曹秋菊

(廣西財經(jīng)學(xué)院 金融與保險學(xué)院，廣西 南寧530003)

一、文獻綜述

從國外研究來看，Jun Peng和Peter F. Brucato(2004)認為信息不對稱是造成市政債券市場風(fēng)險的原因之一，而信息不對稱是由于大多數(shù)發(fā)行人是首次發(fā)行并且發(fā)行規(guī)模較小，散戶是購買市政債券的主體以及信息公布不及時和透明度不足等原因造成的[1]。Larry E．Harris和Mike S. Piwowar(2006)以美國地方政府債券市場一年內(nèi)的樣本數(shù)據(jù)為研究基礎(chǔ)，通過采用新的計量方法發(fā)現(xiàn)，流動性風(fēng)險對一般市政債券收益率影響較大，此外，違約風(fēng)險和稅率對于未投保的市政債券收益率影響較為顯著[2]。Kenneth Daniels, Demissew Diro Ejara, Jayaraman Vijayakumar(2010)研究發(fā)現(xiàn)，信息不對稱程度越低，市政債券風(fēng)險越低。同時，研究還發(fā)現(xiàn)對投資者提供額外的保護或便利同樣可以降低債券風(fēng)險[3]。Mark d. Robbins和Bill Simonsen(2013)在對California 2007-2009年市政債券交易數(shù)據(jù)進行分析后，發(fā)現(xiàn)新發(fā)行的市政債券的發(fā)行成本與交易規(guī)模有一定的關(guān)系。通過線性回歸方程最終得出，債券發(fā)行成本與交易規(guī)模呈負相關(guān)，即交易規(guī)模越大，成本越小[4]。Takahiro Hattori(2018)以日本市政債券市場為研究對象，將利差分解為違約風(fēng)險和流動性風(fēng)險兩部分。在日本，這兩種風(fēng)險成分之間的區(qū)別比在研究充分的美國更容易識別，因為日本市政債券不像在美國那樣享受稅收優(yōu)惠待遇；全球金融危機期間息差的大幅擴大，可以追溯到違約溢價的大幅上升[5]。

