜介入的黨內(nèi)關(guān)系領(lǐng)域，使兩者的調(diào)整范圍逐漸趨同。而這顯然會(huì)改變黨內(nèi)法規(guī)姓“黨”的事實(shí)，從而不利于黨要管黨與全面從嚴(yán)治黨的實(shí)際需要。黨內(nèi)法規(guī)之所以是黨內(nèi)法規(guī)，一方面在于其具有法律屬性，在于其對(duì)于黨員及各級(jí)黨組織具有的類(lèi)似于國(guó)家法的權(quán)威與約束力，另一方面則在于其具有政治屬性，在于其姓“黨”，在于其能夠堅(jiān)持黨的宗旨，能夠以其自身更高的行為標(biāo)準(zhǔn)與更嚴(yán)的內(nèi)容要求幫助黨保持工人階級(jí)先鋒隊(duì)并同時(shí)也是中國(guó)人民與中華民族先鋒隊(duì)的黨性。從法理上來(lái)說(shuō)，國(guó)家法具有普遍適用性，即其對(duì)于一國(guó)公民是統(tǒng)一適用的，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法顯然意味著黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于一般公民也要加以適用，而黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求也勢(shì)必要統(tǒng)一適用于一般公民。這不僅極不現(xiàn)實(shí)，而且也會(huì)抬高國(guó)家法對(duì)于一般公民的行為要求，使黨內(nèi)法規(guī)作為一種管黨治黨規(guī)范失去其在全面從嚴(yán)治黨方面的優(yōu)勢(shì)，并進(jìn)而使黨喪失其先進(jìn)性。因?yàn)榧热灰话愎穸寄軌蚪柚谏仙秊閲?guó)家法之后的黨內(nèi)法規(guī)而具有了更高的行為標(biāo)準(zhǔn)，則中國(guó)共產(chǎn)黨黨員的先進(jìn)性勢(shì)必會(huì)無(wú)從體現(xiàn)，而黨的先進(jìn)性也就會(huì)因此喪失。

此外，從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主要內(nèi)容來(lái)看，其中的大部分都是中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行黨內(nèi)治理的依據(jù)和準(zhǔn)則。主要涉及黨的思想作風(fēng)、民主集中制、反腐倡廉、機(jī)關(guān)工作等方面的建設(shè)，而這些內(nèi)容是國(guó)家法律無(wú)法觸及或取代的。①參見(jiàn)支振鋒：《黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯》，《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3 期。將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律體系，使之升格為國(guó)家法，顯然意味著黨內(nèi)法規(guī)成為需要借助而且也必須要借助國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)加以實(shí)施的硬法。這就意味著黨紀(jì)與國(guó)法將融為一體，對(duì)于違規(guī)的黨員追究其責(zé)任時(shí)追究的一律是其國(guó)家法責(zé)任，而不再有也不需要再有更能體現(xiàn)從嚴(yán)治黨要求的黨紀(jì)責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)的更嚴(yán)厲責(zé)任即“紀(jì)嚴(yán)于法”勢(shì)必將無(wú)法體現(xiàn)。這必然會(huì)在事實(shí)上降低黨對(duì)于黨員的思想和行為要求，無(wú)法顯現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的必要性和重要性。

