鄒玲玲 王柄荃 王玲

摘要：長久以來，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃一直處于被忽視的地位，城鄉(xiāng)實行有差別化的規(guī)劃編制體系，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃二元格局。鄉(xiāng)村規(guī)劃研究尚屬薄弱，鄉(xiāng)村規(guī)劃體系一直未建立起來，致使鄉(xiāng)村規(guī)劃呈現無序狀態(tài)，達不成預期目標。本文立足沈陽市宜居鄉(xiāng)村規(guī)劃建設實踐工作，在充分尊重現有法定規(guī)劃的基礎上，采用“自上而下”與“自下而上”雙輪驅動的規(guī)劃邏輯，重構基于實用性導向的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制框架，明確規(guī)劃思路，有效解決了鄉(xiāng)村規(guī)劃編制對“效率”和“法定”的兩種需求，為沈陽市鄉(xiāng)村振興奠定研究基礎。

Abstract： For a long time， China's rural planning has been neglected， and the implementation of a differentiated planning system of urban and rural areas forms a dual pattern of urban and rural planning. Rural planning research is still weak， and the rural planning system has not been established， resulting in a disorderly state of rural planning， which does not meet the expected goals. Based on the practice of rural planning and construction in Yiyang City， this paper adopts the planning logic of "top-down" and "bottom-up" two-wheel drive based on full respect for the existing statutory planning， and reconstructs the rural planning framework based on practical orientation， and clears planning ideas to effectively solve the two requirements of "efficiency" and "legal" in rural planning and lay a research foundation for rural revitalization in Shenyang.

關鍵詞：實用性；鄉(xiāng)村規(guī)劃體系；縣域規(guī)劃

Key words： practicality；rural planning system；county planning

中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2019）03-0047-03

0 引言

2017年末，全國城鎮(zhèn)化率超過58%，鄉(xiāng)村人口約占全國總人口42%；全國城鎮(zhèn)土地面積約為9.5萬平方公里，去除西藏、新疆等人口密度極低、以牧民為主的地區(qū)，約70%的國土面積為鄉(xiāng)村地區(qū)；全國GDP達到74萬億元，其中第一產業(yè)產出6.4萬億，結合鄉(xiāng)村其他產業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村占全國生產總值的10%左右。迄今為止，鄉(xiāng)村仍是國民經濟社會發(fā)展的重要組成部分，但鄉(xiāng)村規(guī)劃遠沒有得到城市規(guī)劃般的同等重視?！班l(xiāng)村規(guī)劃”仍是我國實現“城鄉(xiāng)統籌”的短板和核心內容[1]。近年來鄉(xiāng)村發(fā)展逐步引起國家更多重視。圍繞美麗鄉(xiāng)村建設，沈陽市從2013年起，結合自身鄉(xiāng)村發(fā)展特點，初步構建了全市層面鄉(xiāng)村規(guī)劃的技術基礎，并以縣域層面為規(guī)劃編制核心載體，通過宜居鄉(xiāng)村的新的編制體系探索規(guī)劃實施傳導直至建設的有效途徑。

1 從總到分：沈陽市級層面的鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐

1.1 《沈陽市鄉(xiāng)村總體布局規(guī)劃（2015-2020年）》

不同于南方鄉(xiāng)村的密集式發(fā)展，沈陽市的鄉(xiāng)村發(fā)展近年來出現村屯人口空心化、老齡化現象嚴重、地利用不集約、人均用地指標高、農業(yè)用地粗放式經營、人均居民點用地面積過高、產業(yè)結構不合理，經濟收入形式單一、生態(tài)保護不受重視，生態(tài)環(huán)境日益惡化、基礎設施配套不足，已有設施使用率低、景觀風貌整體性差，村容村貌缺乏特色等各類問題[2]。為了系統解決村莊規(guī)劃問題，沈陽市2013年啟動編制《沈陽市鄉(xiāng)村總體布局規(guī)劃（2015-2020年）》，主要工作包含四個方面。

①梳理全市村莊現狀。經過調研，全市總人口的827.7萬人中，城鎮(zhèn)化率達到80.4%，農村人口達到1624萬人，而農村戶籍人口達到259.1萬人，說明約五分之二的人口已經不再農村居住生活。全市行政村數量1533個，自然屯數量2029個，平均村莊戶籍人口1689人。村莊總建設用地達到952平方公里，人均建設用地360平方米。

