包曉斌

(中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

目前，我國流域已逐步落實(shí)國家制定的“水十條”任務(wù)，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限。這就需要針對流域內(nèi)重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域，突破現(xiàn)行的流域環(huán)境管理模式，全面實(shí)行流域生態(tài)紅線管理，充分發(fā)揮流域生態(tài)紅線管理制度的作用。

1 我國流域水資源和水環(huán)境狀況

近年來，隨著全國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，我國流域水質(zhì)性缺水、水量性缺水和工程性缺水的復(fù)合性水資源短缺嚴(yán)重，在流域諸多工程的水量調(diào)節(jié)中對生態(tài)用水考慮不夠，影響流域生態(tài)安全。流域廢水排放負(fù)荷加大，農(nóng)業(yè)面源污染日益突出，水污染威脅呈加重趨勢。沿江排污總量持續(xù)增加，部分流域的水質(zhì)呈現(xiàn)惡化的態(tài)勢。長三角、珠三角城市密集區(qū)水網(wǎng)污染嚴(yán)重，區(qū)域水體富營養(yǎng)化，江河源頭水環(huán)境已經(jīng)處于臨界狀態(tài)。如果不采取更為嚴(yán)格的流域水環(huán)境保護(hù)和治理措施，未來將可能難以保證沿江居民的生產(chǎn)和生活用水[1]。

《2015年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報》顯示，2015年全國重點(diǎn)流域的廢水排放總量為488.7億t，占全國廢水排放總量的66.5%。其中，長江中下游、海河、淮河、三峽庫區(qū)及其上游的廢水排放量分別為131.9億t、84.7億t、69.3億t和65.1億t，其占重點(diǎn)流域排放總量的比例均達(dá)到10%以上，分別為27.0%、17.3%、14.2%和13.3%。重點(diǎn)流域化學(xué)需氧量排放量達(dá)到1 553.0萬t，占全國化學(xué)需氧量排放量的69.8%，其中長江中下游、海河、淮河、三峽庫區(qū)及其上游、松花江、黃河中上游的化學(xué)需氧量排放量分別為354.1萬t、251.7萬t、239.9萬t、190.9萬t、185.6萬t和158.7萬t，分別占重點(diǎn)流域排放總量的22.8%、16.2%、15.5%、12.3%、12.0%和10.2%。

從流域水資源分區(qū)來看，2015年長江流域的總用水量高達(dá)2 054.6億m3，珠江流域、西北諸河流域、淮河流域和松花江流域的總用水量均達(dá)到 500億m3以上，分別為857.2億m3、686.2億m3、607.1億m3和501.5億m3。在用水總量中，生產(chǎn)用水和生活用水遠(yuǎn)高于生態(tài)用水。長江流域的農(nóng)業(yè)用水量達(dá)到997.7億m3，西北諸河流域和珠江流域農(nóng)業(yè)用水量也達(dá)到500億m3以上。長江流域的工業(yè)用水量達(dá)到734.6億m3，遠(yuǎn)高于其他領(lǐng)域。長江流域和珠江領(lǐng)域的生活用水量已增至301.3億m3和155.9億m3。而全國各流域水資源分區(qū)生態(tài)用水量均低于25億m3。

《中國水資源公報2015》顯示，水利部對全國23.5萬km的河流水質(zhì)評價結(jié)果表明：2015年全國Ⅰ類水河長占評價河長的8.1%，Ⅱ類水河長占44.3%，Ⅲ類水河長占21.8%，Ⅳ類水河長占9.9%，Ⅴ類水河長占4.2%，劣Ⅴ類水河長占11.7%。從水資源分區(qū)看，西南諸河流域、西北諸河流域、珠江流域水質(zhì)為優(yōu)，松花江流域、東南諸河流域、長江流域水質(zhì)為良，黃河流域、遼河流域、淮河流域水質(zhì)為差，海河流域水質(zhì)為劣。

