□韓曉紅

“親，滿意嗎？給個(gè)好評(píng)吧！”這是網(wǎng)購(gòu)中的常用語(yǔ)。在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中常聽(tīng)人說(shuō)起：“如果政府花錢(qián)也能由老百姓說(shuō)了算，財(cái)政資金流向何處，每個(gè)項(xiàng)目花了多少錢(qián)，要發(fā)揮什么樣的效果，都能讓群眾參與評(píng)價(jià)，那將會(huì)使更多的錢(qián)花在刀刃上?！碑?dāng)前民生領(lǐng)域的需求越來(lái)越大，要讓財(cái)政資金真正發(fā)揮效果，對(duì)資金的事后評(píng)價(jià)效果往往不如加強(qiáng)事前管理的效果，亡羊補(bǔ)牢不如未雨綢繆，建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系。

新《預(yù)算法》已將績(jī)效寫(xiě)入法律，黨的十九大提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的明確要求，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）的文件發(fā)出了最強(qiáng)音，詮釋了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年12月，《中共山西省委山西省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》的深入貫徹落實(shí)到各地市，可見(jiàn)預(yù)算績(jī)效管理越來(lái)越重要，已進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行軌道?；A(chǔ)不牢地動(dòng)山搖，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理關(guān)鍵是事前管理，就像人生系好第一粒紐扣一樣重要，貫穿于績(jī)效管理全過(guò)程。構(gòu)建以宏觀政策為導(dǎo)向，以項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ)、以績(jī)效目標(biāo)和事前評(píng)估為支撐的預(yù)算績(jī)效管理新模式，將有效推動(dòng)事前績(jī)效管理，提高預(yù)算編制水平。

一、項(xiàng)目庫(kù)是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與發(fā)展，部門(mén)預(yù)算逐步完善，基本支出預(yù)算形成了科學(xué)規(guī)范的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，但對(duì)于占比較大的項(xiàng)目資金卻存在著項(xiàng)目管理精準(zhǔn)度不夠，實(shí)用性不強(qiáng)，有效性不足，項(xiàng)目設(shè)立隨意性強(qiáng)等方面的問(wèn)題，直接影響預(yù)算的約束力和執(zhí)行力。從近年來(lái)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和績(jī)效監(jiān)控執(zhí)行情況看，項(xiàng)目支出難以做到?？顚Ｓ?，多數(shù)項(xiàng)目資金混用于基本支出，甚至有些項(xiàng)目稱不上項(xiàng)目支出。為規(guī)范項(xiàng)目資金管理，提升項(xiàng)目資金預(yù)算編制和管理水平，建立科學(xué)化、規(guī)范化的滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，是深化部門(mén)預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)性工作。

（一）嚴(yán)把項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)

在項(xiàng)目設(shè)立前，預(yù)算部門(mén)首先建立自己的項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目認(rèn)真遴選審核通過(guò)后進(jìn)入部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)，然后根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急報(bào)送財(cái)政審核方可進(jìn)入財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)。一是完善項(xiàng)目基礎(chǔ)資料，內(nèi)容包括管理部門(mén)、項(xiàng)目名稱、設(shè)立依據(jù)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、二級(jí)子項(xiàng)目、年度預(yù)算資金等。按照部門(mén)三年支出規(guī)劃控制項(xiàng)目規(guī)模，合理安排年度支出結(jié)構(gòu)。二是編制績(jī)效目標(biāo)，所有項(xiàng)目都應(yīng)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，將績(jī)效目標(biāo)作為項(xiàng)目入庫(kù)的前置條件，把績(jī)效目標(biāo)審核作為項(xiàng)目審核和安排預(yù)算的組成部分，根據(jù)審核結(jié)果提出項(xiàng)目入庫(kù)建議，未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍瞬缓细竦捻?xiàng)目，不得進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)。三是合理控制項(xiàng)目數(shù)量，項(xiàng)目要緊密聯(lián)系部門(mén)職責(zé)，不能簡(jiǎn)單歸類(lèi)，要盡量體現(xiàn)職能的完整性，既能體現(xiàn)部門(mén)職能和主要支出事項(xiàng)，也能便于公眾理解。

（二）合理分類(lèi)擇優(yōu)排序

項(xiàng)目實(shí)行分類(lèi)管理，經(jīng)常性項(xiàng)目和一次性項(xiàng)目（或階段性項(xiàng)目）在項(xiàng)目庫(kù)中必須分開(kāi)管理。對(duì)經(jīng)常性項(xiàng)目適當(dāng)關(guān)注即可；對(duì)于一次性項(xiàng)目作為特殊項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，避免編制者重復(fù)編制。遵循量力而行、合理排序、嚴(yán)格管理、追蹤問(wèn)效、盤(pán)活存量、統(tǒng)籌考慮的原則，依據(jù)政策優(yōu)先次序安排項(xiàng)目資金。一是優(yōu)先安排重點(diǎn)，如脫貧攻堅(jiān)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育等；二是兌現(xiàn)市委市政府已出臺(tái)的各項(xiàng)政策；三是單位為履行職能持續(xù)長(zhǎng)期發(fā)生的支出；四是部門(mén)一定時(shí)期為完成某項(xiàng)特定任務(wù)需安排的支出。

（三）提高認(rèn)識(shí)狠抓落實(shí)