②利用多規(guī)合一思路，確定撤并村莊布局。坦白講，當時還沒有多規(guī)合一的系統手段，但是沈陽進行了這方面的嘗試，在三個統籌的原則下進行三類撤并。一是統籌考慮林業(yè)部門的自然保護區(qū)規(guī)劃（當時還沒有生態(tài)保護紅線劃定）、水利部門的大型河流行洪區(qū)情況（主要是考慮遼河等大型河流），結合土地采空區(qū)和沉陷區(qū)等現實情況，優(yōu)先撤并安全隱患村莊；二是統籌城中村、重大基礎設施建設村莊，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化推進過程中可能涉及到的村莊；三是統籌人口過小村莊和基礎設施輻射難度，選擇性引導該類村莊撤并。

③利用多因子評價思路，確定集聚和控制發(fā)展村莊布局。對人口總量評價、耕地面積評價、建設用地面積評價、區(qū)位條件評價、交通狀況評價、交通狀況評價、可利用優(yōu)勢資源評價分別評價的基礎上，利用ARCGIS軟件，對每個村莊進行賦值，科學確定村莊集聚發(fā)展與控制規(guī)模發(fā)展。

④利用優(yōu)勢評價思路，提出村莊發(fā)展職能。這里將現狀規(guī)模較大、交通區(qū)位條件較好、資源優(yōu)勢突出、具備較好的產業(yè)發(fā)展基礎和較為完善的公共服務設施（如集市、商業(yè)、文化站等）的村莊劃定為綜合服務型村莊，將具有良好的自然山水風景、歷史文化、人文古跡等旅游資源或具有較好的特色農業(yè)資源，能夠通過資源開發(fā)及配套設施建設為旅游業(yè)發(fā)展提供服務的村莊劃定為旅游服務型村莊，將村莊職能體系的基礎類型，村民以從事農業(yè)生產為主的村莊劃定為農業(yè)服務型村莊。

1.2 《沈陽市村莊規(guī)劃編制技術導則》

鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制方式多樣，標準不一。從實施導向出發(fā)，鄉(xiāng)村規(guī)劃更需要的是對建設問題的實戰(zhàn)研究。2014年，啟動編制《沈陽市村莊規(guī)劃編制技術導則》，主要做了三個方面的工作。

①全國各地村莊規(guī)劃技術標準案例研究。主要研究的案例包括《上海市村莊規(guī)劃編制導則》、《成都市社會主義新農村規(guī)劃建設技術導則》、《浙江省美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)范》《四川省新農村綜合體建設規(guī)劃編制技術導則》等。

②規(guī)范沈陽市村莊規(guī)劃的重點和內容。將案例借鑒與沈陽實際結合起來，界定目標定位、產業(yè)布局、空間管制、用地布局、基礎設施、文化保護、防災減災、生態(tài)環(huán)境保護等8項內容為村域規(guī)劃內容；用地布局規(guī)劃、村民住宅規(guī)劃、公共設施規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、景觀風貌規(guī)劃、文化保護規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等7項內容為村莊規(guī)劃內容。

③規(guī)范沈陽市村莊規(guī)劃的成果形式。村莊規(guī)劃成果原則上應達到“一書三表七圖”的要求。一書是指規(guī)劃說明書，內容包括：村莊現狀分析，規(guī)劃設計論證，近期整治項目及措施說明，工程量及投資估算，規(guī)劃實施保障措施以及有關政策建議等。三表包括村莊用地匯總表、主要技術指標表、新建或整治項目表；七圖包括區(qū)位及現狀圖、村域用地規(guī)劃圖、村域設施規(guī)劃圖、居民點用地規(guī)劃圖、居民點總平面圖、居民點設施規(guī)劃圖、新建或整治規(guī)劃圖。

1.3 《沈陽市特色村莊普查研究》

為保護和進一步推動特色村莊優(yōu)先發(fā)展，沈陽市從2014啟動特色村莊普查。通過建立打分系統，挖掘全市歷史文化型、民俗文化型、產業(yè)文化型三類特色文化村莊，并評價出全市30個得分最高的特色文化村莊。

2 由上到下：縣域宜居鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的深度實踐

在市級的鄉(xiāng)村規(guī)劃來看，規(guī)劃從總到分，基本實現長遠化、標準化、特色化三個角度的鄉(xiāng)村識別，為新一輪沈陽鄉(xiāng)村單體規(guī)劃建設奠定基礎。自2014年以來沈陽市開始大規(guī)模推動宜居鄉(xiāng)村建設，縣級以下的實施導向的建設規(guī)劃迫在眉睫。沈陽由建委負責統一組織編制宜居鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，意在提高鄉(xiāng)村規(guī)劃和實施建設的銜接度，至今為止宜居鄉(xiāng)村建設仍在如火如荼進行中?？偟膩砜?，縣域宜居鄉(xiāng)村規(guī)劃編制步驟分為三個階段和層次（圖1）。