2 流域生態(tài)紅線管理的重要意義

2.1 流域生態(tài)紅線的內(nèi)涵和特征

紅線的含義是不可逾越的邊界或者禁止進(jìn)入的范圍。流域生態(tài)紅線是指根據(jù)流域生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的保護(hù)需求，在流域重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界，是針對不同生態(tài)功能而劃定的生態(tài)功能保障基線，也是維護(hù)流域生態(tài)安全的防護(hù)底線[2]。

流域生態(tài)紅線劃定應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本需求，與流域資源數(shù)量和質(zhì)量、流域環(huán)境承載力、流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平相適應(yīng)，確保流域資源豐足、環(huán)境友好、生態(tài)安全。通過在流域重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)開展生態(tài)紅線管理，既可以實(shí)現(xiàn)流域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活源協(xié)同控制，改善流域環(huán)境質(zhì)量，恢復(fù)流域生態(tài)健康，同時也可以有效控制流域生態(tài)系統(tǒng)退化，提升流域水源涵養(yǎng)能力，化解流域資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間矛盾，提高流域生態(tài)產(chǎn)品供給能力和流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平。

流域生態(tài)紅線區(qū)具有重要生態(tài)服務(wù)和生態(tài)防護(hù)功能，包括水源涵養(yǎng)、水質(zhì)凈化、氣候調(diào)節(jié)、養(yǎng)分循環(huán)、生物多樣性保護(hù)以及水土保持、污染防治、洪水調(diào)蓄、防風(fēng)固沙、災(zāi)害預(yù)防等。流域生態(tài)紅線區(qū)將被限制開發(fā)，對于人為活動的強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境準(zhǔn)入等方面需有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

流域生態(tài)紅線的主要特征體現(xiàn)在組織統(tǒng)籌、嚴(yán)格制約、協(xié)同增效、動態(tài)調(diào)節(jié)等方面。政府統(tǒng)籌安排流域生態(tài)紅線的劃定、執(zhí)行與監(jiān)管等環(huán)節(jié)，科學(xué)有序?qū)嵤?。流域生態(tài)紅線劃定后，必須制定嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理制度及具體措施，明確相關(guān)者的責(zé)任和義務(wù)。流域生態(tài)紅線區(qū)建設(shè)應(yīng)與流域整體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)社會效益。在保證流域資源總量不縮減和生態(tài)功能不衰退的情況下，對流域生態(tài)紅線進(jìn)行適度調(diào)整，維護(hù)流域重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定，逐步改善生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[3]。

2.2 流域生態(tài)紅線管理的必要性

2.2.1有效控制資源短缺和環(huán)境污染，改善流域水量和水質(zhì)

目前，我國流域出現(xiàn)資源短缺、生態(tài)退化、環(huán)境污染現(xiàn)象，由結(jié)構(gòu)性破壞轉(zhuǎn)為功能性紊亂，水源污染加劇水資源的稀缺性，地下水過度開發(fā)引致生態(tài)惡化，植被破壞導(dǎo)致嚴(yán)重的水土流失，流域可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這就需要實(shí)行流域生態(tài)紅線管理，采取流域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理措施。實(shí)施資源節(jié)約優(yōu)先、生態(tài)修復(fù)為主的策略，促進(jìn)流域資源的高效利用。將環(huán)境污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險防范緊密結(jié)合，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。加強(qiáng)流域飲用水水源地保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行主要污染物總量控制，確保重要江河湖泊生態(tài)用水。改善流域生態(tài)系統(tǒng)功能和環(huán)境質(zhì)量，有效緩解過度開發(fā)建設(shè)對流域生態(tài)系統(tǒng)造成的負(fù)面影響。