非但如此，與國(guó)家法相比，黨內(nèi)法規(guī)的一個(gè)非常重要的特征并同時(shí)也是優(yōu)勢(shì)，就在于黨內(nèi)法規(guī)既具有法律屬性又具有政治屬性，“黨內(nèi)法規(guī)既要堅(jiān)持馬克思主義政黨的屬性和要求，體現(xiàn)黨建的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又要具有全局性和前瞻性，創(chuàng)立這樣一些法規(guī)必須考慮很多因素”②蔡文華：《論依規(guī)治黨的內(nèi)涵、目標(biāo)及其實(shí)踐路徑》，《探索》2016年第4 期。。而黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性則使其具有相對(duì)靈活與獨(dú)立的特點(diǎn)，這正是其能夠適合管黨治黨需要的關(guān)鍵所在。因?yàn)椤包h內(nèi)法規(guī)因其制定主體是黨的組織，雖然其制定也有一定的程序，但一般會(huì)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展實(shí)際以及黨內(nèi)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題及時(shí)地做出調(diào)整，具有靈活性，且文本形式和內(nèi)容可繁可簡(jiǎn)，可以是具體的也可以是原則性的”③許耀桐：《黨內(nèi)法規(guī)在法治中的重要作用》，《北京日?qǐng)?bào)》2016年12月5日。?！白鳛檎h組織建立規(guī)章制度的形式與程序就相對(duì)簡(jiǎn)單、簡(jiǎn)便與快捷得多，這樣的特點(diǎn)便于規(guī)章制度在社會(huì)生活中能夠快速實(shí)施?！雹苁凝垼骸兑婪▓?zhí)政與“黨法”》，《太平洋學(xué)報(bào)》2011年第2 期?！包h內(nèi)立法的靈活性表現(xiàn)出黨組織的適應(yīng)能力。面對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)的新問(wèn)題、新現(xiàn)象，在黨內(nèi)立法上可以先行出臺(tái)試行條例，它不僅規(guī)范了黨內(nèi)組織行為，而且也為調(diào)整規(guī)范留下了空間和余地?！雹萃跽衩?、施新州：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第126 頁(yè)。而國(guó)家法則必須具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性，這“不僅是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)”⑥張文顯：《馬克思主義法理學(xué)——理論、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第344 頁(yè)。?；诜€(wěn)定性的需求，國(guó)家法需要受?chē)?yán)格的立法程序之限制，無(wú)論是制定還是修改都需要遵循極為繁雜的程序，與黨內(nèi)法規(guī)相比，國(guó)家法缺乏必要的靈活性。“黨內(nèi)法規(guī)的‘內(nèi)’決定了黨規(guī)姓黨，黨規(guī)非國(guó)法，無(wú)需法院，但黨規(guī)也要避免文牘主義和形式主義，不能以死板的制度約束執(zhí)政黨本身政策機(jī)動(dòng)靈活的優(yōu)勢(shì)。”①支振峰：《黨內(nèi)法規(guī)的政治邏輯》，《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3 期。而將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法則意味著黨內(nèi)法規(guī)必須要受?chē)?guó)家法相對(duì)更具穩(wěn)定性這樣一種要求的制約，必須要受《立法法》所規(guī)定的遠(yuǎn)較《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的繁瑣的立法程序之制約，從而失去其相比于國(guó)家法而言所具有的相對(duì)靈活性②需要特別指出的是，黨內(nèi)法規(guī)的靈活性只是相對(duì)于國(guó)家法的靈活性，作為法，黨內(nèi)法規(guī)也具有法律的特性，也需要遵循法的制定與操作規(guī)程，只不過(guò)相比于國(guó)家法而言，這一規(guī)程要簡(jiǎn)化一些，但卻依然不離合法性這一底線要求。，難以適應(yīng)管黨治黨的實(shí)際需要，使黨內(nèi)法規(guī)喪失其作為具有政治屬性的法而具有的制度優(yōu)勢(shì)。

相反，將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法治體系同時(shí)又令其保持與國(guó)家法律的區(qū)別，則不僅可以確保國(guó)家法的更高權(quán)威，有利于維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一，也有利于體現(xiàn)黨的先進(jìn)性，保證黨要管黨和實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨。筆者以為，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的法治思維的影射，將黨內(nèi)法規(guī)納入我國(guó)法治體系但又獨(dú)立于國(guó)家法體系之外，是黨運(yùn)用并堅(jiān)持法治思維的一種靈活體現(xiàn)。這樣一種做法既可以避免將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法之后可能引發(fā)的其成為國(guó)家法律體系中之“另類(lèi)”的尷尬，從而維護(hù)和保證國(guó)家法治的統(tǒng)一；又可以宣示黨內(nèi)法規(guī)在我國(guó)法治體系中的重要性，突出其對(duì)于黨員和各級(jí)黨組織之無(wú)可辯駁、不可否認(rèn)的法律性，推進(jìn)和帶動(dòng)廣大黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法律性的認(rèn)同、接受與遵行，從而借助黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之不同而強(qiáng)化和凸顯黨對(duì)于黨員的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求，實(shí)現(xiàn)和保障全面從嚴(yán)治黨，永葆黨的先進(jìn)性與純潔性，并進(jìn)一步凸顯黨自身作為執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)核心的正當(dāng)性與合法性。

以此為基點(diǎn)，“只有堅(jiān)持黨規(guī)別于國(guó)法、黨規(guī)國(guó)法分工協(xié)作，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法、黨紀(jì)挺在國(guó)法前，才能保證黨內(nèi)法治與國(guó)家法治良性互動(dòng)，保證黨內(nèi)善規(guī)之治與國(guó)家良法之治相輔相成”③肖金明：《在黨內(nèi)治理中實(shí)現(xiàn)良法善治》，《山東人大工作》2016年第10 期。。將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)難以再成為黨內(nèi)法規(guī)，造成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法調(diào)整范圍的混同。而“如果我們將兩個(gè)工具單一化、同質(zhì)化乃至同一化，就必然會(huì)使我們喪失本可自如運(yùn)用的執(zhí)政手段，執(zhí)政效能必然大大降低，執(zhí)政目的就很難達(dá)成”④卓澤淵：《黨規(guī)與國(guó)法的基本關(guān)系》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第1 期。。因此，在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系上必須要明確以下方面的內(nèi)容，即：黨內(nèi)法規(guī)不能夠取代國(guó)家立法成為治國(guó)理政的重器；而國(guó)家立法也無(wú)法代替黨內(nèi)法規(guī)成為管黨治黨的制度保障。二者需要形成良性的互動(dòng)互補(bǔ)關(guān)系，共同在當(dāng)代社會(huì)治理中發(fā)揮作用，而不是簡(jiǎn)單地將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法。

