蔣小杰

現(xiàn)代社會的終極理想之一便是走出霍布斯叢林，走向永久和平。從國際現(xiàn)實(shí)來看，冷戰(zhàn)的結(jié)束和全球化的推進(jìn)，并沒有如人們所預(yù)期的那樣，使得人類在全球?qū)用嬷卫硇艿玫教嵘?，諸如政治民族主義的復(fù)興、傳統(tǒng)主權(quán)國家的強(qiáng)硬、地區(qū)性的戰(zhàn)爭及文明間的沖突等，時(shí)刻都在提醒著全球治理正面臨著嚴(yán)重的危機(jī)。正如習(xí)近平主席所指出的那樣，治理赤字與和平赤字、發(fā)展赤字一道，已經(jīng)成為擺在全人類面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[注]習(xí)近平：《攜手推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)——在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講》，《人民日報(bào)》2017年5月15日。全球治理中的民主赤字和責(zé)任赤字呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的趨勢，如何消除治理赤字，已成為全球治理所面臨的第一大難題。在全球治理的要素體系中，無論是治理價(jià)值的落實(shí)、治理主體的關(guān)系調(diào)整、治理客體的內(nèi)容確定，抑或是治理結(jié)果的績效評估，都要通過治理規(guī)制的設(shè)計(jì)才能最終落到實(shí)處。因此，要想應(yīng)對全球治理危機(jī)，消解治理的赤字，實(shí)現(xiàn)全球的良序和善治，需要我們能夠有效地重構(gòu)全球治理的規(guī)制，有全球正義的理論視域和超越主權(quán)國家的“強(qiáng)的治理”的設(shè)想與行動。

一、全球治理：問題與赤字

全球治理之所以在20世紀(jì)90年代開始成為國際政治理論真正的論題，根源于冷戰(zhàn)結(jié)束后國際政治格局的巨大調(diào)整和全球化所帶來的根本性沖擊。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際政治的基本格局開始模糊不清，傳統(tǒng)較為集中的國際政治權(quán)力開始呈現(xiàn)分散的態(tài)勢，由傳統(tǒng)強(qiáng)國流向新興大國，也由主權(quán)國家流向公民社會。而全球化促成人類的活動不斷超越民族國家原有的范圍，主權(quán)的地位被挑戰(zhàn)，國家的認(rèn)同被弱化，人類越來越多地被聯(lián)結(jié)成為一個(gè)“命運(yùn)共同體”。有的學(xué)者干脆直接斷定民族國家正在被終結(jié)。[注]Herbertt Dittgen,“World without borders? Reflections on the future of the nation-state”, Government and Opposition, Vol.34,No.2(April 1999), pp.161～179.如此的格局變動和形勢推移，是對長達(dá)數(shù)百年威斯特伐利亞體系的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，全球治理赤字不斷涌現(xiàn)并呈擴(kuò)大趨勢。“全球治理赤字”標(biāo)明的是人類全球治理的能力供給與全球治理的現(xiàn)實(shí)需求之間的失衡狀態(tài)，能力的供給滯后于現(xiàn)實(shí)治理所需；現(xiàn)有的治理主體面對治理的對象時(shí)，并“沒有發(fā)揮出全球治理的應(yīng)有作用”，[注]龐中英：《全球治理赤字及其解決——中國在解決全球治理赤字中的作用》，《社會科學(xué)》2016年第12期。從而導(dǎo)致全球治理的失效。

在全球治理的層面之上，參與赤字意味著“現(xiàn)有的國際體制未能充分表達(dá)許多國家的和非國家的但是全球性的主要行動者的意見”。[注][英]戴維·赫爾德：《馴服全球化:管理的新領(lǐng)域》，童新耕譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008年，第125頁。這既有傳統(tǒng)意義上的南北國家之間的發(fā)展不平衡問題，也有傳統(tǒng)強(qiáng)國與新興國家之間權(quán)力博弈的不均衡問題。由于巨大的發(fā)展差異，使得南部發(fā)展中國家在全球治理參與中嚴(yán)重不足，缺乏足夠的和應(yīng)有的國際話語權(quán)；現(xiàn)有的國際規(guī)則和國際機(jī)構(gòu)因?yàn)橹饕怯杀辈堪l(fā)達(dá)國家所制定和掌控，它們對發(fā)展中國家的寬容程度和接納程度還比較有限，甚至還不斷實(shí)施著對發(fā)展中國家主動的擠出行動。自20世紀(jì)90年代以來，東西方的對抗轉(zhuǎn)化為全球治理空間的話語權(quán)爭奪，傳統(tǒng)強(qiáng)國和新興國家之間的權(quán)力格局如何調(diào)整，成為建構(gòu)全球治理秩序的核心問題。在國際規(guī)則和國際機(jī)構(gòu)主要由傳統(tǒng)強(qiáng)國控制的形勢之下，當(dāng)前新興國家在國際規(guī)則的制定上和國際機(jī)構(gòu)的參與中，實(shí)際發(fā)揮的作用仍然比較有限。世界貿(mào)易組織等國際組織更是被歐美傳統(tǒng)強(qiáng)國牢牢地把持著，并不對所有的主權(quán)國家平等地開放，甚至還有傳統(tǒng)強(qiáng)國另起爐灶退出現(xiàn)有規(guī)制，而重建具有封閉性的規(guī)制，實(shí)施針對新興國家的新型限制。