從國內(nèi)研究來看，王勁松(2009)分析了地方政府債券一般存在的五個風(fēng)險：信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、財政風(fēng)險、操作風(fēng)險和公共風(fēng)險，并提出我國地方政府債券發(fā)行面臨的主要風(fēng)險[6]。藺慶校、朱連才(2010)認為建立規(guī)范的會計信息公開披露制度有利于提高地方政府的信息透明度，這對防范地方政府債券風(fēng)險至關(guān)重要；并從規(guī)范統(tǒng)一會計信息披露內(nèi)容、進一步豐富非會計信息及完善科學(xué)的信息收集和處理工作等方面提出了有效措施[7]。張旭、襲睿、甘莉(2011)從適度性和可行性兩個方面分析地方政府債券適度規(guī)模問題，利用KMV模型度量地方政府債券的信用風(fēng)險和發(fā)債規(guī)模，并輔助以廣西具體數(shù)據(jù)對違約風(fēng)險和違約距離進行分析[8]。謝嵐(2015)認為我國地方政府債券風(fēng)險成因有以下四個方面：地方政府債務(wù)融資不夠透明并且缺乏相應(yīng)的約束；負債過多加重地方政府的債務(wù)負擔(dān)，使政府的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險加大；相關(guān)融資平臺的自身建設(shè)和運作不夠規(guī)范，融資風(fēng)險較大；融資模式單一，過度依賴土地財政，并提出了解決問題的政策建議[9]。朱立新(2017)認為目前我國政府和市場邊界不明確，存在政企不分的現(xiàn)象；財稅劃分制度錯位，債務(wù)管理不善，地方政府債務(wù)上升速度過快，形成巨大存量債務(wù)；有效控制債務(wù)總量，降低債務(wù)風(fēng)險，必須積極推進制度建設(shè)，逐步納入預(yù)算管理，有效控制債務(wù)水平，建立績效評價制度和創(chuàng)新政府融資模式[10]。姚洪心、李正宇(2017)選取我國112個城市的政府債務(wù)數(shù)據(jù)，利用STATA模型對數(shù)據(jù)進行檢驗，發(fā)現(xiàn)方債務(wù)對經(jīng)濟增長具有顯著促進作用，直接債務(wù)比總債務(wù)對地區(qū)經(jīng)濟的影響程度更大，大中城市與債務(wù)率相對較低的城市，政府負債對經(jīng)濟的促進作用更強。因此，高債務(wù)率的落后地區(qū)在舉債融資的同時，應(yīng)合理規(guī)劃債務(wù)投向，提高資金使用效率[11]。王立平(2018)基于面板數(shù)據(jù)模型，將尚未到期地方政府債券納入我國地方政府債務(wù)，對我國地方政府債務(wù)違約風(fēng)險進行評估，可知我國地方政府債務(wù)不存在違約風(fēng)險的負效應(yīng)；然后，在正效應(yīng)、負效應(yīng)分析基礎(chǔ)上，提出加強規(guī)范管理，建立健全我國地方政府債券國內(nèi)融資機制[12]。李超，程強(2019)分析了我國地方政府債券發(fā)行呈現(xiàn)出的新特征，認為這體現(xiàn)出我國穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險的政策取向；提出防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議：進一步豐富債券品種，完善信用評級和信息披露機制，提升二級市場流動性，加快財稅體制改革，強化地方政府債務(wù)管理[13]。金洪飛，葛璐瀾，程小慶(2019)基于2015-2017年間中國地方政府債券的發(fā)行數(shù)據(jù)，對地方政府債券發(fā)行利率的影響因素進行研究，研究結(jié)果表明：地方政府財政缺口和債務(wù)規(guī)模的擴大會導(dǎo)致地方政府債券的發(fā)行利差上升。建議加快政府會計制度改革，提高金融市場化程度，吸引多元化的投資主體，完善價格機制，并建立科學(xué)的地方政府債券評估和風(fēng)險預(yù)警體系[14]。李青(2019)從廣西地方政府債券發(fā)行渠道、承銷商承銷債券比重、一級市場投資者投資意愿、債券碎片化、二級市場流動性、信息披露內(nèi)容等方面分析了廣西地方政府債券發(fā)行市場化存在的問題，并提出完善地方政府債券定價機制、合理設(shè)定債券期限品種、完善地方政府債券信息披露機制、調(diào)整商業(yè)銀行投資地方政府債券風(fēng)險權(quán)重、創(chuàng)新債券產(chǎn)品提升地方政府債券二級市場流動性等推進廣西地方政府債券發(fā)行市場化的建議[15]。

二、我國地方政府債券融資的發(fā)展現(xiàn)狀

建國初期，為了籌措國家建設(shè)資金，我國曾零星發(fā)行過地方建設(shè)公債。1978年后，一些地方政府也通過債券的方式籌集建設(shè)資金，但由于沒有有效的監(jiān)管方式，在籌集的資金時出現(xiàn)了許多問題，如資金利用不合理，地方政府無法及時償還本息等。所以，國家在1994年出臺預(yù)算法，在中央政府跟地方政府之間實行分稅制，并明令禁止地方債的發(fā)行。

