曹淑敏

(水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

習近平總書記高度重視國家水安全問題，明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方略，將節(jié)水放在了水利工作的第一位，突出了節(jié)水工作的重要性。水利部綜合事業(yè)局經(jīng)過深入研究、廣泛調(diào)研和充分論證，借鑒合同能源管理理念，充分考慮水資源開發(fā)利用及管理特點，創(chuàng)造性地提出了合同節(jié)水管理這一新型市場化的節(jié)水服務模式[1]，并率先在河北工程大學開展了試點。學術(shù)界針對合同節(jié)水管理也開展了相關研究，尹慶民等[2]總結(jié)了國外合同節(jié)水管理應用的3種主要模式，即節(jié)水量保證模式、節(jié)水效益分享模式和節(jié)水服務托管模式，并進行了典型案例分析，指出制度與政策環(huán)境是影響合同節(jié)水項目實施的重要因素。肖新民[3]探索了政府與市場兩手發(fā)力推進合同節(jié)水管理，提出要發(fā)揮政府水資源管理職能，同時充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用。張國玉等[4]以2015年數(shù)據(jù)作為基準年數(shù)據(jù)，依據(jù)《節(jié)水型社會建設“十三五”規(guī)劃》《“十三五”新增1億畝高效節(jié)水灌溉面積實施方案》等相關規(guī)劃的約束性指標，評估了“十三五”期間高效節(jié)水灌溉和工業(yè)節(jié)水方面的重點領域節(jié)水潛力，預測了2020年重點領域合同節(jié)水管理市場前景。馬妍等[5]基于對合同能源管理優(yōu)惠政策和節(jié)水政策的比較研究，以及對合同節(jié)水服務業(yè)的政策需求分析，提出了構(gòu)建以企業(yè)所得稅和增值稅為主要優(yōu)惠稅種，覆蓋節(jié)水服務企業(yè)、用水企業(yè)和節(jié)水器具生產(chǎn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠體系，以扶持節(jié)水服務行業(yè)發(fā)展。韓東剛等[6]以護倉河水生態(tài)修復項目為例，研究探索了合同節(jié)水管理模式在水生態(tài)修復領域的應用，并就商業(yè)模式、技術(shù)集成模式、節(jié)水效益分享模式等進行論述，分析了合同節(jié)水管理模式在水生態(tài)修復領域應用的優(yōu)勢。

2016年7月，國家發(fā)展和改革委員會、水利部及國家稅務總局聯(lián)合印發(fā)了《關于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(發(fā)改環(huán)資〔2016〕1629號，以下簡稱《意見》)[7]，界定合同節(jié)水管理是指節(jié)水服務企業(yè)與用水戶以合同形式，為用水戶募集資本、集成先進技術(shù)，提供節(jié)水改造和管理等服務，以分享節(jié)水效益方式收回投資、獲取收益的節(jié)水服務機制，并明確了實施合同節(jié)水的重點領域，以及制度創(chuàng)新、培育節(jié)水產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容，提出鼓勵通過合同節(jié)水管理方式取得的節(jié)水量參與水權(quán)交易，獲取節(jié)水效益。由于合同節(jié)水模式在我國起步時間不長，配套制度和政策尚不完善，實踐過程中出現(xiàn)了一些新的問題亟待解決。如對于合同節(jié)水模式下節(jié)水量可否及如何納入水權(quán)交易的問題還沒有可操作的制度，目前專家學者們的研究涉及的也不多。因此，筆者在分析合同節(jié)水與水權(quán)交易相關制度的基礎上，針對不同領域、不同用水戶分析合同節(jié)水模式下的節(jié)水量參與水權(quán)交易的可行性，并重點針對部分用水戶探索納入水權(quán)交易的路徑及建議。