2.2.2優(yōu)化流域生態(tài)空間，增加生態(tài)供給

我國流域生態(tài)功能區(qū)類型復(fù)雜，缺乏針對性的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保障措施。當(dāng)前流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入缺口較大，流域生態(tài)空間尚未得到合理調(diào)整。如果流域生態(tài)供給小于生態(tài)需求，則將出現(xiàn)生態(tài)赤字和失衡。因此，開展流域生態(tài)紅線管理，推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新，可以整合各類保護(hù)區(qū)域，對流域自然資源利用上限、生態(tài)功能保障基線和環(huán)境質(zhì)量安全底線實(shí)行明確的目標(biāo)控制?？刂崎_發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化生態(tài)空間，發(fā)揮流域資源潛力。避免資源盲目過度開發(fā)和低水平利用，提高流域生態(tài)保護(hù)效率，防止大規(guī)模、高強(qiáng)度的開發(fā)對流域生態(tài)功能區(qū)的侵占和破壞，確保流域生態(tài)安全。

2.2.3協(xié)調(diào)流域內(nèi)地區(qū)和部門關(guān)系，增強(qiáng)流域可持續(xù)發(fā)展能力

通過科學(xué)實(shí)施流域生態(tài)紅線區(qū)管理，將促進(jìn)政府全面開展流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推動流域資源開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的相互融合。完善現(xiàn)有的流域生態(tài)環(huán)境管理體制，明確具體任務(wù)，協(xié)調(diào)各主管部門職責(zé)與義務(wù)。以維護(hù)河流健康、促進(jìn)人水和諧為基本目標(biāo)，統(tǒng)籌防洪、發(fā)電等與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，協(xié)調(diào)上下游、河流與湖泊等水體生態(tài)需水量的關(guān)系，協(xié)調(diào)生態(tài)紅線內(nèi)外區(qū)域的利益平衡，以及個體與集體等方面的利益平衡，這些將對增強(qiáng)流域可持續(xù)發(fā)展能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[4]。

3 流域生態(tài)紅線管理的制度困境

3.1 流域環(huán)境整治缺乏統(tǒng)一管理

在我國現(xiàn)行流域管理體制上，國家流域管理機(jī)構(gòu)與地方相關(guān)部門進(jìn)行條塊分割，往往完整流域與行政區(qū)的邊界不能重合。以行政區(qū)為基礎(chǔ)進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃，上下游、左右岸等跨界矛盾突出，造成責(zé)權(quán)交叉多。目前，由水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、國土等部門共同承擔(dān)流域環(huán)境保護(hù)和治理的任務(wù)，但各部門的責(zé)權(quán)邊界不清，各自為政，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。一些上下游地區(qū)實(shí)行流域條塊分割治理，從整體上缺乏宏觀調(diào)控和部署，難以從根本上協(xié)調(diào)流域內(nèi)各利益相關(guān)者在水環(huán)境保護(hù)和治理方面的沖突，無法滿足未來我國流域水環(huán)境戰(zhàn)略管理的需求。

3.2 流域水污染總量減排目標(biāo)單一化

流域水污染總量減排目標(biāo)未能與水環(huán)境質(zhì)量改善效益評估、上下游地區(qū)績效評估相銜接，而是采用“一刀切”的方式。隨著流域資源約束的加劇和投資邊際效益的遞減，粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式下規(guī)?；Y源開發(fā)和投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的格局難以長期維持。部分流域污水處理設(shè)施建設(shè)速度跟不上水環(huán)境污染的速度，需要解決當(dāng)前目標(biāo)總量控制條件下污染物持續(xù)達(dá)標(biāo)排放與水質(zhì)未見明顯改善之間的矛盾[5]。

3.3 流域環(huán)境整治市場尚未發(fā)育

流域環(huán)境污染治理成本未能有效內(nèi)部化，作為治理主體的企業(yè)外部驅(qū)動力嚴(yán)重不足。企業(yè)所繳納的排污費(fèi)遠(yuǎn)低于治污成本，排污費(fèi)收取政策尚不能真正達(dá)到刺激企業(yè)治理環(huán)境污染的目的。