分稅制改革的進行，使得國家大部分的稅收收入轉(zhuǎn)移到了中央政府，但是地方基礎(chǔ)建設(shè)的重任依然落在了地方政府頭上。在這種時代背景下，受到“GDP論英雄”、面子工程政績觀和考核制度等推動，地方政府將建設(shè)重點轉(zhuǎn)移到資金需求大、建設(shè)時間長、收益返還慢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中。但預(yù)算法的規(guī)定又對地方舉債做出了明文限制，為了滿足日益增加的地方融資需求，在不破壞預(yù)算法的規(guī)定下，中央政府自己發(fā)行債券，通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，將籌集的資金借給地方政府；同時，地方政府通過建立地方融資平臺，以轉(zhuǎn)移發(fā)債主體的方式來籌集資金。這種模式的融資方式在中國存在了很長一段時間，直到2008年，為應(yīng)對美國次代危機引發(fā)的國際金融危機的沖擊，我國擴大內(nèi)需，促進消費，推出了40000億投資計劃，并在2009年政府工作報告中首次提出安排發(fā)行地方債2000億元，這代表著地方債融資正式在我國合法化。自2009年我國放開地方債券融資后至今，我國地方政府債經(jīng)歷了“代發(fā)代還”、試點省市“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”三個發(fā)展階段，發(fā)債規(guī)模也從最初的2000億元增加至2018年的41652億元。截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額183862億元，控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)109939億元，專項債務(wù)73923億元；政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。

隨著2014年預(yù)算法的修訂，國務(wù)院也出臺了一系列地方債管理政策，標志著我國地方債的發(fā)展正式進入法制化建設(shè)的現(xiàn)階段。預(yù)算法為發(fā)券融資提供了堅實的后盾，讓地方債發(fā)行變得有法可依?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺，進一步明確了地方債作為地方政府唯一融資方式地位，從原則上規(guī)定了地方債的種類、規(guī)模、風(fēng)險預(yù)警機制和相應(yīng)的配套制度。這一切都為地方債的穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。尤其是黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院決策部署，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，要求進一步健全地方政府舉債融資機制，推進專項債券管理改革。

三、我國地方政府債券融資存在的主要風(fēng)險

不可否認，地方政府舉債融資可以在短時間解決資金短缺問題，對經(jīng)濟發(fā)展起著不容小覷的作用，但是凡事都有雙面性，由于發(fā)行地方債在法律上正式合法化的時間尚短，相關(guān)制度與法律法規(guī)雖然都在漸漸完善，但是離真正走上正軌還是存在很大的一段差距，隨著舉債融資不斷地發(fā)展，也暴露出一些風(fēng)險。

(一)法律風(fēng)險

1994年預(yù)算法和分稅制的推行，導(dǎo)致地方政府在財權(quán)和事權(quán)上的協(xié)調(diào)嚴重脫節(jié)，發(fā)行地方債可以很好地協(xié)調(diào)財權(quán)與事權(quán)之間的關(guān)系，有助于地方政府更好的實現(xiàn)政府職能。從目前我國的實際情況來看，雖然有十個省市實行自主發(fā)債，但是我國大部分地區(qū)實行的是“代發(fā)代還”式的地方政府債券融資模式，從本質(zhì)上來說，中央政府才是真正的發(fā)債主體，對地方債券的發(fā)行起著擔(dān)保作用，地方政府的財務(wù)狀況在一定程度是非公開透明的，又不能對自己名義上發(fā)行的債券提供擔(dān)保，導(dǎo)致個體投資者無法對政府的公信力做出準確的評估。

在地方債發(fā)行到償還的這個過程中我國沒有一套完整的法律體系，當(dāng)發(fā)行地方債過程中出現(xiàn)問題時，會出現(xiàn)沒有明確的法律可用的尷尬局面。作為中央集權(quán)制的中國，并沒有哪部法律與地方政府破產(chǎn)有關(guān)，一旦地方政府出現(xiàn)財政危機而可能破產(chǎn)時，其所背負的負債如何處置并沒有明確的規(guī)定，而作為權(quán)力中心的中央政府出于各種考慮也不會眼睜睜看著地方政府破產(chǎn)，會出手進行干預(yù)。在這種情況下，地方政府在融資時會沒有任何后顧之憂，所有償還事宜反正有中央政府兜著，可能會造成發(fā)債規(guī)模與政府實際能力不匹配的后果，一旦出現(xiàn)這種后果，政府無法償還本息，公眾會對各級政府的信用度提出質(zhì)疑，最終的結(jié)果得不償失。

