彭曉洪，李政檗，楊菲菲

（四川省雅安市城市管理行政執(zhí)法局，四川 雅安 625000）

1998年7月，國務院下發(fā)《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），明確我國住房體制改革的目標是建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度。隨著社會經濟的發(fā)展，城市居民小區(qū)居住模式逐漸取代農村集體居住模式成為主流，但在發(fā)展過程中，居民對于個人利益最大化的追求與小區(qū)秩序的維護形成了互相對立的矛盾，在生活小區(qū)樓頂違章搭建太陽棚、樓外側擴建外陽臺等現象屢見不鮮。

目前，我國規(guī)制居民在生活小區(qū)內違章建設的法律、法規(guī)、條例等少之又少，違章建筑若得不到有效的規(guī)制就會越建越多。所以，建立健全相關法律制度、加強行政管理予以規(guī)制刻不容緩。

1 雅安市雨城區(qū)青江街道轄區(qū)違法違章建筑現狀

青江街道位于雅安市雨城區(qū)東南部，東起愛國路，西止三雅園橋頭，北起北環(huán)東路，靠金鳳山脈，南至青衣江畔。轄區(qū)面積6.4km，按地域劃分為青江路、沙灣路、漢碑路3個社區(qū)，27個居民小組，40余個居民小區(qū)，總人口4.32萬人，常住人口3.78萬人。

青江街道轄區(qū)內，共有新舊小區(qū)40余個，其中違建較為突出的，如恒信·上海城、拓?！さ谝唤?、領地·凱旋帝景、山水豪庭等小區(qū)，均為“新”小區(qū)，沙灣小區(qū)、川航小區(qū)、先鋒小區(qū)等均為年代較久的“老舊”小區(qū)。為便于后文針對性提出對策與建議，違建現狀將從小區(qū)樓盤為代表的“新”小區(qū)違建和背街小巷“老舊”小區(qū)違建兩個方面進行分析。

1.1 “新”小區(qū)違建情況

通過對恒信·上海城、拓?！さ谝唤丁㈩I地·凱旋帝景、山水豪庭等為代表的“新”小區(qū)的走訪和調查發(fā)現:“新”小區(qū)絕大多數違章建筑均在頂樓，且違建結構以鋼架和磚混結構最為突出，呈現出點多面廣、基數大的特點。從青江街道轄區(qū)區(qū)域圖看，以小區(qū)為單位，呈明顯的塊狀分布。以恒信·上海城為例，2018年6月，經過雅安市規(guī)建和住房保障局確認的違建就有80戶。其中，98%以上的違法建筑均在頂樓，以破壞原建筑結構屋面和原建筑坡屋面、利用原坡屋面部分修建現澆或磚混結構房屋及搭設鋼架（玻璃、彩鋼、塑料）棚為主。

1.2 “老舊”小區(qū)違建情況

“老舊”小區(qū)樓層普遍較低，絕大多數小區(qū)為7～8層，且頂樓大多為封閉空間。和“新”小區(qū)相比，“老舊”小區(qū)違建則主要以侵占小區(qū)綠地、道路等公共空間，搭建磚混、鋼架棚結構建筑為主要特點。由于“老舊”小區(qū)多數位于背街小巷，受年代及當時法律制度不完善的影響，“老舊”小區(qū)違建除了具有“新”小區(qū)點多面廣和基數大的特點外，還有一定的歷史遺留問題。如2018年3月，筆者在參與青江街道牽頭對沙灣社區(qū)違法建筑集中拆除時，發(fā)現70余戶違法建筑均位于小區(qū)綠地、人行道路等公共空間，這是和“新”小區(qū)違建相比，“老舊”小區(qū)違建的最大特點。先鋒小區(qū)、川航小區(qū)同樣呈現以上特點。

2 違法違章建筑產生的原因

2.1 居民對個人利益最大化的追求

我國自古有“以穩(wěn)為先”的傳統(tǒng)思想，所謂“無恒產者無恒心”正是其內涵的體現。同時，中國婚姻傳統(tǒng)習俗中習慣把買房當作結婚的必要條件，極大地增加了居民對于房屋面積的需求。而商品房價格主要由市場供求關系決定，企業(yè)根據自己的經營成本和市場供求確定商品房價格。這種需求導致房地產市場供需不平衡，這種供遠小于需的狀態(tài)導致房價飆升。以雅安市為例，目前，雅安新開樓盤如金科、公館1981、蘭臺府等均價都在7 000元/m2以上，第一江岸、恒信·上海城等小區(qū)二手清水房價格也在7 000元/m2左右。而普通老百姓的收入增長與房價增長的速度不成正比，導致百姓負擔不起高昂的房價，但由于家庭成員的增加和家庭需求的增長，對房屋面積的需求在日漸擴大。所以，違建成為他們滿足房屋需要的首選措施。在這種情況下，違法建設的群眾認為，只要“房大”，利益就越大。以最少的投入占據盡可能多的利益，多出的面積可以用于搭建住房出租或建成私家花園、放置閑置物品等。在高房價的當前，即使是小小的幾平方米面積的違建，也是數萬元實實在在的利益。

2.2 居民法律意識淡薄

有的群眾認為“法不責眾”，大家都在建，肯定不會處理到自己；有的群眾認為，小區(qū)業(yè)主都有搭建，自己為什么就不能建；也有的群眾認為，隨便在頂樓搭建個鋼架玻璃棚，彩鋼棚算不上什么事，認為自家的房屋，即使不辦理任何手續(xù)，也可進行建設。這種淡薄的法律意識，也給執(zhí)法部門在查處違建時帶來了一定的難度。