全球治理的責(zé)任赤字是面對全球性的公共問題時(shí)，不愿意或不能夠承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任的情況。發(fā)達(dá)國家有意規(guī)避自身的全球責(zé)任，同時(shí)還極力地把那些沒有能力承擔(dān)全球治理責(zé)任的發(fā)展中國家、甚至不發(fā)達(dá)國家裹挾進(jìn)全球治理的國際承諾中。但發(fā)展中國家基于擴(kuò)大發(fā)展的內(nèi)需理由，往往又不愿主動承擔(dān)應(yīng)盡的全球義務(wù)，而是傾向于采用搭便車的行為。責(zé)任赤字集中表現(xiàn)在全球安全治理和全球環(huán)境治理這樣的公共事務(wù)之上。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國極力維護(hù)其世界的霸權(quán)地位，數(shù)次繞過聯(lián)合國與北約國家發(fā)動單邊主義的軍事入侵行動，這并未給世界秩序帶來新的和平希望，反倒加劇東西之間、甚至文明之間的沖突和猜疑，使得“世界秩序處于‘G0’狀態(tài)”。1945年以后的世界秩序或已經(jīng)崩塌，西方主導(dǎo)世界秩序正在走向終結(jié)，沒有哪個(gè)國家具有穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)力。而在全球環(huán)境治理上，發(fā)展中國家或不發(fā)達(dá)國家由于自身在資源、技術(shù)上的滯后匱乏，實(shí)際上履行全球治理承諾的能力相當(dāng)有限，而且也往往會基于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而不愿意承擔(dān)全球環(huán)境治理責(zé)任的現(xiàn)實(shí)原因。在發(fā)達(dá)國家不能承諾對發(fā)展中國家治理成本的部分分擔(dān)之前，單方面限制發(fā)展中國家，以犧牲發(fā)展為代價(jià)來換取全球的環(huán)境治理，顯然在倫理上是站不住腳的。環(huán)境治理的全球正義，必須要充分兼顧到歷史基數(shù)原則和歷史責(zé)任原則，以當(dāng)下某個(gè)年份為起點(diǎn)，要求主權(quán)國家必須平等地承擔(dān)既有的治理責(zé)任，這顯然是對發(fā)展中國的不正義行動。

二、全球治理中規(guī)制失效

全球治理的參與赤字和責(zé)任赤字是現(xiàn)有全球治理規(guī)制失效的必然結(jié)果，治理赤字反映著現(xiàn)有規(guī)制既無法確保后發(fā)國家和新興國家的民主權(quán)利，也無法形成對先發(fā)國家和傳統(tǒng)強(qiáng)國的義務(wù)強(qiáng)制。這種規(guī)制失效，集中表現(xiàn)在全球金融領(lǐng)域、全球公域領(lǐng)域的治理當(dāng)中。

從全球金融治理體系來看，其治理失效是很顯然的。面對1997亞洲金融危機(jī)、2008世界金融危機(jī)等，現(xiàn)有的全球性金融治理機(jī)構(gòu)既無法靈敏地進(jìn)行預(yù)測，也無法在危機(jī)發(fā)生后有效地緩和應(yīng)對，更談不上控制化解。全球化進(jìn)程的加快已經(jīng)無可遏制地把發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家有機(jī)聯(lián)結(jié)起來，形成了經(jīng)濟(jì)上緊密的相生相依關(guān)系，但現(xiàn)有的全球金融治理規(guī)則依然為傳統(tǒng)強(qiáng)國所實(shí)質(zhì)性地控制，特別是一如既往地要確保美國對機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)地位，這相對于快速推進(jìn)的全球化進(jìn)程來說，毫無疑問是在開放性與包容性上的倒退?？梢灶A(yù)期，在較長的時(shí)間之內(nèi)，新興經(jīng)濟(jì)體不可能會成為世界貨幣基金這樣的全球金融治理機(jī)構(gòu)的真正決策參與者。即便當(dāng)前，“全球金融治理的現(xiàn)有體系已經(jīng)不具備創(chuàng)造系統(tǒng)穩(wěn)定的條件”，[注][英]戴維·赫爾德，凱文·楊：《有效全球治理的原則》，朱 旭譯，《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第5期。但要想真正地打破這些全球金融治理體系的“西方化”，實(shí)現(xiàn)“全球化”，發(fā)展中國家還需要做出相當(dāng)多的努力。

全球治理規(guī)則的失效，更為集中地表現(xiàn)在全球公域治理機(jī)制的碎片化和滯后性，國際默認(rèn)的“先占先得”原則所導(dǎo)致的傳統(tǒng)強(qiáng)國的霸權(quán)治理，是全球公域遲遲不能升級為“全球治理”、長期滯留于“部分治理”的關(guān)鍵性障礙。霸權(quán)國家基于先手優(yōu)勢和先行占取，不僅在諸如航空、航天、互聯(lián)網(wǎng)、深海探索等眾多全球公域中成為技術(shù)的引領(lǐng)者，而且還成為實(shí)際的國際組織創(chuàng)建者以及標(biāo)準(zhǔn)的制定者。例如國際電信聯(lián)盟、國際民航規(guī)則等等無不是在歐美傳統(tǒng)強(qiáng)國、特別是美國的主導(dǎo)控制下成立或制定的。同時(shí)，為了能夠確保其主導(dǎo)控制地位，傳統(tǒng)強(qiáng)國又往往借助其強(qiáng)有力的政治力量、軍事力量和外交力量來保駕護(hù)航，“當(dāng)前以美國為首的西方國家仍然試圖通過在全球公域治理領(lǐng)域的外交和防務(wù)協(xié)調(diào)來保持集團(tuán)優(yōu)勢，繼續(xù)主導(dǎo)全球公域治理的進(jìn)程”。[注]張 茗：《全球公域：從部分治理到全球治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第11期。在如此軍事威懾、規(guī)則操控之下，發(fā)展中國家或新興經(jīng)濟(jì)體要想全面融入和變革全球治理的現(xiàn)有格局，不難想象所面臨的阻礙會有多大。