(二)償還風(fēng)險

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府已經(jīng)成了一個單獨的經(jīng)濟利益體。為了更多地搶奪市場這塊大蛋糕，加之目前我國對官員政績的評判主要與某些指標，如GDP增長率、就業(yè)率、收入增長率掛鉤，一些地方官員為了追求在位期間政績最大化，會通過各種手段來斂財進行項目建設(shè)。一旦我國全面放開對地方債融資的限制，在全國實行“自發(fā)自還”的發(fā)債模式，那么可能會出現(xiàn)各地在利益的驅(qū)使下，不顧自身實際情況，一味追求資金最大化，濫用地方進行債籌資的現(xiàn)象。

在我國，地方政府官員的任期一般在3年左右，而目前我國發(fā)行的地方債的期限平均在7年左右，在我國，政府官員連任的概率較低，一旦發(fā)生人事調(diào)動與任免，當(dāng)期政權(quán)班子出臺的政策就會被替換，對當(dāng)期內(nèi)遺留的財政問題也沒有明確的解決方法，很多時候做出主要決定的領(lǐng)導(dǎo)人隨著調(diào)任離開了，任期內(nèi)的一大堆爛賬都留給了后來的接手者。對于做出的錯誤決定，沒有任何處罰措施和處罰條例，為了彌補資金缺口，后來者會以再次舉債的方法來償還前期的債務(wù)。長此以往，政府債務(wù)會像滾雪球一樣越滾越多，最后出現(xiàn)失信于民的結(jié)果，造成政府信用危機。在這種時候，中央政府為了國家的穩(wěn)定肯定會出來救場，先行進行墊付，這樣做會加劇中央政府的償債負擔(dān)。

2009年前，為了應(yīng)對國家不許地方政府舉債籌資的規(guī)定，許多地方政府通過建立投融資平臺，通過平臺籌集建設(shè)資金。不可否認，融資平臺緩解了地方政府的經(jīng)濟壓力，但同時也帶來了許多問題，該平臺的人事結(jié)構(gòu)不完善，沒有規(guī)定確定的責(zé)任主體，沒有標準的操作流程，同時，政府通過該平臺下的多家公司從銀行取得信貸資金，銀行基于對政府的信任進行放款，對政府的具體經(jīng)營狀況并不了解，許多公司利用這點進行多方借貸，進行“拆東墻補西墻”活動。更有甚者，由于城投公司數(shù)量過多，連地方政府自己都不清楚具體的負債情況。一旦這些公司的投資收益達不到預(yù)期，這些“隱性債務(wù)”將會給兩級政府和商業(yè)銀行帶來重創(chuàng)。

(三)信用風(fēng)險

受分稅制和預(yù)算法的限制，各級政府都背負著一定數(shù)量的隱性負債，各地的財政收入情況也大相徑庭，隨著市場化的推進，投資者也開始慢慢樹立和完善風(fēng)險完善意識，對個人投資者來說，由于缺乏專業(yè)的投資知識，加之目前市場上存在信息不對稱的現(xiàn)象，投資者特別是個人投資者無法及時準確地獲取有效信息，在投資時會受到很大限制。在這時，就需要專業(yè)的評級機構(gòu)對地方債進行嚴格評級，幫助投資者在對自身風(fēng)險偏好和風(fēng)險承受能力進行評估后做出合理的投資決策。這樣做，不僅可以幫助投資者做出合理的選擇，還可以增加地方政府的信用，減低信用風(fēng)險。