2.3 違建成本過低

所謂違建成本，指的是居民違章建設應付出的代價，在這里可分為積極成本和消極成本。

1）積極成本 指在違建過程中所花費的材料費、人工費、維修費等。如上文所述，房價在市場供需關系不平衡的情況下日益增長。在房屋價格中，建設用地使用權與開發(fā)商利潤占很大一部分。而在違章建設過程中，居民既不用負擔建設用地使用權費用，也沒有因開發(fā)商、工程承包方獲取利潤而導致積極成本的增加，從而導致違章建筑積極成本遠小于房屋市場價。

2）消極成本 主要指因違章而導致的一系列消極影響所產生的成本。違建的消極成本幾乎為零。違章建筑帶來的消極成本在日常實踐中主要包括行政處罰與相關法律后果、居民關系損害、建筑物脫落致人損害賠償3個部分:①行政處罰與法律后果方面，國家目前僅出臺了《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律，明確了違章建筑的范圍。但在實踐過程中，用以規(guī)制違章建筑的法律制度少之又少，各級地方人大也許有相關地方法規(guī)，但沒有相關行政部門對法規(guī)加以落實。②在居民關系方面，雖然居民個人對于共有區(qū)域的占用是對社區(qū)居民整體利益的損害，但這種損害往往是對所有居民個人欲望的變相刺激。在少部分居民違章建設后，隨之而來的不是多數居民的指責與糾正，而是更多居民加入了違建的行列。③在建筑物致人損害方面，由于在不少城市違建行為已蔚然成風，而違建致人損害的事件卻鮮有耳聞，致使居民潛意識認為違建致人損害是小概率事件。從這個角度來講，違建的消極成本很低。

3 整治違法違章建筑中出現的問題

3.1 執(zhí)法主體與基層群眾管轄體制出現斷層

按照現行規(guī)定，只有縣級以上行政主管部門才有執(zhí)法權，最主要的執(zhí)法部門是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而縣級以上部門并不能及時得知違建現狀，導致消息獲知與違法查處過程出現斷層。

3.2 缺乏處罰力度

現有的處罰方式包括責令補辦手續(xù)、責令限期改正、責令停止建筑等，不能有效打擊違建行為，也得不到行政處罰應有的效果，導致居民雖然存在違章建設行為，但找不到相關法律法規(guī)加以規(guī)制，也沒有相關職能部門出面管轄，這方面消極成本幾乎為零。

3.3 問責機制不健全

雖然現有法律法規(guī)已經基本明確違法違章建筑的范圍和懲罰措施，但在實踐過程中，問責主體、問責程序、問責方式等仍然沒有統(tǒng)一的標準，這就導致了問責主體管轄交叉、管轄空白、規(guī)范程度不高、問責過程中存在偏差等現象的出現。同時，這種現象發(fā)生以后，問責主體得不到應有的懲罰，這使問責行為愈發(fā)不規(guī)范。

4 整治違法違章建筑的對策

4.1 明確職能主體，理順機制，部門聯動

1）規(guī)劃、住建、城管、國土及公安、人民銀行等部門形成聯動機制，實現條塊結合，及時協調和會商違建管控，不斷提升違建管控治理合力。

2）“警察+城管”，開創(chuàng)執(zhí)法新局面。學習和借鑒廣州城市管理工作經驗，探索組建城管公安支隊，由公安部門為城市管理部門提供執(zhí)法保障，減少暴力抗法，解決城管執(zhí)法人員在暴力抗法中被動的尷尬局面，進而提升城市管理綜合效能。

4.2 健全懲罰問責機制

1）加強對職能部門的監(jiān)督 ①單位在違建管控中不作為、亂作為、慢作為或帶頭違建的，要對單位“一把手”和有關負責人進行問責。②對公職人員違建的，通報到所在單位，由所在單位督促其自覺拆除，逾期不拆除的，由紀檢監(jiān)察部門介入，對單位和相關人員進行督察問責。

2）嘗試從立法上構建對違法違章相關人員的懲戒機制，為行政處罰提供依據 目前，許多地方沒有相關地方性法規(guī)，導致行政管理部門對于違建者采取行政處罰措施時無法可依。各級人大應加緊制定相關法規(guī)，規(guī)定違章建筑的標準并劃分等級，建立完善的行政處罰制度。

4.3 提高違法違章相對人違建成本

1）執(zhí)法部門將違建典型案例通過新聞媒體，利用電視、報紙、網絡、社區(qū)和小區(qū)信息公示欄等途徑予以宣傳曝光，營造“守法光榮，違建可恥”的良好氛圍，讓違建業(yè)主感受到輿論的壓力，進而主動自拆。

2）在拆違行動中，邀請新聞媒體到現場進行采訪報道，通過正面宣傳和引導，讓群眾意識到違法建設的危害和意義，取得群眾廣泛的理解和支持。借助媒體的輿論宣傳、引導，使小區(qū)違建的危害性、拆違的正當意義家喻戶曉，形成廣大群眾支持、理解、配合拆違的強大輿論氛圍。

3）借鑒《最高人民法院關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》的管理辦法，嘗試建立違建“黑名單”制度，使業(yè)主一處違建、處處受限。

4）媒體應多報道違建物脫落致人傷害的案例，讓居民意識到違章建筑對人的傷害，使居民從這個層面上對違章建筑利弊重新思考，進而放棄違建。

5 結語

小區(qū)違建如果不能得到有效管控，必定會成為“星火燎原”的大問題。對此，相關部門必須強化責任擔當意識，樹立大局觀念，將小區(qū)違建管控提升到著力改善雅安城市人居環(huán)境、推動城市發(fā)展振興邁上新臺階的高度，開創(chuàng)違建治理的新局面。