郭士瑞 陳磊

摘 要：“國(guó)以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先”，種子質(zhì)量的好壞，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)民切身利益，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。隨著2000年12月1日《中華人民共和國(guó)種子法》頒布實(shí)施，種子市場(chǎng)全面放開并徹底打破了國(guó)有種子公司壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，種子市場(chǎng)空前繁榮，種子產(chǎn)業(yè)也成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化進(jìn)程最好的產(chǎn)業(yè)之一，與之相對(duì)應(yīng)的是也帶來了一系列問題，種子市場(chǎng)散、亂和種子品種多、雜等問題凸顯，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和種子市場(chǎng)健康發(fā)展構(gòu)成了巨大的威脅，因而種子市場(chǎng)的監(jiān)管顯得尤為重要。作為種子市場(chǎng)監(jiān)管的主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》在2000年頒布實(shí)施后也歷經(jīng)2004年和2013年兩次修正以及2015年的一次修訂，繼而形成目前的新修訂《種子法》及相關(guān)配套的規(guī)章和規(guī)范性文件。本文以宿遷市種子市場(chǎng)及其種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為原型，走訪調(diào)查大量的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)門店以及用種農(nóng)戶，全面闡述種子市場(chǎng)監(jiān)管和新修訂《種子法》實(shí)施后所面臨的問題探析。

關(guān)鍵詞：種子;監(jiān)管;研究

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 用種量

全市耕地面積658萬畝，常年種植面積達(dá)1000萬畝左右，其中水稻300萬畝、小麥近500萬畝、玉米100萬畝左右、其余大豆、花生、山芋、油菜等品種約100萬畝，年用種量規(guī)范統(tǒng)計(jì)1.2億斤，但由于種植方式、耕作習(xí)慣和氣候等主客觀因素影響，實(shí)際需求超過2億斤。

1.2 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)

全市共有種子經(jīng)營(yíng)門店2206家，2013年之前持有種子經(jīng)營(yíng)許可證單位28家，經(jīng)過近幾年調(diào)整，特別是在國(guó)家大幅提高種業(yè)市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻后，陸續(xù)注銷掉不符合條件的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)17家，現(xiàn)有種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證單位11家，其中部級(jí)核發(fā)2家，省級(jí)核發(fā)7家，市、縣核發(fā)各1家。在擁有種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證單位11家單位中，經(jīng)營(yíng)范圍為轉(zhuǎn)基因棉花種子1家，蔬菜種苗1家，其余經(jīng)營(yíng)范圍均為農(nóng)作物種子。

1.3 種子案件查處

《種子法》自2016年1月1日修訂施行以來，全市、縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共查處種子違法違規(guī)案件152件，其中假種子案件25件、劣種子案件12件，種子侵權(quán)案件4件，經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定通過案件或不在審定區(qū)域范圍內(nèi)案件85件，種子標(biāo)簽違法違規(guī)案件15件，其他類型案件11件，涉案種子數(shù)量達(dá)32.5萬公斤，違法違規(guī)案件和涉案種子數(shù)量均較修訂前稍有下降。

2 主要存在問題

2.1 法律層面

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，依法行政全面推進(jìn)，與之呼應(yīng)的法律體系也日臻完善，種子市場(chǎng)監(jiān)管和種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要依據(jù)《種子法》自2000年頒布實(shí)施后也歷經(jīng)2次修正和1次修訂，新《種子法》于今年年初正式實(shí)施。但盡管如此，也仍然存在一些法律盲區(qū)，配套規(guī)章姍姍來遲。如《種子法》第19條規(guī)定“……其他省、自治區(qū)、直轄市屬于同一適宜生態(tài)區(qū)的地域引種農(nóng)作物品種、林木良種的，引種者應(yīng)當(dāng)將引種的品種和區(qū)域報(bào)所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案”，但在法律責(zé)任中并沒有對(duì)引種未備案的罰則條款，導(dǎo)致今年不少不在審定區(qū)域的種子有案不能立的情況發(fā)生，這也是近年來案件總數(shù)較往年有所減少的主要原因。再如新修訂《種子法》對(duì)未取得或未按照種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的雖然有罰則但不明確，對(duì)不需申領(lǐng)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的經(jīng)營(yíng)門店銷售不在本轄區(qū)內(nèi)未取得或未按照種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證企業(yè)的種子該如何處理等等。

2.2 管理層面

種子市場(chǎng)監(jiān)管行為仍不規(guī)范，手段仍需加強(qiáng)。一方面，從種子市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍自身來講，大部分人員是半路出家，除了剛畢業(yè)的就是從原來農(nóng)技農(nóng)資推廣經(jīng)營(yíng)一線轉(zhuǎn)變而來，身份的轉(zhuǎn)變并未帶來思想理念的轉(zhuǎn)變，他們雖然平時(shí)接受一些培訓(xùn)，但沒有經(jīng)過系統(tǒng)正規(guī)的學(xué)習(xí)，有時(shí)會(huì)對(duì)法律法規(guī)或種子專業(yè)知識(shí)一知半解，在監(jiān)管過程中不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)存在的違法違規(guī)問題，不能熟練運(yùn)用相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，不能嚴(yán)格按相關(guān)程序進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。另一方面，違法違規(guī)行為和手段也更加隱蔽。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的日益發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+種子”也蓬勃興起，這在一定程度上有助于種子的銷售，但也為制售假冒偽劣種子提供了便利的渠道，出現(xiàn)問題后會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者維權(quán)難，執(zhí)法人員管理難、取證難、溯源難，農(nóng)業(yè)部門制約網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)也缺乏法律依據(jù)。

