文 牛建宏 中共云南省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部教授

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，準(zhǔn)確判斷我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國際國內(nèi)新形勢，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的實際，站在新的歷史起點上，以全球視野和戰(zhàn)略高度系統(tǒng)謀劃加快推進我國對外開放，逐漸形成具有中國特色的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的實踐。自2013年中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)正式建立至今，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)擴大至18個，構(gòu)筑起全面開放新藍圖。目前，自由貿(mào)易試驗區(qū)共形成171項可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果，推動全國形成綜合性改革開放的良好態(tài)勢。

自由貿(mào)易試驗區(qū)與其他特殊經(jīng)濟區(qū)的區(qū)別

在我國改革開放進程中，經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、沿海經(jīng)濟開放區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等各種“區(qū)”較多。

改革開放伊始，我國設(shè)立了深圳、廈門、珠海等“經(jīng)濟特區(qū)”，區(qū)內(nèi)實行特殊政策；20世紀(jì)80年代中期，又分別先后建立14個“沿海開放城市”和設(shè)定沿海地區(qū)的一些市、縣和沿海開放城市所轄縣為“沿海經(jīng)濟開放區(qū)”；伴隨改革開放的深化，不斷有“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”和“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”在全國范圍內(nèi)陸續(xù)成立。20世紀(jì)90年代初期，又陸續(xù)出現(xiàn)了10多個“國家級新區(qū)”，近幾年又設(shè)立了綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等。

然而，這些開放形式多樣的“區(qū)”與自由貿(mào)易試驗區(qū)有哪些不同？

改革開放之初，對于推進改革和發(fā)展，各地實際情況及認(rèn)識不一致，在全國統(tǒng)一推動改革開放的話，許多政策措施推行難度較大。在此背景下，設(shè)立比較特殊的區(qū)域政策來促進推動開放和發(fā)展，“經(jīng)濟特區(qū)”“沿海開放城市”“沿海經(jīng)濟開放區(qū)”“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”等，均是這些區(qū)域政策的產(chǎn)物。

從“經(jīng)濟特區(qū)”來看，改革開放初期設(shè)立的深圳、廈門、珠海等幾個經(jīng)濟特區(qū)，區(qū)內(nèi)實行特殊政策。國家綜合配套改革試驗區(qū)與經(jīng)濟特區(qū)在性質(zhì)上比較接近，但“試驗”內(nèi)容更明確。

就“國家級新區(qū)”來說，主要是破解一些發(fā)展制度上的瓶頸，既和技術(shù)產(chǎn)業(yè)特性有關(guān)，也和地理區(qū)域特性有關(guān)；既和整個社會治理有關(guān)，又和管理體制及政府的政策等很多方面有密切的關(guān)系，所以就需要更綜合的措施來解決這樣一系列問題。國家級新區(qū)主要是行政區(qū)劃調(diào)整的一種措施，由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立并擁有相應(yīng)的配套政策?！皣壹壭聟^(qū)”的布局更多會考慮怎么樣通過新區(qū)的建設(shè)帶動區(qū)域的發(fā)展，成為一個區(qū)域的增長極，改變整個區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢，發(fā)揮輻射效應(yīng)。目前，國家級新區(qū)總數(shù)為19個。

之所以建立“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”，則是因為通過一段時間的發(fā)展實踐，高新技術(shù)的發(fā)展和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更加需要特殊的政策扶持?！案咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”更多的是著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期需要政府的扶植加以培育，而且每個地方的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)重點發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)，都有著明確的規(guī)定。

“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”既著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律又著眼于區(qū)域發(fā)展規(guī)律。不同的產(chǎn)業(yè)之間如何互補，突出產(chǎn)業(yè)的集聚優(yōu)勢，政府都要發(fā)揮較大的作用。能夠進入園區(qū)的企業(yè)享有一定的優(yōu)惠政策，比如優(yōu)惠提供工業(yè)用地和稅收減免等。目前全國有219個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。