1 合同節(jié)水模式的發(fā)展現(xiàn)狀

《意見》提出合同節(jié)水應用領域包含公共機構(gòu)、公共建筑、高耗水服務業(yè)、高耗水工業(yè)等領域，在高效節(jié)水灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制和水環(huán)境治理等項目中，以政府和社會資本合作、政府購買服務等方式，積極推行合同節(jié)水管理[7]?！兑庖姟烦雠_后，各有關部門、地方政府、用水單位根據(jù)節(jié)水工作實際，在實施合同節(jié)水管理方面進行了有益探索和嘗試，在部分領域陸續(xù)開展了合同節(jié)水管理試點。江蘇、福建、江西3省已將推行合同節(jié)水管理工作納入《江蘇省節(jié)約用水條例》《福建省節(jié)約用水管理辦法》《江西省節(jié)約用水管理辦法》等省級節(jié)約用水條例或管理辦法中，并作出了明確規(guī)定。上海市已將合同節(jié)水列入《上海市節(jié)水型社會建設“十三五”規(guī)劃》；江蘇省出臺了《江蘇省節(jié)水型社會規(guī)劃綱要(2016—2020年)》，要求“十三五”期間“加快建設節(jié)水型社會，推行合同節(jié)水管理”“構(gòu)建科學有效的合同節(jié)水管理制度體系”。遼寧、福建、貴州等省已將合同節(jié)水列入相關工作的實施方案中。天津、河北、黑龍江、上海、江蘇、福建、江西、湖北、重慶、廣東等17個省市已經(jīng)進行或正在開展合同節(jié)水項目試點。如上海市水務局重點在高耗水行業(yè)如電子芯片、生物醫(yī)藥、食品飲料行業(yè)推進合同節(jié)水試點工作；南京市采取競爭性評選方式選擇首批試點項目，每個項目給予5萬元專項資金獎補，用水戶須與節(jié)水服務機構(gòu)一次簽訂3年合同，合同節(jié)水總量不低于2萬m3，且用水綜合單耗年均降低不少于4%[8]；河北工程大學的公共機構(gòu)節(jié)水項目、云南恨虎壩農(nóng)業(yè)節(jié)水項目、天津護倉河水環(huán)境治理項目、福州市城市供水漏損治理項目等，采用合同節(jié)水管理模式也取得了明顯的成效。據(jù)不完全統(tǒng)計，各地在公共機構(gòu)、水環(huán)境治理、供水管網(wǎng)漏損治理、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等領域?qū)嵤┗蛘趯嵤┑?0余項合同節(jié)水項目，社會資本投資超過2億元。公共機構(gòu)類試點項目主要集中在學校、醫(yī)院或辦公場所，是試點項目中數(shù)量比例最大的。城市供水管網(wǎng)漏損治理類試點項目大多結(jié)合精細化管理與智慧水務建設來減少管網(wǎng)漏損，提高用水效率。但與國家節(jié)水行動要求相比，合同節(jié)水管理工作總體而言仍然進展緩慢。其主要原因，一是對合同節(jié)水管理模式認識還不到位，宣傳引導力度不夠，試點示范單薄，示范引領作用不夠；二是由于現(xiàn)行水價偏低，融資難，對節(jié)水服務企業(yè)稅收優(yōu)惠政策不落地，節(jié)水投入大收益小，社會資本參與節(jié)水的積極性不高；三是對用水戶節(jié)水剛性約束與激勵政策不足，對供水公司、灌區(qū)、公共機構(gòu)等用水大戶，節(jié)水與單位效益不直接掛鉤，缺少節(jié)水動力，市場需求不足；四是全面客觀的節(jié)水改造效果評價指標體系不完善，利益分配易發(fā)生分歧，全額預算公共機構(gòu)利用節(jié)約的水費償還節(jié)水投資的方式與現(xiàn)行財務管理及預算制度不配套。

《意見》明確提出鼓勵通過合同節(jié)水管理方式取得的節(jié)水量參與水權(quán)交易，以獲取節(jié)水效益。但與合同節(jié)水管理及水權(quán)交易相關的用水定額、用水計量、效益評估、取用水權(quán)確權(quán)等制度尚不完善，受現(xiàn)行制度限制，通過合同節(jié)水管理方式取得的節(jié)水量納入水權(quán)交易目前還缺少路徑和制度設計。

2 不同領域、不同用戶節(jié)水量參與水權(quán)交易的可行性分析

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，其中水資源屬國家所有，水權(quán)交易的客體是水資源使用權(quán)[9]。水權(quán)交易是落實最嚴格水資源管理制度的重要市場手段，是促進水資源節(jié)約和保護的重要激勵機制。水權(quán)權(quán)利歸屬清晰權(quán)責明確、水權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范高效、用水計量精準、水權(quán)監(jiān)管全面有力是水權(quán)交易順利開展的關鍵要素，其中最主要的條件是交易的水量要具有明確的水資源使用權(quán)。筆者從合同節(jié)水管理模式不同應用領域和用水對象來分析合同節(jié)水管理模式的節(jié)水量參與水權(quán)交易的可行性。

我國用水主要包括生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水。一級用水戶包括直接為城市(農(nóng)村)生活供水的供水企業(yè)(水務公司或自來水公司)、為農(nóng)業(yè)灌溉供水的供水企業(yè)(灌區(qū)供水單位)，以及直接從江河湖庫取水的冶金、工業(yè)洗滌等高耗水工業(yè)企業(yè)；二級用水戶為從公共管網(wǎng)取水的公共機構(gòu)、公共建筑、居民、服務業(yè)，以及從灌區(qū)取水的灌區(qū)農(nóng)戶等。

