肖建平

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國國家制度和國家治理體系的重要組成部分。展現(xiàn)我國新型政黨制度的制度優(yōu)勢，必須切實落實黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的精神，“貫徹長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針,加強中國特色社會主義政黨制度建設(shè)，健全相互監(jiān)督特別是中國共產(chǎn)黨自覺接受監(jiān)督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監(jiān)督等機制”[1]。同時，民主黨派民主監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要方面，應(yīng)與其他監(jiān)督形式有機貫通、相互協(xié)調(diào)，確保形成監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。本文旨在梳理民主黨派民主監(jiān)督的演進過程及其內(nèi)在邏輯，推動中國特色社會主義參政黨建設(shè)，促進民主黨派民主監(jiān)督在新時代展現(xiàn)新作為。

一、人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線與民主黨派的政治轉(zhuǎn)向

解放戰(zhàn)爭時期人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的突出特點在于革命目標(biāo)的轉(zhuǎn)向。這一時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線，明確提出了成立民主聯(lián)合政府，將政權(quán)建設(shè)提上革命日程，這也是解放戰(zhàn)爭時期乃至新中國成立后，中國共產(chǎn)黨思考政權(quán)建設(shè)以及如何處理黨際關(guān)系問題的發(fā)端。1947年，《中國人民解放軍宣言》明確提出：“聯(lián)合工農(nóng)兵學(xué)商各被壓迫階級、各人民團體、各民主黨派、各少數(shù)民族、各地華僑和其他愛國分子，組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，打倒蔣介石獨裁政府，成立民主聯(lián)合政府?！盵2]這既是當(dāng)時人民解放軍的基本政策，也是當(dāng)時中國共產(chǎn)黨最基本的政治綱領(lǐng)。在同年的12月會議上，毛澤東作了《目前形勢和我們的任務(wù)》的報告，再次強調(diào)指出：“中國新民主主義的革命要勝利，沒有一個包括全民族絕大多數(shù)人口的最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，是不可能的。”[3]基于這一戰(zhàn)略判斷及政治綱領(lǐng)，中國共產(chǎn)黨對待民主黨派或民主人士呈現(xiàn)出更加鮮明的特征。在政治上，提出“新民主主義的政權(quán)是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的人民大眾的反帝反封建的政權(quán)”[4]，將作為中國民族資產(chǎn)階級和上層小資產(chǎn)階級的政治聯(lián)盟的民主黨派吸納進新民主主義政權(quán)。在經(jīng)濟政策上，鑒于中國經(jīng)濟的落后性及民族資產(chǎn)階級的進步性，在革命勝利以后，“必須允許它們存在”并承認“它們在整個國民經(jīng)濟中，還是不可缺少的一部分”[5]。

抗戰(zhàn)勝利后，各民主黨派與中國共產(chǎn)黨一道，反對國民黨蔣介石的內(nèi)戰(zhàn)、獨裁、賣國政策，積極投身愛國民主運動。在國民黨獨裁政府的打擊迫害下以及在與共產(chǎn)黨的合作中，民主黨派放棄了“第三條道路”或“中間路線”，絕大多數(shù)人接受了中國共產(chǎn)黨的主張。1948年中共中央發(fā)布“五一口號”，號召成立民主聯(lián)合政府。1948年5月1日，毛澤東在《給李濟深、沈鈞儒的信》中提出召開政治協(xié)商會議，“一切反美帝反蔣黨的民主黨派、人民團體，均可派代表參加”[6]?！拔逡豢谔枴卑l(fā)布后，立刻得到各民主黨派、各人民團體、海外華僑團體和無黨派民主人士的熱烈響應(yīng)。1948年8月，毛澤東給各民主黨派負責(zé)人和無黨派人士復(fù)電，邀請各民主黨派代表來解放區(qū)協(xié)商召開新政協(xié)事宜。1949年3月，民主人士相繼北上解放區(qū)，共商建國大業(yè)。在中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的共同努力下，新生的人民政權(quán)誕生了。

正如有研究者所言：“中國革命能勝利，解放戰(zhàn)爭能在1948年發(fā)生根本性的變化，是因為黨把中間勢力爭取過來了?！盵7]特別在解放戰(zhàn)爭時期，民主黨派的政治轉(zhuǎn)向?qū)τ谥袊旅裰髦髁x革命的勝利具有不可磨滅的貢獻。如何處理好中國共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系，民主黨派如何發(fā)揮民主監(jiān)督作用是新生的人民政權(quán)必須面對的現(xiàn)實問題。

二、建國初期的民主黨派民主監(jiān)督

中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，構(gòu)成了共產(chǎn)黨和民主黨派合作共存的憲制性規(guī)范。