2.1 第一階段和層次：縣域層面宜居鄉(xiāng)村總體規(guī)劃編制（2014-2015）

縣域層面宜居鄉(xiāng)村總體規(guī)劃是全縣實施規(guī)劃建設的總綱領，重點確定全縣鄉(xiāng)村宜居建設重點、時序、標準、基礎設施建設內容，目的在于能夠指導下位規(guī)劃、優(yōu)化現行規(guī)劃的中期規(guī)劃，并明確縣域層面基礎設施的施工計劃。在遼中縣（今為遼中區(qū)）、法庫縣、康平縣的具體規(guī)劃實踐中，分為以下幾個內容。這里以《法庫縣宜居鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃》為例：

①梳理現狀發(fā)展情況、科學界定發(fā)展階段、明確近期發(fā)展訴求。通過總結法庫縣域范圍內鄉(xiāng)村發(fā)展的現狀和凸顯的三農問題，對比韓國、江浙地區(qū)的先進地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展的經驗，界定法庫縣鄉(xiāng)村的整體發(fā)展階段。判斷并進一步明確本階段的宜居規(guī)劃訴求及規(guī)劃原則。

②落實縣域總體規(guī)劃中的重大基礎設施建設內容，補齊鄉(xiāng)村重大基礎設施短板。比如，法庫縣交通設施建設情況基本遵照《法庫縣城市總體規(guī)劃》中綜合交通規(guī)劃的內容落實，而總規(guī)中未涉及的內容則在這里提出，比如縣域鄉(xiāng)村垃圾處理方案。

③為鎮(zhèn)和村莊宜居規(guī)劃制定標準、建設時序和建設指引。對于鎮(zhèn)而言制定“五個一”的基本標準，包括風景美、街區(qū)美、功能美、生態(tài)美、生活美五個大項的基本內容，這里分為17個子項，其中10個子項是“必選動作”，其余的是開放性的“可選動作”，各鎮(zhèn)根據實際情況予以落實；對于村莊而言，必選建設標準則總結為“四治四改七提升”，包含垃圾治理、污水治理、禽畜糞便治理、秸稈治理、農房改造、道路改造、飲水改造、廁所改造、村莊亮化、鄉(xiāng)村綠化、鄉(xiāng)村美化、生態(tài)優(yōu)化、服務優(yōu)化、特色打造。當然，村莊宜居建設規(guī)劃中也有“自選內容”，但由于村莊個體的規(guī)模和發(fā)展差異，這個“自選內容”由村莊提出。

2.2 第二階段和層次：鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面宜居建設規(guī)劃編制（2015-2016）

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)宜居建設規(guī)劃有所區(qū)別。宜居鎮(zhèn)規(guī)劃在界定長遠愿景的基礎上，按照前述“五個一”的基本標準進行落實，鄉(xiāng)規(guī)劃則由于其內涵風貌更近似與鄉(xiāng)村，重點開展“四治四改七提升”內容。以遼中縣茨榆坨鎮(zhèn)宜居建設規(guī)劃為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜居建設規(guī)劃在對總體規(guī)劃實施路徑的基礎上，重點提出1個戰(zhàn)略愿景、5個達標落實和n項建設內容。其中：

①1個戰(zhàn)略愿景是指根據當前發(fā)展情況和總體規(guī)劃，對未來發(fā)展做出的預判。茨榆坨鎮(zhèn)是一個商業(yè)業(yè)態(tài)較好的鎮(zhèn)，規(guī)劃提出了“現代商貿服務新城”的戰(zhàn)略目標，并提出了“圍繞風景美、街區(qū)美、功能美、生態(tài)美、生活美的“五美”總體發(fā)展目標，按照加強城鎮(zhèn)基礎設施建設，逐步完善城鎮(zhèn)綜合功能的要求，實施一批城鎮(zhèn)重大基礎設施和公共服務設施項目建設，將茨榆坨鎮(zhèn)打造成為科學規(guī)劃、布局合理、產城相融、環(huán)境優(yōu)美、綠色環(huán)保的 “宜居示范鎮(zhèn)”的建設定位。