現(xiàn)有規(guī)制缺乏足夠多的開放性、容納性以及更新能力，一方面新興的經(jīng)濟(jì)體在全球治理層面參與感和存在感降低，他們往往會繞過現(xiàn)有的國際機(jī)構(gòu)，新建區(qū)域性或地區(qū)性的聯(lián)合或聯(lián)盟；另一方面，傳統(tǒng)的強(qiáng)國也對現(xiàn)有的國際規(guī)則和國際機(jī)構(gòu)不滿，也會重新進(jìn)行聯(lián)合或聯(lián)盟。例如從G7到G8、再從G8到G20的變化。新興國家的聯(lián)合中比較典型的是金磚國家(BRICs)，其國際影響力卻不容小覷。2002年改組成功的非洲聯(lián)盟(AU)，2004年成立的南美洲國家聯(lián)盟(UNASUR)，1967年成立、2008年以來影響力越來越大的東南亞國家聯(lián)盟(ASEAN)等等區(qū)域性聯(lián)盟，以及以中國為紐帶的上海合作組織(SCO)、中非合作論壇、一帶一路國際合作高峰論壇以及中國倡議成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)等新興國際組織的組建，客觀上都需要有更為廣闊的全球治理參與空間來對之加以及時(shí)的吸納。但與此同時(shí)，以美國為首的傳統(tǒng)強(qiáng)國則為了維護(hù)其霸權(quán)地位，不僅常常繞過諸如聯(lián)合國框架下的全球治理體制，或強(qiáng)化其內(nèi)部已有的聯(lián)盟，例如北大西洋公約組織(NATO)；或者另起爐灶用以抗衡聯(lián)合國體制，例如美國牽頭簽訂傳統(tǒng)強(qiáng)國內(nèi)部的深海資源分配協(xié)定，直接置聯(lián)合國國際海底管理局的相應(yīng)管制于不顧。[注]王金強(qiáng)：《國際海底資源分配制度演變與美國海底政策的轉(zhuǎn)向》，《美國研究》2012年第3期。新興大國為了能夠獲取更多的全球話語權(quán)，擴(kuò)大其全球的影響力，不斷謀求內(nèi)部的聯(lián)合，增生新的國際治理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，傳統(tǒng)強(qiáng)國也往往會繞過現(xiàn)有的國際規(guī)則和國際機(jī)構(gòu)而采取單方面行動，在聯(lián)合國權(quán)威不斷被削弱的同時(shí)，主權(quán)國家局部合作組織在全球治理中反而發(fā)揮越來越多的作用，這對于全球?qū)用嬲w善治的實(shí)現(xiàn)而言，并非都是全然有益的行動反應(yīng)，反倒會使全球治理形勢更為復(fù)雜，全球治理風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。

三、“強(qiáng)的治理”與全球正義

既然全球治理中廣泛存在的參與赤字和責(zé)任赤字是現(xiàn)有全球治理規(guī)制失效的結(jié)果，那么消除治理赤字，實(shí)現(xiàn)全球善治的重要任務(wù)就在于進(jìn)行規(guī)制的重構(gòu)。規(guī)制的重構(gòu)需要先行確定兩種全球治理的理念：“弱的治理”與“強(qiáng)的治理”。其中，所謂“弱的治理”僅是指通過以主權(quán)國家為核心構(gòu)成的，同時(shí)包括各類國際組織、全球公民社會在內(nèi)的各類治理主體之間的平等對話與公共協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)全球?qū)哟紊虾腿蚍秶鷥?nèi)最為基本的治理秩序。而所謂“強(qiáng)的治理”則是在特定權(quán)威主體的統(tǒng)領(lǐng)之下，通過建構(gòu)具有強(qiáng)力功效的全球制度安排，采取積極的行動策略和權(quán)力運(yùn)行以實(shí)現(xiàn)全球?qū)哟紊虾腿蚍秶鷥?nèi)，符合基本人權(quán)規(guī)定的治理秩序。較之于“弱的治理”，“強(qiáng)的治理”理念主張把全球治理的基本行動單位轉(zhuǎn)化成建構(gòu)和維持全球秩序的強(qiáng)力主體，對主權(quán)國家之內(nèi)基本人權(quán)遭到無端蔑視之時(shí)，它具有突破主權(quán)國家、積極落實(shí)基本人權(quán)的正當(dāng)性與合法性。