1950年3月，第一次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議明確了“中共對各民主黨派既要在政治和思想上以《共同綱領(lǐng)》為準(zhǔn)則團結(jié)他們共同奮斗，同時又必須在組織上適當(dāng)尊重他們的獨立性，推動和幫助他們逐步前進”[8]的基本政策。民主黨派以《共同綱領(lǐng)》作為自己的政治綱領(lǐng)進行組織整頓和自身建設(shè)。1956年4月，毛澤東在聽取中共中央政治局?jǐn)U大會議匯報時，提出了“兩個萬歲”的思想。同年，在《論十大關(guān)系》講話，毛澤東提出了共產(chǎn)黨同民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督”的合作方針。這一方針的提出標(biāo)志著共產(chǎn)黨和民主黨派進一步鞏固政治共識。民主黨派民主監(jiān)督是人民當(dāng)家作主的必然要求，是中國共產(chǎn)黨接受監(jiān)督、保持自身先進性的必然要求，也是民主黨派的價值體現(xiàn)。同時，這一方針寫入黨的八大報告，明確了在社會主義制度下處理共產(chǎn)黨和民主黨派關(guān)系的原則，確立了民主黨派的政治價值，明確了民主黨派的民主監(jiān)督職能。

從這一時期來看，中國共產(chǎn)黨的政治報告和領(lǐng)導(dǎo)人論述，均強調(diào)民主黨派民主監(jiān)督作用的政治價值。從某種程度而言，這一時期中國共產(chǎn)黨對民主黨派工作以及民主黨派民主監(jiān)督價值和作用的認識，是對“窯洞對”的繼承和深化。民主黨派的存在及民主黨派履行民主監(jiān)督的職能，是當(dāng)時我們黨對民主理念的實踐探索，是讓人民監(jiān)督政府的一種具體形式。就政治理念而言，這充分體現(xiàn)了中國革命及現(xiàn)實國情的具體要求。但是，在這一時段的政治實踐中，民主黨派民主監(jiān)督的開展還沒有制度性規(guī)范，其監(jiān)督作用的發(fā)揮更多體現(xiàn)在民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人或民主人士的政治安排及參政議政活動中。同時，引導(dǎo)民主黨派開展“思想改造運動”，向社會主義方向靠近，是這一時期民主黨派組織建設(shè)的一個重要主題。民主黨派組織體系不健全以及新中國政治制度建設(shè)尚處于摸索期，這兩個因素疊加使民主黨派難以以制度化、程序化、規(guī)范化的方式履行民主監(jiān)督職能。在“八字方針”的范疇下，民主黨派民主監(jiān)督應(yīng)該如何開展，具體內(nèi)容和形式該如何確定，都處在摸索和建構(gòu)的過程中。

三、改革開放以來的民主黨派民主監(jiān)督

十一屆三中全會之后，統(tǒng)一戰(zhàn)線進入新的歷史發(fā)展階段，掀開了民主黨派工作的新篇章。在構(gòu)建愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)上，重新審視共產(chǎn)黨和民主黨派的黨際關(guān)系模式，將這一關(guān)系加以制度化規(guī)范。民主黨派民主監(jiān)督工作則走上了制度化的軌道。

1982年，中共中央將“長期共存、互相監(jiān)督”八字方針擴展為“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針，成為新時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的基本方針，也是處理統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關(guān)系的重要準(zhǔn)則?！笆址结槨痹俅未_認了長期共存與互相監(jiān)督的重要內(nèi)涵。1989年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》首次提出了“參政黨”的概念。明確了發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則，一方面是堅持四項基本原則；另一方面是發(fā)揚民主、廣開言路，支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議。

2005年頒布的《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》作為新世紀(jì)新階段民主黨派工作的行動指南，進一步確認并完善了中共中央〔1989〕14號文件對民主黨派性質(zhì)的表述，再次強調(diào)了中國共產(chǎn)黨與民主黨派互相監(jiān)督的必要性，明確了民主黨派民主監(jiān)督是政治監(jiān)督的本質(zhì)屬性，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。該文件明確規(guī)定了民主黨派民主監(jiān)督三方面的內(nèi)容，即憲法和法律法規(guī)的實施情況，重要方針政策的制定和執(zhí)行情況，黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面。同時，明確了民主黨派民主監(jiān)督的六種主要形式。可以說，這一文件是民主黨派民主監(jiān)督發(fā)展的里程碑，它不僅對民主黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)定位作出了更科學(xué)系統(tǒng)的闡釋，而且在操作層面上細化了民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容，規(guī)范了民主黨派民主監(jiān)督的形式，要求黨委為民主黨派履行民主監(jiān)督職能提供保障措施，是改革開放新時期民主黨派民主監(jiān)督的行動指南。

從這一時期民主黨派民主監(jiān)督的發(fā)展來看，在科學(xué)把握民主黨派性質(zhì)地位的基礎(chǔ)上，確認民主黨派民主監(jiān)督不僅僅是黨際關(guān)系的范疇，更是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。在此背景下，民主黨派民主監(jiān)督工作在“執(zhí)政黨—參政黨”的框架下得以開展起來?？疾爝@一時期民主黨派民主監(jiān)督的演進與發(fā)展，一個鮮明的特征就是制度化建設(shè)，以制度建設(shè)規(guī)范民主黨派民主監(jiān)督工作，相較于新中國成立初期的探索而言，體現(xiàn)了開拓意義的理論創(chuàng)新和落實層面的實踐創(chuàng)新。