盡管在一定范圍內(nèi)流域上中下游地區(qū)之間采用市場補(bǔ)償模式，但其功效仍很有限。過度依賴行政手段開展流域生態(tài)補(bǔ)償，將容易受到政府財(cái)政和管理方式的制約，阻礙上中下游地區(qū)形成利益和責(zé)任共同體。

3.4 流域生態(tài)環(huán)境預(yù)警體系薄弱

目前，重點(diǎn)流域生態(tài)環(huán)境應(yīng)急預(yù)警體系不完備，缺乏先進(jìn)實(shí)用的風(fēng)險評估預(yù)警平臺。流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測手段和預(yù)警、應(yīng)急處置能力較低，不能滿足流域生態(tài)環(huán)境管理的要求，企業(yè)超標(biāo)排污未能得到有效遏制。沿江工業(yè)園區(qū)密集，危險化學(xué)用品吞吐量較大，中上游承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，重化工企業(yè)增加，潛在水污染風(fēng)險源眾多，應(yīng)對重大突發(fā)污染事件的能力仍較低[6]。

4 流域生態(tài)紅線管理制度建設(shè)

4.1 健全流域生態(tài)紅線的規(guī)制

為保證流域生態(tài)紅線的科學(xué)劃定和有效維護(hù)，需要健全流域生態(tài)紅線的法律法規(guī)。國家應(yīng)根據(jù)新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，制定《生態(tài)保護(hù)紅線條例》等法規(guī)，確定流域生態(tài)紅線的法定地位。嚴(yán)格保護(hù)流域內(nèi)水源、森林、草原、濕地等各類生態(tài)用地，明確流域生態(tài)空間的功能定位。

各流域均需制定《水污染防治條例》，完善基于流域生態(tài)紅線的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入制度，嚴(yán)禁落后產(chǎn)能向中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，遏制盲目重復(fù)建設(shè)。協(xié)調(diào)上中下游、左右岸省區(qū)關(guān)系，加強(qiáng)省界緩沖區(qū)水質(zhì)糾紛處理。一些企業(yè)等市場主體應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的具體要求，在落實(shí)流域生態(tài)紅線過程中，加強(qiáng)自身監(jiān)測和檢查。

實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。執(zhí)行水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對于不符合產(chǎn)業(yè)政策要求、未取得主要污染物總量指標(biāo)、達(dá)不到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，一律不予審批環(huán)評文件。對于未實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)、水質(zhì)達(dá)不到功能區(qū)目標(biāo)要求、發(fā)生重大污染事故的地區(qū)實(shí)施區(qū)域限批。規(guī)范工業(yè)園區(qū)建設(shè)，依法關(guān)停達(dá)不到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)又拒不進(jìn)入定點(diǎn)園區(qū)生產(chǎn)的重污染企業(yè)。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)劃引導(dǎo)，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的區(qū)域布局，切實(shí)防范污染轉(zhuǎn)移。

全面劃定沿江生態(tài)紅線，將飲用水源保護(hù)區(qū)、重要濕地保護(hù)區(qū)等納入流域生態(tài)紅線區(qū)。落實(shí)生態(tài)紅線區(qū)管理制度，強(qiáng)化水源地保護(hù)，嚴(yán)禁向具有飲用水功能的主干流設(shè)置直接排水口，各產(chǎn)業(yè)區(qū)的排水在進(jìn)入?yún)^(qū)域公共河流之前，必須達(dá)到規(guī)定的地表水標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障飲水安全。將流域生態(tài)紅線變成實(shí)線而不是虛線，使生態(tài)紅線能夠真正落地。