②5個達標落實。將宜居建設總體規(guī)劃中提出的“五美”要求，歸納為4大類23小項的建設項目，主要涉及道路設施、生態(tài)景觀、鎮(zhèn)區(qū)風貌建設和市政基礎設施等四方面內容。

③n項建設內容。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求入手，對自選動作項目近期建設進行落實。

2.3 第三階段和層次：村莊層面宜居建設規(guī)劃編制（2015-至今）

宜居鄉(xiāng)村規(guī)劃在對資源充分挖掘的基礎上，對前述的“四治四改七提升”的具體要求進行落實。這里以康平縣的小塔子村為例。規(guī)劃內容主要包括：

①資源條件分析及戰(zhàn)略愿景判斷。我們認為，村莊不像鎮(zhèn)，很少在本輪規(guī)劃編制前就有長遠、法定規(guī)劃，因此需要從多范圍對村莊發(fā)展做出判斷，以便建設項目符合村莊發(fā)展路徑。小塔子是一個具有遼塔文化資源和遼河生態(tài)資源的村莊，在這里提出了“遼金文化體驗地、宜居生態(tài)旅游村”的發(fā)展定位和“尊重生態(tài)自然環(huán)境、文化旅游帶動發(fā)展、完善宜居村莊建設”的發(fā)展策略。

②村莊項目策劃。這里的項目策劃，可以是產業(yè)的，也可以是文化的、生態(tài)的、公共服務設施的，這與戰(zhàn)略愿景判斷有關。小塔子提出了文化遺址保護與利用策劃、滿蒙民宿等旅游項目。

③達標內容落實與共同締造。重點是對基礎設施和公共服務設施的建設實施內容、實施主體、投資額度和建設時序的論述。在實踐中，為探索村民自治，小塔子規(guī)劃借鑒云浮和廈門“共同締造”的經驗，把黨建工作、非政府組織建設和村規(guī)民約寫入規(guī)劃文本（圖2）。

3 總結與展望

在國務院辦公廳出臺《關于改善農村人居環(huán)境的指導意見》后不久，遼寧自上而下推動鄉(xiāng)村環(huán)境改善，打造一批宜居示范村莊，而縣域層面是宜居規(guī)劃的真正實施主體。在沈陽市既有鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎上，各縣區(qū)組織編制宜居鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃，并在總體規(guī)劃指導下進一步開展宜居示范鎮(zhèn)規(guī)劃、宜居示范村規(guī)劃，有效指導了一批投資建設，回答了什么是宜居、怎么能宜居的規(guī)劃體系問題[3]。

3.1 經驗與總結

一是縣域宜居建設總體規(guī)劃是鄉(xiāng)村宜居規(guī)劃建設規(guī)劃的定調關鍵，在落實市級層面規(guī)劃的基礎上確定鄉(xiāng)村宜居規(guī)劃的標準與內容，從而通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜居建設總體規(guī)劃、村宜居總體規(guī)劃的傳導，建立一種實施導向下的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃總框架，這個框架從一開始就是實施為導向的，統籌近期和遠期、局部和全局。二是對于“宜居”，不同發(fā)展層面的人們的認識不同。對于不同發(fā)展階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要區(qū)別有“必選動作”、“可選動作”，這個我們稱為“有底線的開放”，便于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考核。三是強調戰(zhàn)略引領。一個建設規(guī)劃，我們從戰(zhàn)略與策劃開始研究，而不是就修那條路而研究怎么修，這為建設的時序性提供了邏輯。尤其是村莊的規(guī)劃過程本身，有可能就是鄉(xiāng)村集體意識重塑的過程，這個過程需要大家一起集思廣益，達成發(fā)展方向的共識，才能不在建設項目細節(jié)中“計較小節(jié)”。

3.2 遺憾與展望

一是對“宜居”本身的探討。對于東北的鄉(xiāng)村來說，人口流失是不能不談的問題，但這個問題在“宜居”這個命題作文里并沒有體現，似乎也不太好體現。二是機制探討在縣域層面的規(guī)劃里缺少體現，比如對鄉(xiāng)村集體土地靈活使用方面、建設工程以獎代補方面缺少實質性探索，希望以后可以進一步深化。

參考文獻：

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[2]謝霏雰，吳蓉，李志剛.“十三五”時期鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展與變革[J]規(guī)劃師，2016（2）：24-28.

[3]孟瑩，戴慎志，曉斐.當前我國鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐面臨的問題與對策[J]規(guī)劃師，2015（2）：143-147.