四、新時代的民主黨派民主監(jiān)督

2013年2月7日，習(xí)近平總書記在黨外人士迎春座談會上首次提出了“中國特色社會主義參政黨”的概念，這是對民主黨派性質(zhì)定位基礎(chǔ)上的又一次理論創(chuàng)新，為新時代民主黨派加強自身建設(shè)和履職盡責(zé)指明了方向。從這個意義上來講，民主黨派民主監(jiān)督乃是中國特色社會主義的組成部分。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的過程中，隨著對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律的認識加深，民主黨派民主監(jiān)督成為國家治理的組成部分。2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱“《條例》”）進一步明確指出：“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派實行互相監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督?！盵9]并列舉了民主黨派開展民主監(jiān)督的十種主要形式。在民主黨派加強“五種能力”建設(shè)的背景下，民主黨派民主監(jiān)督乃是民主黨派建設(shè)的重要方面。作為第一部以黨內(nèi)法規(guī)形式頒布的統(tǒng)戰(zhàn)工作條例，也是對民主黨派民主監(jiān)督工作實踐創(chuàng)新的制度確認與政策指引。2018年3月，習(xí)近平總書記強調(diào)指出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，既強調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也強調(diào)發(fā)揚社會主義民主。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政就是這種民主最基本的體現(xiàn)。[10]習(xí)近平總書記從發(fā)揚社會主義民主的高度，闡釋了民主黨派民主監(jiān)督對于中國新型政黨制度的內(nèi)在意義，這對于民主黨派履行民主監(jiān)督職能、發(fā)揮民主監(jiān)督作用具有重要的指導(dǎo)意義。無論是黨內(nèi)法規(guī)，還是領(lǐng)導(dǎo)人講話，都對民主黨派履行民主監(jiān)督職能寄予了厚望。2019年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“必須堅持人民主體地位，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，健全民主制度,豐富民主形式，拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，使各方面制度和國家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造,確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務(wù)?！盵11]民主監(jiān)督制度與各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。至此，民主黨派民主監(jiān)督與國家治理現(xiàn)代化緊密聯(lián)系起來了，民主黨派民主監(jiān)督不僅是新型政黨制度的重要內(nèi)涵，更在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著獨特作用。

從這一時期的理論發(fā)展來看，不僅應(yīng)關(guān)注以“中國特色社會主義參政黨”這一概念為標(biāo)志的多黨合作理論的創(chuàng)新，更應(yīng)在國家治理現(xiàn)代化的視野來觀察民主黨派及其職能。民主黨派是國家治理體系的重要組成部分，民主黨派民主監(jiān)督則是發(fā)揚社會主義民主的重要體現(xiàn)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。從國家治理現(xiàn)代化的視野來推動民主黨派民主監(jiān)督工作，是對“執(zhí)政黨—參政黨”模式的進一步深化。將政黨關(guān)系模式納入國家治理的范疇，規(guī)范的不僅僅是黨際關(guān)系，更是在“政黨—國家”的框架下，進一步確認執(zhí)政黨和參政黨的合作關(guān)系，拓展了中國共產(chǎn)黨和各民主黨派合作的廣度和深度，為民主黨派履行民主監(jiān)督職能奠定了理論基石，指明了行動指南。

五、民主黨派民主監(jiān)督的演進邏輯

處理好執(zhí)政黨和參政黨的黨際關(guān)系，是民主黨派履行民主監(jiān)督職能的重要前提。隨著黨際關(guān)系模式的不斷深入發(fā)展，民主黨派民主監(jiān)督呈現(xiàn)出連續(xù)性和創(chuàng)新性的特點，是一個基于自身職能與時代主題協(xié)調(diào)適應(yīng)、同步發(fā)展的過程，其變化有著自身的規(guī)律。第一，民主黨派民主監(jiān)督隨著中國特色社會主義理論和制度的完善而不斷完善，隨著政治建設(shè)的深入而不斷發(fā)展。從“執(zhí)政黨—參政黨”框架下的民主監(jiān)督到國家治理框架下的民主監(jiān)督，是民主黨派民主監(jiān)督的深化與發(fā)展，反映了政治建設(shè)的不斷發(fā)展以及民主黨派民主監(jiān)督工作思路的調(diào)適和發(fā)展。第二，民主黨派民主監(jiān)督是一個從原則性規(guī)范走向制度性規(guī)范、監(jiān)督機制和監(jiān)督內(nèi)容不斷健全和拓展的過程，這一過程確保了民主黨派民主監(jiān)督在政治實踐中的可操作性越來越強、針對性越來越強。第三，民主黨派民主監(jiān)督隨著民主黨派職能規(guī)范和拓展，監(jiān)督內(nèi)容不斷深化和拓展。民主黨派作為我國新型政黨制度的政治主體，其三大職能深度嵌入政策過程之中。如果說政治協(xié)商和參政議政屬于決策參與過程，那么民主監(jiān)督則屬于政策實施與評估過程。隨著政治協(xié)商和參政議政職能的健全和完善，民主監(jiān)督職能也必定會相應(yīng)地拓展和完善，民主監(jiān)督的形態(tài)、內(nèi)容及形式也會隨之拓展和豐富。