4.2 建立流域生態(tài)紅線分級分區(qū)管控機(jī)制

為更具針對性地化解流域內(nèi)不同區(qū)域資源與環(huán)境問題，需要對流域生態(tài)紅線區(qū)實(shí)行分級分區(qū)管理。根據(jù)流域內(nèi)區(qū)域生態(tài)功能性質(zhì)和生態(tài)保護(hù)的重要性，將生態(tài)紅線區(qū)劃分為一級管控區(qū)和二級管控區(qū)。一級管控區(qū)指需要優(yōu)先或者重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)功能區(qū)，主要包括生活飲用水源區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和河口區(qū)等。應(yīng)采取最嚴(yán)格的資源和環(huán)境管控措施，禁止所有開發(fā)建設(shè)活動。二級管控區(qū)指生產(chǎn)和生活用水功能區(qū)，主要包括工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)和景觀娛樂用水區(qū)等。實(shí)施差別化管控措施，限制規(guī)?；_發(fā)建設(shè)，排除有損于流域生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。

將流域資源開發(fā)利用限制在資源閾值內(nèi)，生產(chǎn)生活產(chǎn)生的污染物排放量不超過環(huán)境自凈能力。提升流域生態(tài)供給，滿足經(jīng)濟(jì)社會增長需求。降低流域生態(tài)需求，減少生態(tài)資源浪費(fèi)。制定流域污染物產(chǎn)生量、排放量與入河量控制規(guī)劃，根據(jù)核定的水域納污能力和入河污染物限排控制要求，實(shí)行流域重點(diǎn)控制單元污染減排和差異化環(huán)境控制。明確流域與區(qū)域權(quán)限劃分和管理范圍，制定流域和區(qū)域相結(jié)合的水污染防治綜合控制規(guī)劃，促進(jìn)對流域環(huán)境的有效控制。實(shí)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，采用無污染或少污染工藝，嚴(yán)禁新建、擴(kuò)建污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，取締在飲用水源地附近的生產(chǎn)活動。調(diào)整土地利用方式，合理利用水資源。針對流域發(fā)展項(xiàng)目，必須制定節(jié)能減排規(guī)劃。

第一產(chǎn)業(yè)中應(yīng)以環(huán)境污染較小、土地和水資源利用率較高作為產(chǎn)業(yè)選擇的基本標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上對流域農(nóng)業(yè)面源污染加以控制。第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對資源和環(huán)境的消耗較大，其比例不宜過高，應(yīng)依托流域自然資源優(yōu)勢，選擇技術(shù)含量高、附加值高、自然資源消耗低和環(huán)境污染小的項(xiàng)目。第三產(chǎn)業(yè)污染較小、資源消耗少，其產(chǎn)業(yè)選擇可適當(dāng)放寬范圍，可根據(jù)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然要素稟賦進(jìn)行選擇。

4.3 強(qiáng)化流域生態(tài)功能目標(biāo)考核

全面開展流域生態(tài)功能區(qū)和省界緩沖區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價，從嚴(yán)核定流域納污容量，嚴(yán)格控制入河排污總量，并實(shí)行目標(biāo)績效考核。嚴(yán)格實(shí)行入河排污口設(shè)置審批，出臺沿江開發(fā)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目負(fù)面清單。減少內(nèi)源存量污染，控制流域所有新增的污染負(fù)荷量，恢復(fù)流域生態(tài)功能。同時，實(shí)施河湖截污、農(nóng)業(yè)面源污染治理、河道清淤整治、水土流失防治、產(chǎn)業(yè)節(jié)水、外流域調(diào)水等工程。將生態(tài)功能保護(hù)與污染物入河控制及減排措施進(jìn)行以流域?yàn)閱卧母魇》纸饴鋵?shí)，實(shí)施流域跨界水質(zhì)考核與監(jiān)督。