做好做實(shí)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)對(duì)深化部門(mén)預(yù)算改革，統(tǒng)籌資源配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用績(jī)效具有重要意義。增強(qiáng)各方責(zé)任意識(shí)、以改革創(chuàng)新的精神，定實(shí)策、出實(shí)招，求實(shí)效，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順內(nèi)部關(guān)系，形成一致推進(jìn)績(jī)效管理的合力。

二、績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的主線

績(jī)效目標(biāo)是貫穿預(yù)算績(jī)效管理始終的主線，是預(yù)算資金安排、事中績(jī)效跟蹤和事后績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。提升目標(biāo)編審質(zhì)量就是抓住了當(dāng)前預(yù)算績(jī)效工作的“牛鼻子”，有利于帶動(dòng)整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量的提升。2018年晉城市在部門(mén)預(yù)算編制工作中，采用專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)市直部門(mén)編制的1039個(gè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和89個(gè)部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行“一對(duì)一”的評(píng)審和指導(dǎo)，把績(jī)效目標(biāo)評(píng)審作為提升績(jī)效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量的有效管理環(huán)節(jié)和手段，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理關(guān)口前移。一是優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)設(shè)定。明確符合績(jī)效目標(biāo)編制范圍的項(xiàng)目支出都必須填報(bào)績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算單位在編制年度預(yù)算和申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，要根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃制定具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)，明確支出的必要性、可行性和有效性，并圍繞績(jī)效目標(biāo)編制清晰、量化、便于考核的績(jī)效指標(biāo)。二是強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)審核。建立預(yù)算部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和第三方專家聯(lián)合審查的工作機(jī)制。預(yù)算部門(mén)和財(cái)政部門(mén)主要審核績(jī)效目標(biāo)與單位職能的相關(guān)性、實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)所需資金的合理性以及填報(bào)的規(guī)范性、完整性等。第三方專家主要審核績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性，并指導(dǎo)單位設(shè)置與項(xiàng)目相匹配的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)值。同時(shí)，第三方專家要將審核結(jié)果反饋至預(yù)算單位及財(cái)政部門(mén)，績(jī)效目標(biāo)不符合要求的，預(yù)算單位應(yīng)進(jìn)行調(diào)整、修改，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核合格后，方可進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程。三是打造績(jī)效目標(biāo)樣本。公共財(cái)政的價(jià)值、公共管理的責(zé)任都可以通過(guò)績(jī)效目標(biāo)的編制得到體現(xiàn)和貫徹。第三方專家評(píng)審結(jié)束后，將經(jīng)專家指導(dǎo)修改完善后的績(jī)效目標(biāo)整理為精品樣本。經(jīng)過(guò)細(xì)化的績(jī)效目標(biāo)同時(shí)也是人大審核預(yù)算、監(jiān)督政府的重要依據(jù)，為預(yù)算公開(kāi)、接受社會(huì)監(jiān)督提供重要保障。

三、事前評(píng)估是預(yù)算績(jī)效管理的利刃

事前績(jī)效評(píng)估工作位于績(jī)效管理的最前端，其對(duì)項(xiàng)目決策及實(shí)施具有重要指導(dǎo)意義，是確定被評(píng)估項(xiàng)目是否予以立項(xiàng)支持，支持多少錢(qián)，評(píng)估結(jié)果直接應(yīng)用于安排項(xiàng)目預(yù)算，對(duì)預(yù)算資金的分配使用直接產(chǎn)生影響，績(jī)效管理效果更為明顯。一方面有利于財(cái)政部門(mén)全面掌控行業(yè)前景、預(yù)算部門(mén)組織管理、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等情況，進(jìn)而合理安排預(yù)算資金，提高預(yù)算資金分配決策的科學(xué)性。另一方面通過(guò)剖析項(xiàng)目依據(jù)的宏觀政策、行業(yè)環(huán)境及項(xiàng)目與單位履職之間的關(guān)系，明確績(jī)效目標(biāo)、定位受益群體并預(yù)期項(xiàng)目效果，有利于預(yù)算部門(mén)宏觀把控項(xiàng)目，有效避免因目標(biāo)、受益群體等不明確造成的公共財(cái)政資源浪費(fèi)，提高財(cái)政資金使用效益。

財(cái)政部門(mén)是事前績(jī)效評(píng)估的實(shí)施主體，行業(yè)專家、人大代表和政協(xié)委員均參與事前績(jī)效評(píng)估的全過(guò)程，比事后績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及的監(jiān)督力量、知曉度更為廣泛，力度更大。開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等，投資主管部門(mén)要加強(qiáng)基建投資績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件。

2015年初，晉城市在山西省率先選擇市級(jí)部門(mén)的10個(gè)項(xiàng)目與人大聽(tīng)證結(jié)合進(jìn)行事前評(píng)估，引起社會(huì)公眾關(guān)注，節(jié)約資金0.43億元，這無(wú)疑是績(jī)效評(píng)價(jià)這把利刃上的刀鋒。經(jīng)過(guò)七年的“理論——實(shí)踐——理論”的探索，我們認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理的目的不是為了去核減預(yù)算單位項(xiàng)目和資金，而是要讓部門(mén)預(yù)算更加完善、科學(xué)、合理。尤其在事前績(jī)效評(píng)估方面，財(cái)政的工作思路應(yīng)該是“謀規(guī)范，促服務(wù)”。只有不斷加強(qiáng)資金事前績(jī)效管理，做實(shí)前期各項(xiàng)工作，才能提升預(yù)算編制管理水平。