由于我國債券評級機構(gòu)起步晚，相關(guān)制度規(guī)范不是很健全，評級市場還存在著許多問題。首先，從1993年到現(xiàn)在的20多年時間內(nèi)，我國信用評級機構(gòu)飛速發(fā)展，許多信用評級機構(gòu)如雨后春筍般發(fā)展起來。但是與發(fā)展速度不匹配的是，這些機構(gòu)的資質(zhì)和規(guī)模都比較小，為了搶占市場，有些機構(gòu)可能會違背職業(yè)道德做出虛假報告，這樣的報告結(jié)果會打破整個債券市場的秩序。同時，我國現(xiàn)有的評級機構(gòu)大多數(shù)都不是獨立的，都是依附政府相關(guān)部門而存在。在一定程度上來說，兩者發(fā)展息息相關(guān)，政府可以對評級結(jié)果進行任意更改，得出的結(jié)果會脫離實際情況，不利于使用這些信息的投資者做出正確的投資決策。最后，與國際上的評級機構(gòu)相比，我國的評級機構(gòu)的評級方式比較簡單，沒有一套專門針對地方債券進行評判的標準，而是套用公司債券的評級方法，這會對評級結(jié)果的準確性造成很大的影響。此外，目前我國的評級機構(gòu)之間自成陣營，尚未就評級標準達成一個統(tǒng)一的意見。這些問題不僅不能在降低地方債的信用風(fēng)險上起到作用，可能還會推動著地方債向失控的方向發(fā)展。

除此之外，由于各地經(jīng)濟發(fā)展情況不一樣，在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，采用地方債融資會加大政府的償債壓力，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展變得更加步履維艱。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于有雄厚的稅收收入作為后盾，通過舉債融資可以更好地發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，長期下去，會擴大我國地區(qū)經(jīng)濟兩極分化的現(xiàn)象。

四、地方政府債券融資風(fēng)險防范的國際經(jīng)驗

地方政府債券作為政府融資的重要手段，對經(jīng)濟調(diào)節(jié)和國家發(fā)展起著重要的推進作用，在許多國家都已經(jīng)順利推行，其中以美國和日本最具代表性，分析它們發(fā)展歷程，總結(jié)它們的發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合中國實際國情加以利用，會讓中國的地方債發(fā)展少走很多彎路。通過研究發(fā)現(xiàn)它們存在以下共同特點：

(一)實行嚴格規(guī)范的預(yù)算管理硬性約束

在美國，對于預(yù)算的約束性很強，預(yù)算是高度透明的，預(yù)算的編制與實際情況切合，零基預(yù)算和滾動預(yù)算 使用合理，在預(yù)算監(jiān)督方面十分嚴格，預(yù)算管理側(cè)重于公共部門績效評價。美國地方政府自治度高，經(jīng)濟上自給自足，州政府發(fā)行的地方債全部納入預(yù)算管理體系中，不允許出現(xiàn)收支不平衡的現(xiàn)象。同時，在政府預(yù)算方面，美國有著嚴格的會計準則，十分重視政府的管理責(zé)任。美國政府會計準則委員會 要求兩級政府在舉債籌資時，對養(yǎng)老金負債情況進行公示，使用低貼現(xiàn)率，對關(guān)鍵假設(shè)(如如何確定價格、投資項目的收益是否具有長期性、如何使用籌集的資金等)進行披露。

日本實施嚴密的國家地方財政計劃體系，總務(wù)省和財務(wù)省每年制定了全國財政形勢總體規(guī)劃、年度國家預(yù)算和宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整方案，包括地方債發(fā)行規(guī)模、用途、方式、金額等。日本的《地方自治法》指出，地方政府必須實行平衡預(yù)算，不應(yīng)用借款來彌補預(yù)算赤字。在日本，地方監(jiān)督委員會負責(zé)審計和監(jiān)督地方政府的財政收支和行政行為。

(二)普遍推行地方債信用評級制度

在美國，由穆迪、標準普爾和惠譽牽頭，針對被評估地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況、財政收入及組成結(jié)構(gòu)、政府預(yù)算及組成結(jié)構(gòu)和預(yù)算管理水平等方面，定期對美國的地方債進行評級，這些公司獨立于政府之外，并有一套完整統(tǒng)一的地方債評級標準，其給出的結(jié)果與實際情況相差無幾，因此很受投資者的信任。較高的信用評級在債券發(fā)行時可以降低發(fā)行成本，所以美國地方政府十分重視本級政府評級結(jié)果，會合理利用籌集到的資金進行地方建設(shè)，以維持較高的信用評級結(jié)果，并主動向社會公開評級結(jié)果。日本政府對地方債發(fā)行做出了硬性規(guī)定，未取得信用評級不允許發(fā)行地方債，評級機構(gòu)受到日本中央政府的保護，地方政府無法干預(yù)其評估結(jié)果。