“強(qiáng)的治理”有兩個(gè)層次的含意：較低層次的要求，可以看作是羅爾斯所說的“正派的等級制人民”所認(rèn)同的包括生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和形式平等的權(quán)利等在內(nèi)的基本人權(quán)，而較高層次的要求，則是自由民主社會所認(rèn)肯的包括平等的政治參與權(quán)利、言論自由、集會自由以及一些經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利等在內(nèi)的擴(kuò)展性人權(quán)。[注]高景柱：《寬容、尊重與多元主義——評羅爾斯〈萬民法〉中的寬容觀》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2015年第4期?！皬?qiáng)的治理”不僅要求自由人民對正派等級制人民保持寬容，誠如羅爾斯所說“假定一個(gè)非自由社會的基本制度符合某些特定的政治正當(dāng)和正義條件，并且能引導(dǎo)人民去尊重一個(gè)合乎情理的正義的萬民法的話，一個(gè)自由人民就將去寬容和接受該社會”，[注][美]約翰·羅爾斯：《萬民法》，陳肖生譯，長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2013年，第101頁。而且還意味著自由社會與正派的等級制社會對非正派的等級制社會的“不寬容”，甚至在特定的限度之內(nèi)，還要賦予政治性制裁以正當(dāng)性，這將極大地超出羅爾斯所說的萬民法方案。就目前，在全球治理面臨著的問題中，“最為關(guān)鍵的，是在當(dāng)前的全球治理機(jī)制中絕大多數(shù)屬于外部或替代治理機(jī)制，能夠深入到國家內(nèi)部監(jiān)管的深度治理制度卻幾乎是空白?！盵注]張勝軍：《為一個(gè)更加公正的世界而努力——全球深度治理的目標(biāo)和前景》，《中國治理評論》第3輯，北京：中央編譯出版社，2013年版，第74頁。提出“強(qiáng)的治理”理念，重要意圖就在于能夠正當(dāng)?shù)鼗蚝戏ǖ赝黄浦鳈?quán)國家“主權(quán)”的堅(jiān)硬外殼，采取落實(shí)基本人權(quán)的全球正義行動。

從理論形態(tài)上進(jìn)行考量，“弱的治理”僅僅是一種“道義的責(zé)任”，而只有“強(qiáng)的治理”才能是一種“正義的責(zé)任”。不難發(fā)現(xiàn)，僅僅基于國際人道主義的全球治理只是一種“救濟(jì)式治理”，這根本無法有效地應(yīng)對嚴(yán)峻的全球治理危機(jī)的現(xiàn)實(shí)。正因?yàn)槿绱耍袑W(xué)者直接把這種國際體制而非全球體制看作是導(dǎo)致全球治理赤字的根本原因。[注]龐中英：《全球治理赤字及其解決——中國在解決全球治理赤字中的作用》，《社會科學(xué)》2016年第12期。全球治理是基于有效落實(shí)人類命運(yùn)共同體每一成員基本人權(quán)的普遍性的內(nèi)在要求而產(chǎn)生的具有強(qiáng)制性的政治義務(wù)，它賦予了任何制度化建構(gòu)的行動主體必須要去承擔(dān)的“正義的責(zé)任”，不履行此種責(zé)任不僅應(yīng)被視為是不正當(dāng)?shù)模踔吝€應(yīng)被視為是不合法的。不難看出，“強(qiáng)的治理”首先意味著強(qiáng)力主體自身不僅要有足夠多的治理權(quán)威和治理資源，而且還要有良善的治理愿望以及有效的治理能力，更為重要的是必須有著充分的權(quán)力自制。很顯然，“強(qiáng)的治理”是充滿理想主義色彩的全球治理態(tài)度。

正是基于“強(qiáng)的治理”理念，本文提出基于全球正義的全球治理路徑。推行“強(qiáng)的治理”，需要先行賦予全球治理主體以采取強(qiáng)力行動的正當(dāng)性，很顯然這種正當(dāng)性不能從僅靠習(xí)俗、輿論和自律發(fā)生作用的道德規(guī)范中去尋求，而必須從具有強(qiáng)力的正義規(guī)范中去尋求。作為政治哲學(xué)的對象，正義規(guī)范具有普遍性、強(qiáng)制性、確定性等特征，[注]韓水法：《政治哲學(xué)與道德哲學(xué)》，見王 焱主編《社會理論的兩種傳統(tǒng)》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2012年，第38～60頁。它積極地面對人類社會每一成員的基本權(quán)利，并對每一成員的行為施加以基本的義務(wù)。正義規(guī)范是社會制度的首要德性，其意在通過社會基本結(jié)構(gòu)的制度性安排，以公平分配社會成員基本權(quán)利和義務(wù)，調(diào)節(jié)人類劃分利益的方式，促成人類社會的合作體系。全球正義屬于人類社會制度中最高層次的德性范疇，它是人類實(shí)現(xiàn)全球性公共事務(wù)治理和全球性公共利益分配時(shí)所依憑的基本價(jià)值原則，其意在通過積極的制度安排，以調(diào)節(jié)人類對全球性公共利益分配的分歧和沖突，促成人類命運(yùn)共同體的形成與發(fā)展。全球正義的實(shí)質(zhì)，是分配性的而不僅是補(bǔ)償性的，它著眼于對全球公共利益的公平分配，而不僅僅是對全球貧困問題的有效回應(yīng)。分配性的全球正義有著較高的價(jià)值訴求，它始終堅(jiān)持認(rèn)為，人類社會每一成員都具有同等重要的道德價(jià)值地位，或者說他們都是平等道德關(guān)懷的終極單位；因此，人類社會的任何行動主體都應(yīng)對每一社會成員負(fù)有先在的正義義務(wù)，即不讓他們過著低于作為人的基本尊嚴(yán)的生活。這就需要全球性的公共利益必須要能夠在全球?qū)用嫔系玫接行У某醮畏峙浜驮俜峙洹．?dāng)然，綜合考量目前國際現(xiàn)實(shí)不難看出，且不用說全球分配正義，即便是較低訴求的全球補(bǔ)償正義也尚未有實(shí)質(zhì)性的鋪開。當(dāng)前全球的正義關(guān)懷，毋寧說還處在國際主義式的道義聲援和物質(zhì)救援之上，遑論全球性的補(bǔ)償正義和分配正義的制度安排。