自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)、貿(mào)易和投資活動適用的關(guān)稅、審批和管理政策靈活。自由貿(mào)易試驗區(qū)的使命主要是三方面，一是服務(wù)業(yè)的開放和服務(wù)業(yè)的規(guī)制，二是貨物貿(mào)易的便利化，三是對投資準(zhǔn)入管理體制的改革。2013年發(fā)布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，列出了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)對外商投資項目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國民待遇等一致的準(zhǔn)入措施。2014年，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)負(fù)面清單由190項調(diào)整減少至139項，其中有110條限制性措施、29條禁止性措施。2015年自由貿(mào)易試驗區(qū)擴圍后，國務(wù)院發(fā)布了由上海、廣東、天津、福建四個自由貿(mào)易試驗區(qū)使用的同一份負(fù)面清單，該清單又減至122項。2019年6月30日，2019年版自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單對外發(fā)布，其條目由45條進一步減至37條。自由貿(mào)易試驗區(qū)的全面推廣可以產(chǎn)生三個效果，一是服務(wù)業(yè)對外開放將逐漸深化，引入外資倒逼中國服務(wù)業(yè)競爭力的提高；二是外商投資領(lǐng)域逐漸擴寬，形成新一輪吸引外商投資的熱潮；三是商品貿(mào)易環(huán)境更加便利，提高中國在全球配置資源的效率。自由貿(mào)易試驗區(qū)已經(jīng)成為我國深化改革、擴大開放的主要“試驗田”。

云南自由貿(mào)易試驗區(qū)的重大歷史使命

黨的十九大報告指出：“開放帶來進步，封閉必然落后。賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)?！边@無疑給自由貿(mào)易試驗區(qū)帶來更大紅利。

改革開放40年的經(jīng)驗表明，在實施重大改革開放任務(wù)之前，選擇合適的地區(qū)進行先行先試，對于提升政策創(chuàng)新精準(zhǔn)度、降低風(fēng)險具有非常明顯的作用。自由貿(mào)易試驗區(qū)已經(jīng)積累了豐富的體制機制創(chuàng)新經(jīng)驗，且擁有較高的制度創(chuàng)新權(quán)限，是全國最適合在創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境、大幅擴大服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入、創(chuàng)設(shè)便利于國際創(chuàng)新合作的宏觀環(huán)境等領(lǐng)域開展“大創(chuàng)新”平臺，以制度改革創(chuàng)新為核心，促進更大力度的投資、貿(mào)易、金融自由化便利化和新興業(yè)態(tài)發(fā)展，打造新時代制度型開放的規(guī)則引領(lǐng)區(qū)、壓力測試區(qū)和國際對標(biāo)區(qū)。

云南區(qū)位優(yōu)勢明顯，與云南省相鄰的省區(qū)有四川、貴州、廣西、西藏，與云南相鄰的3個鄰國是緬甸、老撾和越南。如果說過去的開放是以對外開放推動對內(nèi)改革的話，那么在目前的全面開放格局中很難明確區(qū)分開放和改革，更加強調(diào)的是“在開放中改革，在改革中開放”。對云南自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)而言，一方面主動服務(wù)和融入國家“一帶一路”建設(shè)，努力建設(shè)面向南亞東南亞輻射中心；另一方面促進形成溝通強大國內(nèi)市場橋梁紐帶，雙輪驅(qū)動、雙向開放。這需要云南自由貿(mào)易試驗區(qū)沿邊的德宏、紅河片區(qū)與昆明片區(qū)營造開放層次最適宜的特殊區(qū)域，產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和跨境創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)最好的開放合作生態(tài)體系，陸?？章?lián)動多層次互聯(lián)互通的綜合物流和設(shè)施樞紐。

云南自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)要“大膽試、大膽闖、自主改”

針對先行先試中存在的薄弱環(huán)節(jié)，云南自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)必須堅持習(xí)近平總書記提出的“大膽試、大膽闖、自主改”的指示要求，解決改革創(chuàng)新中遇到的制度障礙與實際問題，進一步彰顯自由貿(mào)易試驗區(qū)作為全面深化改革和擴大開放的“試驗田”作用。

進一步解放思想，打破行政壁壘，形成三個片區(qū)創(chuàng)新協(xié)同機制，構(gòu)建若干重大創(chuàng)新合作平臺。云南應(yīng)發(fā)揮與南亞東南亞國家合作的重要平臺和窗口作用，承接重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)聚集。進一步用好瑞麗國家級重點開放開發(fā)試驗區(qū)、臨滄邊境經(jīng)濟合作區(qū)、昆明國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家級昆明經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、滇中新區(qū)以及“南博會”“旅交會”等平臺；用好跨境民族“地緣文化”的相似性，比如相似的自然環(huán)境、歷史文化淵源、生活習(xí)俗與宗教背景等，拉近云南與周邊國家的距離，搭建與周邊國家共享商機、尋求合作共贏的舞臺。