充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，明確流域與各區(qū)域水利主管部門的管理權(quán)力和責(zé)任，對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)行離任審計(jì)制度和終身責(zé)任追究制度。推行“河長制”“湖長制”和“斷面長制”，依據(jù)流域各段納污評估結(jié)果，具體落實(shí)流域污染物減排的責(zé)任。針對流域生態(tài)紅線制度執(zhí)行進(jìn)展，進(jìn)行定期考核和監(jiān)管，包括信息公開、行政監(jiān)察、公眾參與、績效評估等方面。對采取流域生態(tài)保護(hù)措施并取得明顯成效的地方政府和企業(yè)可以減免稅費(fèi)、給予補(bǔ)貼和獎勵、提供優(yōu)惠貸款，對破壞流域生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行處罰。

4.4 全面實(shí)行流域上中下游生態(tài)補(bǔ)償

政府、企業(yè)和公眾等利益相關(guān)者共同參與流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，形成流域生態(tài)共同體。流域上中下游各級政府、各部門之間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同分?jǐn)偵鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的直接成本，控制相關(guān)行政區(qū)出入水口排污量，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)。完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度，提髙排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由上中下游地區(qū)水利、環(huán)保和財(cái)政等部門協(xié)商成立生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償主客體確認(rèn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核定、生態(tài)補(bǔ)償資金使用和管理等任務(wù)。明確補(bǔ)償活動中各主體的權(quán)利和義務(wù)，并建立相關(guān)的協(xié)商平臺和仲裁制度。

運(yùn)用政府調(diào)控與市場化運(yùn)作的方式，使流域資源開發(fā)者、利用者和破壞者支付相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。實(shí)行資源使用者對影響流域水環(huán)境的成本補(bǔ)償，使排污成本不低于治污成本。加大市場引入的力度，發(fā)展企業(yè)和個人之間的生態(tài)服務(wù)交易市場，開展政府采購環(huán)境保護(hù)服務(wù)、政府與社會資本合作、第三方治理等流域管理制度創(chuàng)新實(shí)踐，探索跨流域生態(tài)補(bǔ)償模式。

通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、直接投資等方式幫助流域生態(tài)紅線區(qū)原有居民進(jìn)行生態(tài)移民、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式。對于流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)從直接成本和間接成本兩個方面考慮。直接成本包括用于造林種草、防治水土流失的建設(shè)項(xiàng)目以及污水和垃圾處理廠的建設(shè)和運(yùn)營等。間接成本則主要指因保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境而放棄相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)所產(chǎn)生的機(jī)會損失。

4.5 完善流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

在流域內(nèi)建立以重要生態(tài)功能區(qū)、省(國)界、入河排污口、飲用水源地、地下水監(jiān)測為主體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。統(tǒng)一設(shè)置監(jiān)測斷面，整合分散在不同部門的污染防治職能，對流域所有污染物、污染源和環(huán)境介質(zhì)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。確保實(shí)現(xiàn)重要江河湖泊生態(tài)功能區(qū)、主要江河干流及一級支流省界斷面生態(tài)環(huán)境監(jiān)測全覆蓋，提高流域省界和重要生態(tài)功能區(qū)監(jiān)測覆蓋率。

加強(qiáng)流域生態(tài)功能區(qū)和省界緩沖區(qū)水質(zhì)的自動監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)重要河流控制斷面水質(zhì)動態(tài)監(jiān)控。同時，注重入河排污口監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)入河排污口監(jiān)測信息共享。構(gòu)建完整的流域水質(zhì)與污染物入河排污量統(tǒng)一監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)流域機(jī)構(gòu)對重點(diǎn)區(qū)域水質(zhì)、水生態(tài)環(huán)境和主要入河排污口的常規(guī)監(jiān)測與自動監(jiān)測相結(jié)合、定點(diǎn)監(jiān)測與機(jī)動巡測相結(jié)合、定時監(jiān)測與實(shí)時監(jiān)測相結(jié)合的總體監(jiān)控目標(biāo)。強(qiáng)化監(jiān)控、預(yù)警及應(yīng)急處置方面的能力建設(shè)，加快提升流域管理手段現(xiàn)代化和信息化水平，逐步形成流域與區(qū)域、行業(yè)之間互補(bǔ)聯(lián)動的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。