作為“強(qiáng)的治理”的訴求回應(yīng)，全球正義能夠賦予全球治理各行動主體以強(qiáng)制性的義務(wù)，在面對全球貧困、踐踏人權(quán)、環(huán)境惡化、全球公域的無序等全球性的公共問題時(shí)，全球每一個(gè)有效治理單元，都有義務(wù)作出符合全球正義規(guī)范要求的承諾，并采取行動?；趯Α皬?qiáng)的治理”的回應(yīng)，全球正義的價(jià)值訴求是強(qiáng)調(diào)采取有力的行動，以實(shí)現(xiàn)全球基本人權(quán)的保障。而較高層次的價(jià)值訴求，則是強(qiáng)調(diào)采取全球制度的安排，以實(shí)現(xiàn)人類命運(yùn)共同體的形成與發(fā)展。就現(xiàn)實(shí)的可及性而言，當(dāng)前應(yīng)著力于實(shí)現(xiàn)較為消極意義上全球治理，通過主權(quán)國家間的契約，賦予這些全球治理基本行動單元以保障全球基本人權(quán)的強(qiáng)制性義務(wù)。全球正義承認(rèn)并尊重“互不干涉內(nèi)政”的基本外交原則，但每一主權(quán)國家必須負(fù)有對全球每一社會成員基本人權(quán)的保護(hù)責(zé)任，“保護(hù)的責(zé)任”[注]何亞非：《選擇：中國與全球治理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2015年，第24～26頁。屬于全球正義當(dāng)然的表達(dá)形式。

四、全球治理的規(guī)制重建

基于“強(qiáng)的治理”的理念和“全球正義”的規(guī)范，面向未來的、有效的全球規(guī)制必然是能夠確保全球的公共秩序、實(shí)現(xiàn)人類共同發(fā)展的制度體系，它既提供著充分支撐全球善治所必須的基本的制度性框架，也將持續(xù)地實(shí)現(xiàn)著基本行為體的正義規(guī)范。在有效的全球規(guī)制體系所確定的全球治理架構(gòu)之內(nèi)，諸如國際性的治理組織、區(qū)域性的治理組織以及傳統(tǒng)的民族國家等基本的行為體能夠協(xié)同行動，形成穩(wěn)固的全球治理多邊體系，實(shí)現(xiàn)和諧共存與合作共贏。在此，需要說明的是，這一架構(gòu)應(yīng)是開放的和動態(tài)的，因?yàn)槿蛑卫碓诟旧稀澳耸且粋€(gè)廣泛的、充滿活力的、復(fù)雜的進(jìn)程，需要根據(jù)不斷變化的情況不斷做出有關(guān)的決策”[注][瑞典]英瓦爾·卡爾松，什里達(dá)特·蘭法爾：《天涯成比鄰——全球治理委員會的報(bào)告》節(jié)選，謝來輝譯，見楊雪冬，王 浩主編《全球治理》，北京：中央編譯出版社，2015年，第145～146頁。，任何嘗試通過靜態(tài)架構(gòu)而一勞永逸地解決問題的想法都是不切實(shí)際的烏托邦。

(一)以聯(lián)合國為中心的全球治理架構(gòu)

全球治理規(guī)制的重建，其實(shí)質(zhì)是對現(xiàn)有的各正當(dāng)?shù)娜蛑卫韰⑴c主體進(jìn)行有效的制度性措置，因此全球治理的架構(gòu)體系就包含著多元的行動主體和多層的組織結(jié)構(gòu)。從較為現(xiàn)實(shí)的角度來看，現(xiàn)有的全球治理主體中，包括傳統(tǒng)的民族國家、正式的國際組織、非正式的全球公民社會以及方興未艾的各類區(qū)域性治理組織，但這些主體構(gòu)成中沒有任何一方具有足夠普遍且充分的權(quán)威以建構(gòu)全球秩序。不僅如此，民族國家之間巨大的發(fā)展差距和制度差異，超級大國的任性與操控、多元異質(zhì)的利益訴求和價(jià)值體系等等，都會對有效的全球治理規(guī)制的形成發(fā)起實(shí)質(zhì)性的挑戰(zhàn)。面對如此的挑戰(zhàn)，全球治理規(guī)制重建的關(guān)鍵，就在于能夠確立起具有足夠普遍且充分的權(quán)威主體。足夠的普遍性和充分性將賦予權(quán)威主體以“元治理者”的角色，擔(dān)當(dāng)戰(zhàn)略行動者的使命，唯有如此才能擔(dān)當(dāng)起全球正義的變現(xiàn)和強(qiáng)的全球治理訴求落實(shí)的重任。

足夠的普遍性，意味著這一權(quán)威主體是各基本行為體理性協(xié)商、達(dá)成共識的結(jié)果；因此未來全球治理在根本上必然是自由而平等的全球治理主體，通過公共協(xié)商達(dá)成共識，形成全球治理決策，并采取全球治理行動。沒有足夠的普遍性，全球治理規(guī)制就無法獲取其公共性、正當(dāng)性與合法性。有鑒于此，全球治理的權(quán)威主體并不適合由任何的民族國家來充任，任何的民族國家基于其特殊的主權(quán)規(guī)定，是無法滿足全球治理的這一普遍性要求的。