主動服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略大局。云南應(yīng)主動服務(wù)和融入國家“一帶一路”建設(shè)，充分用好國內(nèi)外兩種資源和兩個市場，把地緣優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，把紅河、德宏沿邊兩個片區(qū)建設(shè)成為承接南亞東南亞國家的產(chǎn)業(yè)基地，加大對南亞東南亞國家的基礎(chǔ)設(shè)施和硬件投資建設(shè)力度。服務(wù)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)探索差異化協(xié)同發(fā)展模式。一方面，云南自由貿(mào)易試驗區(qū)要進一步明確對接、服務(wù)國家戰(zhàn)略的目標(biāo)定位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與各種功能區(qū)、開放平臺之間的關(guān)系，充分整合發(fā)揮諸多試點改革區(qū)域的“政策疊加”優(yōu)勢，發(fā)揮更大的示范引領(lǐng)與輻射帶動作用；另一方面，鼓勵云南自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)依據(jù)各自的目標(biāo)定位，繼續(xù)推進差異化協(xié)同聯(lián)動的先行先試，促進云南自由貿(mào)易試驗區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟深度融合發(fā)展。

加強與周邊省區(qū)市的分工協(xié)作。云南既要對外開放，又要對內(nèi)開放。為了加強對外開放，要更好地與四川省、重慶市、貴州省、廣西壯族自治區(qū)等周邊省區(qū)市合作，揚長避短、優(yōu)勢互補，抓住歷史機遇，實現(xiàn)高質(zhì)量跨越式發(fā)展，加快“一帶一路”建設(shè)在南亞東南亞推進的步伐。加強與廣西的合作，一方面，實現(xiàn)兩省區(qū)海陸結(jié)合效應(yīng)最大化。在陸路方面，云南與南亞東南亞國家距離短，通過公路鐵路等設(shè)施貿(mào)易往來更為便捷。但海路方面，廣西的出海通道較云南在運輸成本和裝載量方面更具優(yōu)勢。另一方面，發(fā)揮兩省區(qū)沿線口岸、城市、園區(qū)的輻射帶動作用，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、通關(guān)便利化、跨國投資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域凝聚共識、加強合作，互鑒經(jīng)驗，充分發(fā)揮其輻射帶動作用，造福沿線人民。

進一步提升貿(mào)易投資自由化便利化水平。抓緊研究在自由貿(mào)易試驗區(qū)進一步放寬市場準(zhǔn)入特別是服務(wù)業(yè)開放的舉措，探索逐步放開教育、醫(yī)療、文化、專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域的外資股比限制，為企業(yè)深度參與國際競爭、實現(xiàn)更高水平對外開放積累經(jīng)驗。此外，還應(yīng)在貿(mào)易便利化創(chuàng)新、多式聯(lián)運“一單制”改革等方面做出重大政策突破，探索和南亞東南亞國家在檢驗檢疫領(lǐng)域的審核結(jié)果互認(rèn)工作，大幅減少對進出境貨物的申報和查驗要求，推動優(yōu)質(zhì)消費品進入云南自由貿(mào)易試驗區(qū)。

有效改革創(chuàng)新風(fēng)險防控機制。與賦予云南自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)地方更大自主權(quán)相適應(yīng)，逐步從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，為各個片區(qū)推動更廣領(lǐng)域、更高標(biāo)準(zhǔn)、更大力度的改革創(chuàng)新提供正向保障。在金融、電信等與國家安全密切相關(guān)的領(lǐng)域，可探索國家監(jiān)管機構(gòu)向云南自由貿(mào)易試驗區(qū)派駐垂直管理隊伍，與地方開展聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法的模式，有效防控風(fēng)險。

云南自由貿(mào)易試驗區(qū)與現(xiàn)有開放平臺深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。云南自由貿(mào)易試驗區(qū)將和國家級經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等互相推動，在提升開放型經(jīng)濟質(zhì)量、優(yōu)化吸引外資格局、園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、金融業(yè)開放、通關(guān)貿(mào)易便利化、優(yōu)化營商環(huán)境等方面率先取得突破性進展，加快形成云南全面開放新格局。對外，主動謀劃推動產(chǎn)業(yè)、工序和環(huán)節(jié)向“一帶一路”沿線地區(qū)的轉(zhuǎn)移，與國內(nèi)向中高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相銜接，形成跨境產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應(yīng)鏈。對內(nèi)，一方面做好進口市場，更好滿足國內(nèi)對美好生活的需要；另一方面做好內(nèi)需市場，形成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)型升級和技術(shù)進步的巨大推動力。