在實施合同節(jié)水的公共機構(gòu)、公共建筑、高耗水服務業(yè)等領域，用水戶基本上是管網(wǎng)(渠道)取水的二級用水戶。按照現(xiàn)行水資源管理制度，對二級用水戶是通過用水指標和水價來控制。《計劃用水管理辦法》(水資源〔2014〕360號)[10]規(guī)定，計劃用水指標是水行政主管部門根據(jù)本行政區(qū)域年度用水總量控制指標、用水定額和用水單位的用水記錄，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、留有余地的原則，每年核定并下達用水單位的用水計劃。年計劃用水總量、水源類型和用水用途核定下達后，用水單位不得擅自變更。公共機構(gòu)、公共建筑、高耗水服務領域節(jié)水的重點在于管網(wǎng)的漏損及使用節(jié)水器具。從水權(quán)交易外部條件看，由于二級用水戶沒有取水許可權(quán)，只有行政審批的用水計劃，不具備水權(quán)交易的基本條件。從二級用水戶內(nèi)部條件來看，作為公共機構(gòu)、公共建筑等使用財政資金預算管理的二級用水戶，水費納入單位公用經(jīng)費預算，年度申請年度使用，剩余資金上繳上級財政，節(jié)水與單位的經(jīng)濟效益不掛鉤。故而這類二級用水戶節(jié)余水量只是減少了水費支出，不具備水權(quán)交易的基本條件。作為高耗水服務業(yè)這類二級用水戶，水費資金是企業(yè)自有資金不納入財政預算管理。從水權(quán)交易的外部條件來看，雖沒有取水許可權(quán)，但如果在一定時期不核減用水計劃指標的前提下，探索建立用水使用權(quán)制度，也具備將節(jié)約的水量納入水權(quán)交易的基本條件。從企業(yè)內(nèi)部條件來看，節(jié)水水量納入水權(quán)交易，可直接減少企業(yè)成本，實現(xiàn)節(jié)水效益，這類用水戶對將節(jié)約的水量用于水權(quán)交易具有很強的積極主動性。

在實施合同節(jié)水的高耗水工業(yè)企業(yè)、高效節(jié)水灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制等領域，用水戶基本是直接取水的一級用水戶?，F(xiàn)行水資源管理制度對一級用水戶是通過取水許可與計劃用水來控制用水總量。從水權(quán)交易外部條件看，《水權(quán)交易管理暫行辦法》[9]規(guī)定，獲得取水權(quán)的單位或者個人(包括除城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)外的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)取水權(quán)人)，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)向符合條件的其他單位或者個人有償轉(zhuǎn)讓相應取水權(quán)的水權(quán)交易，具備納入水權(quán)交易的條件。從一級用水戶內(nèi)部條件看，對獲得取水許可的高耗水工業(yè)企業(yè)這類一級用水戶，節(jié)水的重點在于企業(yè)內(nèi)部技術(shù)更新與水的循環(huán)利用，企業(yè)節(jié)水水量納入水權(quán)交易，可直接減少企業(yè)成本，企業(yè)可以獲得明顯的節(jié)水效益，這類用水戶對將節(jié)約的水用于水權(quán)交易具有很強的積極主動性。對于為農(nóng)業(yè)灌溉供水的供水企業(yè)，由于農(nóng)業(yè)水價偏低，水權(quán)交易更易在由低附加值領域向高附加值領域轉(zhuǎn)化，如農(nóng)業(yè)節(jié)水用于工業(yè)生產(chǎn)等，因此灌區(qū)供水單位有將節(jié)約水量納入水權(quán)交易的動力。對于城市供水企業(yè)類一級用水戶，他們負責供水水源、供水管網(wǎng)(渠道)的建設與運營，管網(wǎng)漏損是供水企業(yè)節(jié)水重點，而管網(wǎng)渠道改造大部分由國家或地方財政投資，供水企業(yè)主要通過制水賣水獲取經(jīng)濟效益，對引入社會資本參與節(jié)水興趣不大。而且目前城鎮(zhèn)供水水價相對較高，在總量規(guī)?？刂葡拢Ｍ麛U大供水對象來獲取更大的經(jīng)濟效益，對將節(jié)約的水用于水權(quán)交易積極性不高。

綜合上述分析，合同節(jié)水管理模式下能夠?qū)⒐?jié)余水量納入水權(quán)交易的包括直接取水的高耗水工業(yè)企業(yè)、供水企業(yè)(自來水公司、灌區(qū)供水單位)等一級用水戶，取用公共管網(wǎng)、渠道的高耗水服務業(yè)二級用水戶，其他方式節(jié)水的節(jié)水量暫不具備水權(quán)交易的條件。