(三)擁有符合實際的違約應(yīng)對和風(fēng)險防控機制

美國聯(lián)邦破產(chǎn)法允許地方政府申請破產(chǎn)，在出現(xiàn)利益糾紛時，由法院出面進行調(diào)解。在出現(xiàn)償還風(fēng)險時，州政府有權(quán)對地方政府進行干預(yù)，通過城鎮(zhèn)合并的方式，整合兩地資源，進而化解償債風(fēng)險。在風(fēng)險防控方面，美國出臺了一系列法律法規(guī)，并建立了一套完善的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，對進入預(yù)警的地區(qū)進行長期監(jiān)控，要求地方政府提供針對緩解債務(wù)危機的可行性方案，直到警報消失才取消監(jiān)控。這種方式，可以將地方債的風(fēng)險控制在可控的范圍內(nèi)。

日本作為中央集權(quán)制的國家，法律明確規(guī)定禁止地方政府破產(chǎn)，為了保證地方政府順利償債，中央政府要求地方政府將當(dāng)?shù)囟愂帐杖胱鳛閾?dān)保，將償債所需的費用列入當(dāng)年的財政預(yù)算中并上報審批；在地方債增長方面，要增速與稅收增速相匹配，不能盲目擴大；在制定地方稅率時，要將償債的資金需求作為參考因素。在風(fēng)險防控方面，要求地方政府按要求披露財政指標，將指標控制在限額內(nèi)，如果有任何一項超過了規(guī)定，就需要制定相應(yīng)的計劃，以充足財政，使指標降至規(guī)定的范圍。

五、我國地方政府債券融資風(fēng)險防范措施

我們應(yīng)借鑒其他國家的經(jīng)驗，立足我國實情，采取如下措施防范地方政府債券融資風(fēng)險。

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

建立完善的法律法規(guī)，首先要明確地方政府的責(zé)任，改變目前地方債券受益主體與責(zé)任主體不匹配的現(xiàn)狀，通過立法的形式確定債務(wù)主體，將地方債納入政府政績的考核指標中去，引起地方政府對地方債的重視。對地方政府來說，不允許將上屆的債務(wù)直接轉(zhuǎn)移到下屆，任期屆滿時，對如何償還地方債要有合理的安排，由于自己決策所需承擔(dān)的責(zé)任不因離職而轉(zhuǎn)移，真正做到誰受益誰負責(zé)。在分稅制的基礎(chǔ)上，以憲法的形式明確地方政府的事權(quán)與稅權(quán)，從根本上阻制地方政府不顧自身實際盲目舉債現(xiàn)象的發(fā)生，減輕中央政府的財政負擔(dān)。

在城投平臺方面，我國已經(jīng)開始采取措施進行整頓，一些地方政府提前進行了平臺改造，改造的基本方法是進行資產(chǎn)重組，像上海城投、上海同盛和上港集團，通過資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和重新分配，將最好的、高利潤的資產(chǎn)全部分配給上港，可以帶來一般經(jīng)濟收益的資產(chǎn)分配給同盛，剩下的沒有效益的產(chǎn)權(quán)留給了上海城投，通過這種方式，將風(fēng)險減低到最小。除此之外，還通過資產(chǎn)組合的方式進行資源整合，像由石家莊市財貿(mào)投資開發(fā)有限責(zé)任公司、石家莊發(fā)展投資有限責(zé)任公司、石家莊保德中小企業(yè)擔(dān)保服務(wù)有限公司和石家莊聯(lián)創(chuàng)擔(dān)保有限責(zé)任公司四個子公司合并組建的大型國有投資控股集團公司——石家莊國控投資集團有限責(zé)任公司，就是通過各家公司之間的強強聯(lián)合，通過規(guī)范化的管理進而實現(xiàn)降低風(fēng)險的目標。