足夠的充分性，意味著全球治理的權(quán)威主體必須要有實(shí)質(zhì)性的力量以回應(yīng)和化解對全球治理的各種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。如果說足夠的普遍性更多是全球治理規(guī)制的積極性訴求，那么足夠的充分性則更多是消極性訴求，它賦予全球治理權(quán)威主體采取懲處和制裁措施以正當(dāng)性。不難發(fā)現(xiàn)，這種實(shí)質(zhì)性力量最為根本的就是經(jīng)濟(jì)手段和軍事手段，當(dāng)然軍事手段仍然是全球有效治理的最終手段。據(jù)此可以作出同樣的判斷：全球治理的權(quán)威主體并不適合由民族國家來擔(dān)任，賦予某一民族國家以正當(dāng)性來采取全球行動，其結(jié)果必然是霸權(quán)穩(wěn)定模式而不是全球治理模式。

結(jié)合普遍性和充分性的雙重要求，能夠承擔(dān)全球治理權(quán)威主體重任的只能是正式的國際組織。在此，我們主張建構(gòu)以聯(lián)合國為權(quán)威主體的全球治理架構(gòu)體系，這既是對歷史現(xiàn)實(shí)的充分尊重，也是切實(shí)可行的行動策略?！氨M管面臨巨大的挑戰(zhàn)，但在可預(yù)見的將來，聯(lián)合國仍將是全球治理的中流砥柱，很難出現(xiàn)更合法、更權(quán)威并更具實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國際組織能夠替代聯(lián)合國?！盵注]中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組：《聯(lián)合國改革與全球治理的未來》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2015年第9期。在以聯(lián)合國為中心的架構(gòu)體系下，全球治理的其他行動單元之間是全球伙伴網(wǎng)絡(luò)關(guān)系而非全球等級次序關(guān)系，各方本著共建、共治、共享原則，在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著建構(gòu)秩序、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的治理責(zé)任。聯(lián)合國扮演著全球公共議事平臺、全球公共決策機(jī)構(gòu)和全球共同行動力量的角色，其他任何的全球治理行動主體必須要在聯(lián)合國所確定的行動框架之內(nèi)采取全球行動。

本文堅(jiān)持認(rèn)為，未來全球治理終極的發(fā)展方向是世界聯(lián)邦的建構(gòu)，這是人類不斷追求更高層次治理的必然結(jié)果。在此，提出這一改革目標(biāo)并不是要在當(dāng)下就把其直接轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行動方案，即便在可以預(yù)見的將來如此鴻篇巨制也依然遙遙無期，但作為改革的終極目標(biāo)則有必要先行予以明確。此世界聯(lián)邦是以康德意義上的“世界公民”為其最基本的行動單元建構(gòu)起來的，其實(shí)質(zhì)是世界共和國或全球共同體，它要求“每個(gè)國家都要服從一種以配備有權(quán)力的公共法律為基礎(chǔ)的國際權(quán)利(法)”，而不僅僅只是要“維護(hù)與保障一個(gè)國家自己本身的以及同時(shí)還有其他加盟國家的自由”。[注][德]康 德：《歷史理性批判文集》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，1990年，第209頁、第113頁。當(dāng)然，在當(dāng)下可預(yù)期的目標(biāo)上，把聯(lián)合國打造成主權(quán)國家共同在場的全球治理公共平臺則是更有現(xiàn)實(shí)可及性的措施。

(二)改革和強(qiáng)化聯(lián)合國的制度安排

全球治理架構(gòu)無論是世界共和國意義上的還是自由國家聯(lián)盟意義上的，都需要把聯(lián)合國這一治理行動者打造成具有實(shí)質(zhì)性力量的權(quán)威主體。自冷戰(zhàn)結(jié)束之后、特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，以聯(lián)合國為中心的全球治理架構(gòu)的權(quán)威和效能在持續(xù)地下滑。全球化正在嚴(yán)重地侵蝕著以主權(quán)國家為基本單元的國際秩序，而以主權(quán)國家為主體的聯(lián)合國治理架構(gòu)，則無力對此挑戰(zhàn)作出有效地回應(yīng)，事實(shí)上以聯(lián)合國為中心的治理架構(gòu)越來越多地被主權(quán)國家所架空：要么主權(quán)國家在爭論不休、議而不決，這使得聯(lián)合國被眾多主權(quán)國家的雞毛蒜皮爭吵成了“清談館”；要么被超級大國所擱置，根本無力制止超級大國采取諸多的完全單邊主義的行動。換言之，缺乏剛性約束力量的聯(lián)合國，在實(shí)現(xiàn)全球治理的過程中無法作出有效的行動以遏制諸多主權(quán)國家的“搭便車”行為或“例外者”行為。如果說主權(quán)國家堅(jiān)硬的外殼只是使聯(lián)合國的全球治理行動受到限制，那么超級大國單邊主義的行動，則使聯(lián)合國全球治理行動的權(quán)威性受到了根本的挑戰(zhàn)，這是對以聯(lián)合國為中心的治理架構(gòu)的最大的沖擊。