3 合同節(jié)水管理模式下節(jié)水量參與水權(quán)交易的難點與制度需求

目前我國取用水戶配置水資源和相關微觀配置環(huán)節(jié)主要依賴行政手段，而市場在水權(quán)交易環(huán)節(jié)作用發(fā)揮不足，合同節(jié)水管理模式下節(jié)水量參與水權(quán)交易尚存在以下難點與制度障礙：

a. 水權(quán)確權(quán)難。水權(quán)確認的基礎是總量控制與定額管理制度。由于總量、計劃用水量是行政分配的，用水定額體系不完備，定額合理性與評估制度有待進一步完善，給用水戶確權(quán)帶來相當大的難度，特別是公共管網(wǎng)取水的二級用水戶用水權(quán)確權(quán)缺乏制度基礎與科學的測算依據(jù)。

b. 制度銜接難。水權(quán)交易辦法中僅規(guī)定了區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易3種類型，公共管網(wǎng)內(nèi)的用水戶無法參與水權(quán)交易，且目前還沒有出臺用水權(quán)制度?！队媱澯盟芾磙k法》中對用水單位實行年總量控制、月調(diào)整的管理方式，節(jié)約了下一年度核減用水計劃，用水單位超計劃用水的，對超用部分按季度實行加價收費。因此，無論是一級用水戶還是二級用水戶，均需要在一定時期內(nèi)不核減用水計劃指標才能將節(jié)約的水用于水權(quán)交易。

c. 水權(quán)交易難。盡管我國很缺水，但各單位用水空間還是很大的，還沒有達到在存量中尋找新的增長點。除了政府間、區(qū)域間水權(quán)交易外，用水戶之間水權(quán)交易不活躍。作為一級用水戶供水企業(yè)節(jié)出來的水，如果沒有新增用水戶就沒有地方可以交易。

4 合同節(jié)水管理模式下節(jié)水量參與水權(quán)交易的路徑和建議

探索將合同節(jié)水管理節(jié)約的用水量確認為水權(quán)，并進入水權(quán)交易平臺進行交易，是推動合同節(jié)水管理一項有利的激勵措施。對已經(jīng)進行水資源確權(quán)登記的一級用水戶實施合同節(jié)水管理節(jié)約水量可直接進入相應地區(qū)的水權(quán)交易市場進行交易，未納入水權(quán)確權(quán)范疇的二級用水戶應盡快研究建立相關制度，鼓勵對節(jié)約下來的用水指標在水權(quán)市場內(nèi)進行交易，最大限度提高水資源利用效率和綜合效益。

a. 研究完善相關制度辦法。①建立用水權(quán)確權(quán)管理辦法。以“三條紅線”為控制目標，以用水計劃、用水定額和節(jié)水標準為依據(jù)，對取用公共管網(wǎng)、渠道的高耗水服務業(yè)、工業(yè)園區(qū)和灌區(qū)農(nóng)戶等二級用水戶應盡快研究并進行歸屬清晰、權(quán)責明確的用水權(quán)分配及登記制度。②建議在《計劃用水管理辦法》中將計劃用水期限與取水許可期限統(tǒng)一為5年，在5年內(nèi)節(jié)余水量均可實施水權(quán)交易。③適時修訂《水權(quán)交易管理辦法》，擴大水權(quán)交易類型，將取用公共管網(wǎng)具有水權(quán)交易的用水戶納入水權(quán)交易范圍，并就交易方式作出明確規(guī)定。

b. 開展用水權(quán)確權(quán)試點。在制度研究的基礎上，可選擇高耗水服務業(yè)、工業(yè)園區(qū)等用水戶開展用水權(quán)確權(quán)試點。辦理用水權(quán)分配，頒發(fā)用水戶用水權(quán)證。該水權(quán)證與取水許可證一樣，5年有效。

c. 開展合同節(jié)水量參與水權(quán)交易試點。選擇高耗水工業(yè)領域、高耗水服務業(yè)、高效農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等領域開展合同節(jié)水量參與水權(quán)交易試點，積累經(jīng)驗后再推廣。考慮合同節(jié)水3種典型模式，即節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型和用水費用托管型均是由節(jié)水服務企業(yè)先投資、后分享效益的投資機制，合同節(jié)水模式節(jié)水量參與交易的主體是節(jié)水服務企業(yè)，采取節(jié)水服務企業(yè)先節(jié)水后交易模式。首先由專業(yè)節(jié)水公司針對目標用水戶實施合同節(jié)水管理，投資進行節(jié)水改造，并對合同節(jié)水管理產(chǎn)生的節(jié)水量進行收儲，達到約定節(jié)水保證率后，再由專業(yè)節(jié)水公司通過水權(quán)交易平臺將節(jié)水量賣出獲得交易收益。在交易環(huán)節(jié)，專業(yè)節(jié)水公司可選擇直接參與交易或者委托代銷兩種方式進行。