3 發(fā)展對(duì)策

3.1 完善種子市場(chǎng)監(jiān)管的法律體系

目前，種子市場(chǎng)監(jiān)管主要以2015年修訂的《種子法》為主要依據(jù)，同時(shí)為保障《種子法》的順利實(shí)施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部陸續(xù)出臺(tái)《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》《主要農(nóng)作物品種審定辦法》《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》等一系列配套規(guī)章和《農(nóng)作物種子標(biāo)簽二維碼編碼規(guī)則》等規(guī)范性文件，為加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物安全的管理，國(guó)務(wù)院于2001年2月14日頒布實(shí)施了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的管理?xiàng)l例》，我國(guó)目前種子監(jiān)管已經(jīng)形成了以新修訂《種子法》為基本法，以標(biāo)簽管理、品種審定、品種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等為內(nèi)容法律法規(guī)體系，成為我國(guó)種子市場(chǎng)監(jiān)管的法律支撐。但是，法律體系雖然日益完善，但與依法治種的要求相比仍有一定的差距，作為國(guó)家層面的頂層要進(jìn)一步完善配套法律法規(guī)，減少法律的漏洞，細(xì)化法律的實(shí)施細(xì)則，立法調(diào)研是通盤考慮方方面面的利益，增強(qiáng)法律條款的可操作性;作為省級(jí)層面要建議加快《江蘇省種子條例》的修訂步伐，填補(bǔ)《種子法》的法律空白，從上到下形成一套完整的法律法規(guī)體系，消除種子市場(chǎng)監(jiān)管死角。

3.2 充分發(fā)揮社會(huì)中間層特別是行業(yè)協(xié)會(huì)在種子市場(chǎng)監(jiān)管和種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用

社會(huì)中間層包括行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)等。行業(yè)協(xié)會(huì)是該行業(yè)市場(chǎng)主體與政府之間聯(lián)系的橋梁，他們組建的目的是為規(guī)范行業(yè)秩序、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。種子協(xié)會(huì)作為種子產(chǎn)業(yè)的社會(huì)中間層，他的產(chǎn)生和發(fā)展反映了種子行業(yè)的自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我協(xié)調(diào)、自我保護(hù)意識(shí)和要求。各地種子協(xié)會(huì)在組建時(shí)均為依靠種子管理機(jī)構(gòu)的牌子和人員，每年向各種子企業(yè)收點(diǎn)會(huì)費(fèi)，承擔(dān)部分政府部門不宜出面的職能。但自十八大以后，自上而下嚴(yán)格規(guī)范協(xié)會(huì)職能，種子協(xié)會(huì)也按要求完全脫離種子管理機(jī)構(gòu)，自主運(yùn)行、自負(fù)盈虧，在處理行業(yè)事務(wù)上做到公平公正，在生存發(fā)展上秉持服務(wù)的觀念，以優(yōu)良的服務(wù)和管理獲得社會(huì)的認(rèn)可和支持，這樣在行業(yè)監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上就能擁有更多的話語權(quán)，真正承擔(dān)起種子企業(yè)做不到、管理部門沒法做諸多職能，讓種子監(jiān)管零死角，無懈可擊。同時(shí)要加大對(duì)科研院所的扶持力度，讓他們培育出更多符合不同需求層次的好品種。目前市場(chǎng)上在產(chǎn)量、抗性和品質(zhì)三方面都能表現(xiàn)突出的品種少之又少，科研育種水平還遠(yuǎn)不能滿足老百姓的愿望和需求，因此在種業(yè)的科技創(chuàng)新方面，還有很長(zhǎng)的一段路要走。

3.3 創(chuàng)新種子市場(chǎng)監(jiān)管方式

按照李克強(qiáng)總理關(guān)于推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的要求，積極探索推廣“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管方式，根據(jù)種子市場(chǎng)監(jiān)管職能和內(nèi)容，建立健全執(zhí)法檢查“兩庫”，即檢查對(duì)象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，并實(shí)施定期更新的名錄庫動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，制定隨機(jī)抽查工作細(xì)則。在執(zhí)法檢查前夕綜合考慮所轄區(qū)域地理環(huán)境、人員配備、業(yè)務(wù)專長(zhǎng)、保障水平等客觀因素，因地制宜選擇隨機(jī)抽取執(zhí)法檢查人員和檢查對(duì)象，在檢查之后及時(shí)公開抽查情況和查處結(jié)果，有效解決有限的監(jiān)管資源與相對(duì)無限的監(jiān)管對(duì)象之間的矛盾，解決檢查任性、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等監(jiān)管執(zhí)法問題，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高監(jiān)管效能，激發(fā)種子市場(chǎng)活力。

參考文獻(xiàn)

[1]劉昌文.加強(qiáng)基層種子管理工作的實(shí)踐與思考[J].種子科技，2019（06）.