有鑒于此，聯(lián)合國改革的破局，關(guān)鍵就在于變革當(dāng)前的會員制并向聯(lián)邦制轉(zhuǎn)化，建構(gòu)面向全球人民和民族國家的全球共同體。會員制意味著聯(lián)合國就其性質(zhì)上來說，是各主權(quán)國家基于主權(quán)平等的原則自愿加入而形成的松散組織，只要承認(rèn)憲章宗旨中所謂的“善意”這一道德規(guī)范即可被接納為成員，由此而來的義務(wù)僅只是道德義務(wù)而非正義義務(wù)；聯(lián)合國本身沒有權(quán)利要求會員國必須承擔(dān)全球治理的正義義務(wù)，它只能倡議會員國承擔(dān)全球治理的道德義務(wù)。作為會員制的組織機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國還有如下特質(zhì)：聯(lián)合國并不是最高意義的國際行動主體，而作為會員的主權(quán)國家才是；聯(lián)合國沒有權(quán)利拒絕主權(quán)國家的加入或退出，各主權(quán)國家僅依據(jù)其獨(dú)立的意志自由地選擇加入或退出；聯(lián)合國沒有權(quán)利干涉會員國家的內(nèi)政事務(wù)，會員國家也不能將其內(nèi)政事務(wù)提請至聯(lián)合國予以解決。

基于全球正義的規(guī)范和強(qiáng)的治理理念，很顯然，作為會員制的聯(lián)合國是無法有效勝任全球治理的權(quán)威主體這一角色要求。改革聯(lián)合國關(guān)鍵在于強(qiáng)化聯(lián)合國，在此我們主張轉(zhuǎn)化會員制為聯(lián)邦制。作為聯(lián)邦制的全球治理主體，聯(lián)合國有意軟化或淡化主權(quán)國家的邊界，預(yù)設(shè)任何的人類社會構(gòu)成單元都必須要承擔(dān)全球治理的正義義務(wù)。聯(lián)合國是唯一具有最高意義的全球行動主體，關(guān)涉全球公共問題只能經(jīng)由聯(lián)合國、或契合聯(lián)合國章程才能被視為是合法的；各主權(quán)國家都是聯(lián)合國天然的成員單位，沒有自由選擇退出的權(quán)利；凡因成員單位自身而侵犯其社會成員(由世界人權(quán)宣言所規(guī)定)的基本權(quán)利的行為，聯(lián)合國有權(quán)利突破主權(quán)外殼，對成員單位予以相應(yīng)的制裁并給與當(dāng)事人以救濟(jì)。聯(lián)邦制的聯(lián)合國體制并不是對主權(quán)國家的否定，而是把全球性的公共事務(wù)從主權(quán)國家中剝離出來，各主權(quán)國家通過共同的契約授權(quán)給聯(lián)合國，由聯(lián)合國這一權(quán)威中心獨(dú)立地行使最高權(quán)力，主權(quán)國家依然保留對非全球性的公共事務(wù)的最高權(quán)力，但對于全球性的公共事務(wù)必須承擔(dān)相應(yīng)的正義義務(wù)。

與聯(lián)邦制這一體制相匹配，聯(lián)合國就需要具備實(shí)質(zhì)性的力量，最為根本的力量就是經(jīng)濟(jì)手段和軍事手段。在此，所謂的經(jīng)濟(jì)手段是面向全體的成員單位收取全球治理稅，以逐步取代當(dāng)前的會費(fèi)。作為會員制的組織，聯(lián)合國所收取的經(jīng)費(fèi)僅能維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而無法形成必要聯(lián)合國儲備基金；同時(shí)，還存在著各種會員國拖欠會費(fèi)的情況，經(jīng)費(fèi)收入的穩(wěn)定性得不到有效的保障。因此，需要積極探索建立以全球治理稅為核心的全球財(cái)政，面向聯(lián)合國所有成員單位征集部分社會資源，以向全球公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，進(jìn)行全球范圍的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，滿足全球公共訴求。所謂的軍事手段則是在現(xiàn)有聯(lián)合國維和部隊(duì)的基礎(chǔ)上逐步建立全球武裝，以最終取代主權(quán)國家武裝，或至少形成對任何主權(quán)國家武裝的優(yōu)勢地位。基于全球的視域，在沒有強(qiáng)有力的約制之下，主權(quán)國家握有優(yōu)勢武裝不僅使得戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)大為提高，而且也使得全球治理的成本大為增加；但在有效的全球治理架構(gòu)之內(nèi)，人類擁有大規(guī)模武裝的必要性大為降低。當(dāng)前可行的變革思路則是不斷擴(kuò)大聯(lián)合國武裝力量的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)主權(quán)國家有序的裁軍。

(三)建構(gòu)相互支援的全球治理機(jī)制

在全球治理價(jià)值理念上，我們主張能夠涵攝民族主義的世界主義、能夠兼容去中心化之國家主義的全球主義以及能夠積極吸納民族命運(yùn)共同體的人類命運(yùn)共同體。據(jù)此價(jià)值理念，全球治理的規(guī)制重建需要在多個(gè)維度上展開，只有建構(gòu)基于平等和民主的治理規(guī)制體系，才符合人類社會的共同利益?！敖?gòu)一個(gè)非政府組織跨國合作的模式,參與全球治理的機(jī)制,以便促進(jìn)人類社會同步發(fā)展的目標(biāo),是一件重要而又迫切的議題。”[注]曹俊漢，范麗珠：《全球治理下非政府組織跨國效應(yīng)的研究》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2007年第5期。有效的全球治理需要多種機(jī)制相互支援，這包括主權(quán)性治理機(jī)制、區(qū)域性治理機(jī)制以及諸如APEC、G20等領(lǐng)域性治理機(jī)制等，這些機(jī)制分別在不同空間中發(fā)揮著治理效能，與全球性治理機(jī)制兩者之間并不是非此即彼的關(guān)系。