(二)健全債券信用評級機制，完善信息披露

對投資者來說，信用評級結(jié)果對投資決策有很大的影響，具有重要的參考作用，信用評級的作用是對地方政府及其債券的風(fēng)險做出真實準確的評價。雖然評級機構(gòu)的結(jié)果不能直接決定債券的利率，但由以往的經(jīng)驗來看，評級結(jié)果越高，債券發(fā)行的成本越低，債券的發(fā)行價格也會隨之水漲船高。在國外，信用評級的結(jié)果代表著債券的風(fēng)險等級，投資者的心理預(yù)期會受評級結(jié)果的影響，為了做出準確的投資決策，投資者會向評級機構(gòu)購買評級報告，評級機構(gòu)也可以靠此獲利，機構(gòu)為了維持公眾對其的信任，也會定期根據(jù)地方政府和地方債的現(xiàn)狀進行重新評估，對地方政府起著一個督促作用。由于目前我國的評級機構(gòu)大多數(shù)依靠銀行或者政府部門而存在，主要收入來源是債券的發(fā)行方，為了獲得更多的業(yè)務(wù)，許多評級機構(gòu)承諾給出高評價，使得評級結(jié)果與實際風(fēng)險不匹配，地方政府不用披露真實的相關(guān)信息就可以獲得3A評價。在這種情況下，投資者無法依靠投資決策達到預(yù)期的收益，會失去對評級機構(gòu)的信任，一旦地方政府無法按預(yù)期還本付息，甚至?xí)构妼φ墓帕κバ判?，造成社會動蕩。因此，?yīng)當(dāng)繼續(xù)完善我國債券評級的標準和程序，制定相應(yīng)評級市場準入制度，使評級機構(gòu)與地方政府剝離開來獨立存在，限制不正當(dāng)競爭，同時加大對政府信息披露制度的監(jiān)管，推進全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺建設(shè)，由地方政府定期公開債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，構(gòu)建地方政府債券統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，使得評級制度的風(fēng)險預(yù)警作用能夠真正地發(fā)揮出來。

(三)建立健全監(jiān)管機制和風(fēng)險預(yù)警機制

我國地方政府債券市場還處在初級階段，相應(yīng)的各種機制還不健全，為了避免地方政府債務(wù)累積可能引起的系統(tǒng)性風(fēng)險，應(yīng)加強對地方政府債券市場的監(jiān)管力度，并初步建立起符合我國國情的地方政府債券管理體制。首先，中央政府要對發(fā)債主體進行適當(dāng)選擇和控制，對于償還能力不足的地方政府，限制其發(fā)行債券或者限制其舉債規(guī)模；其次，在發(fā)行債券時應(yīng)當(dāng)明確募集資金的用途，防止某些項目的盲目投資和重復(fù)建設(shè)，防止募集到債券資金后被挪用。再次，應(yīng)當(dāng)明確我國的地方政府債券監(jiān)管機構(gòu)。美國的地方政府債券監(jiān)管主要由美國證券交易委員會(SEC)和美國地方債規(guī)則委員會兩個機構(gòu)來負責(zé)。借鑒美國做法，我國可建立專門機構(gòu)負責(zé)地方政府債券的發(fā)行和監(jiān)管工作，并在各級地方政府設(shè)置相應(yīng)的機構(gòu)對口管理，對違反債券法律法規(guī)的行為進行嚴格處罰。

在發(fā)行預(yù)警機制方面，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，對債務(wù)風(fēng)險進行識別、計量、評估，及時警示和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。通過建立地方政府債務(wù)預(yù)警分析模型評估地方政府債務(wù)風(fēng)險，判斷地方政府償債能力。針對舉債、用債、償債等環(huán)節(jié)的風(fēng)險點采取有針對性的控制措施，提出改正措施，對于較為嚴重的，應(yīng)限制或暫停舉債。