當(dāng)然，需要特別指出的是，黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國(guó)家法律并不意味著黨內(nèi)法規(guī)的某些內(nèi)容不能轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律中的具體制度。⑤從語(yǔ)義學(xué)上來(lái)說(shuō)，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法意味著從黨內(nèi)法規(guī)到國(guó)家法的轉(zhuǎn)變只是調(diào)整范圍與效力上的轉(zhuǎn)變，即令黨內(nèi)法規(guī)在所調(diào)整的對(duì)象上將由黨內(nèi)關(guān)系擴(kuò)展為一般性社會(huì)關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)將成為正式的國(guó)家法，其效力將由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)加以保障，但其制度內(nèi)容并不需要改變。而將黨內(nèi)法規(guī)的某些內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)家法的一些具體制度則不同，它是在充分考慮這些制度適用效果及其在國(guó)家法層面適用可能性的基礎(chǔ)上，由國(guó)家法在立法時(shí)對(duì)這些制度的理念或調(diào)整方法等加以借鑒，其制度內(nèi)容實(shí)際上已經(jīng)做了有利于其升格為國(guó)家法制度方面的改變。如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中的人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治制度等向《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的轉(zhuǎn)化等。作為執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的執(zhí)政理念必然會(huì)體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的某些具體制度之中，而這些制度很多情況下未必僅適用于治黨，其中的一部分也適用于治國(guó)理政。如，有關(guān)黨員干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度，這一制度既可以適用于黨員干部，也可以適用于一般公務(wù)員等非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。這類(lèi)制度顯然可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家法，成為國(guó)家法的內(nèi)容之一。此外，在黨內(nèi)法規(guī)能否上升為國(guó)家法的問(wèn)題上，還需要區(qū)別黨的重大決議與黨內(nèi)法規(guī)的不同。與黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國(guó)家法律不同，黨的重大決議一般可以上升為國(guó)家法律，甚至從黨治國(guó)理政的角度來(lái)說(shuō)，很多黨的重大決議都有必要上升為國(guó)家法律。原因在于，黨內(nèi)法規(guī)是一種治黨規(guī)范，通常只適合于調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，而不適宜調(diào)整黨外關(guān)系，但黨的重大決議則未必如此。因?yàn)辄h作為我國(guó)唯一的執(zhí)政黨與領(lǐng)導(dǎo)核心，其重大決議中有相當(dāng)一部分是屬于黨治國(guó)理政層面的內(nèi)容，歸屬于黨的政策，如黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》、黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》以及中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。這些都屬于黨的政策層面的決議，其針對(duì)的對(duì)象顯然已不限于黨內(nèi)。而這些政策層面的重大決議作為黨的政策并不僅僅適用于調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，甚至主要并不是用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的，而是黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的重要依據(jù)。①筆者以為，理論界之所以有很多人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)被上升為國(guó)家法律，一個(gè)很重要的原因就在于其混淆了黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策之間的區(qū)別，將黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)混同，把黨的政策也作為了黨內(nèi)法規(guī)。例如，羅許生就認(rèn)為：“從我國(guó)重要法律法規(guī)的立法進(jìn)程來(lái)看，基本遵循著黨的主張——黨內(nèi)法規(guī)——國(guó)家法律這么一個(gè)路徑?！保▍⒁?jiàn)羅許生：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接機(jī)制建構(gòu)》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第6 期）。但實(shí)際上，我國(guó)重要法律法規(guī)的立法所遵循的進(jìn)路并不是“黨的主張——黨內(nèi)法規(guī)——國(guó)家法律”，而是“黨的主張——黨的政策——國(guó)家法律”。依據(jù)政策與國(guó)家法律的關(guān)系機(jī)理，很多法律都是政策的法律化以及政策實(shí)施的保障，而很多政策往往都是法律的前奏。“黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)?！雹诹?xí)近平：《在中共十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第20 頁(yè)。在政策與法律的關(guān)系上，需要重視政策向法律的轉(zhuǎn)化，使政策多一些類(lèi)似法律的穩(wěn)定性；易言之，就是要重視政策的法律化。就此而言，黨作出的一些具有政策性質(zhì)的重大決議是可以甚至必須要轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的。