我們不可能把全部的希望寄托在聯(lián)合國這一權(quán)威中心之上，更何況這一權(quán)威中心還處在漫長的理論建構(gòu)和歷史生成過程之中。兼容去中心化之國家主義的全球主義，意味著全球治理機(jī)制需要主權(quán)國家治理機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)落地生根，這其中關(guān)鍵的是消除或弱化國家中心主義。有學(xué)者提出了全球治理中的“國家自理機(jī)制”則不失為有益的思考。[注]高奇琦：《試論全球治理中的國家自理機(jī)制》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第10期。在全球治理的背景之下，主權(quán)國家應(yīng)該被理解為連接國內(nèi)社會和國際社會的制度性通道，國家自理是建立在對全球規(guī)范自覺基礎(chǔ)之上的主體性行為。一方面形成國家自身基本的且可以維系政治、經(jīng)濟(jì)和社會系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的自理能力，另一方面形成國家間的開放性接納，不斷提升消化全球規(guī)范的自理能力。國家在生存層次上實(shí)現(xiàn)秩序的建構(gòu)，而在發(fā)展的層次上實(shí)現(xiàn)全球的融合。傳統(tǒng)國家中心主義只是單維度地強(qiáng)調(diào)國家的利益而枉顧全球的利益，而去中心化的國家主義則是多維度地理解國家利益和全球利益，視兩種利益在根本上是內(nèi)在地統(tǒng)一的：主權(quán)國家所積極謀取的國內(nèi)秩序建構(gòu)、民生事業(yè)發(fā)展本就是人類共同的利益訴求；而全球治理所努力籌劃的人類和平、文明進(jìn)步更是主權(quán)國家所不可或缺的支撐條件。全球治理倡導(dǎo)以平等協(xié)商為主要手段建構(gòu)功能互補(bǔ)型的伙伴關(guān)系，其意就在于充分承認(rèn)主權(quán)國家基本地位的基礎(chǔ)上，消除或限制主權(quán)國家的任性行為。正如習(xí)近平主席所指出的那樣，“數(shù)百年來列強(qiáng)通過戰(zhàn)爭、殖民、劃分勢力范圍等方式爭奪利益和霸權(quán)逐步向各國以制度規(guī)則協(xié)調(diào)關(guān)系和利益的方式演進(jìn)；現(xiàn)在，世界上的事情越來越需要各國共同商量著辦，建立國際機(jī)制、遵守國際規(guī)則、追求國際正義成為多數(shù)國家的共識?！盵注]習(xí)近平：《推動全球治理體制更加公正更加合理，為我國發(fā)展和世界和平創(chuàng)造有利條件》，《人民日報(bào)》2015年10月14日。

基于地緣政治的區(qū)域性治理機(jī)制和基于特定領(lǐng)域合作需要的領(lǐng)域性治理機(jī)制，在很大程度上可以化解全球性治理機(jī)制所存在的低效悖論。目前最具前景的區(qū)域性治理機(jī)制當(dāng)屬中國所提出的“一帶一路的倡議，其中所貫穿著的和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏的絲路精神與全球治理的正義訴求不謀而合。而領(lǐng)域性治理則具有更為明確的目標(biāo)設(shè)定，包括世界銀行、世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、石油輸出國組織、金磚國家等等。近些年來G20高峰論壇頗為吸引眼球，這是一個(gè)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家均有其代表的多邊合作平臺，雖然它只是一個(gè)協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，但中國在其中所倡議的“共商、共建、共享”的治理理念，則與全球治理的價(jià)值訴求具有高度的一致性。有效的全球治理需要積極推動變革全球治理體制中不公正、不合理的安排，實(shí)現(xiàn)全球治理機(jī)制對區(qū)域性的治理機(jī)制和領(lǐng)域性的治理機(jī)制的充分接納和融合。

五、結(jié) 語

全球治理赤字所直接反映出來的，是全球治理能力無法有效回應(yīng)日益增多的全球性挑戰(zhàn)，但深層次折射出來的，是全球治理存在著嚴(yán)重的規(guī)制失效。因此，實(shí)現(xiàn)全球的善治，關(guān)鍵就在于進(jìn)行規(guī)制的重構(gòu)。基于“強(qiáng)的治理”理念，我們提出了全球正義的主張。全球正義意在通過積極的制度安排，調(diào)節(jié)公共利益分配的分歧和沖突，促成人類命運(yùn)共同體的形成與發(fā)展，它賦予了全球治理各行動主體以強(qiáng)制性的義務(wù)和做出強(qiáng)力行動的正當(dāng)性，在面對全球性的公共問題時(shí)需要作出符合全球正義規(guī)范要求的承諾，并采取行動。如此的全球正義，要求全球治理的規(guī)制重建，更亟需搭建以聯(lián)合國為中心的全球治理架構(gòu)，以聯(lián)邦制、全球財(cái)政和全球武裝為未來方向改革和強(qiáng)化聯(lián)合國的制度安排，同時(shí)還需積極建構(gòu)相互支援的全球治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全球性治理機(jī)制與主權(quán)性治理機(jī)制、區(qū)域性治理機(jī)制、領(lǐng)域性治理機(jī)制的接納和融合。治理赤字的消除，全球善治的實(shí)現(xiàn)，既需要持續(xù)的全球治理規(guī)制的變革，也需要持續(xù)的全球治理價(jià)值的創(chuàng)新。本文提出的全球正義方案是基于全球治理的整體設(shè)計(jì)，也是對全球治理中國方案的一種初步探討。