曾 毅 郎維偉

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變革和城鎮(zhèn)化速度加快，城市呈現(xiàn)出強(qiáng)大的聚集和輻射效應(yīng)，中國(guó)逐步地從一種相對(duì)封閉的地域性城市社會(huì)開(kāi)始向多元開(kāi)化的移民型社會(huì)轉(zhuǎn)變。①各民族人口流動(dòng)的數(shù)量明顯增大，速度明顯增快。第五次人口普查時(shí)，全國(guó)僅有北京市有56個(gè)民族成分，到第六次人口普查時(shí)，全國(guó)擁有56個(gè)民族成分的城市就已經(jīng)增加到了6個(gè)。②截至2016年，全國(guó)大部分省會(huì)城市已經(jīng)56個(gè)民族成分齊全，人口數(shù)量不斷增加，城市民族關(guān)系日趨多元復(fù)雜。③完全符合2014年中央民族工作會(huì)議所做出的“我國(guó)進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動(dòng)的活躍期”這一基本判斷。④這種空前的流動(dòng)現(xiàn)狀為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各民族的交往、交流、交融和共同繁榮提供了更大可能，同時(shí)也伴生了多種熱點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)城市民族工作提出挑戰(zhàn)。做好城市民族工作，推動(dòng)城市民族問(wèn)題的有效解決，是加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作和城市工作的重要內(nèi)容，也是對(duì)2014年中央民族工作會(huì)議、2015年中央城市工作會(huì)議及2016年全國(guó)城市民族工作會(huì)議精神的全面貫徹落實(shí)。探索城市民族問(wèn)題治理路徑，對(duì)于踐行“中華民族一家親、同心共筑中國(guó)夢(mèng)”的理念，推動(dòng)更加包容、更具凝聚力的中華民族民族命運(yùn)共同體發(fā)展具有深刻的學(xué)術(shù)價(jià)值，對(duì)于和諧的城市民族關(guān)系形成以及城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，具有豐富的實(shí)踐價(jià)值。

一、城市民族工作分量加重

(一)少數(shù)民族人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)使城市散居少數(shù)民族總量增大

城市民族工作是指以城市少數(shù)民族問(wèn)題為主要對(duì)象的民族工作以及與城市功能相聯(lián)系的民族工作。⑤居住在城市的少數(shù)民族可分為世居和流動(dòng)兩類(lèi)。前者一般是指建國(guó)后有城市戶(hù)籍的少數(shù)民族；后者是改革開(kāi)放以來(lái)進(jìn)入城市以務(wù)工經(jīng)商為主，無(wú)當(dāng)?shù)貞?hù)籍的少數(shù)民族。改革開(kāi)放后流入城市的人口日益增多，無(wú)論是由西往東，還是由東往西，絕大多數(shù)流動(dòng)人口因?yàn)槌擎?zhèn)比鄉(xiāng)村創(chuàng)造的機(jī)會(huì)更多而選擇謀生在城鎮(zhèn)。當(dāng)下的中國(guó)已經(jīng)很難找到?jīng)]有人口流動(dòng)的鄉(xiāng)村，勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)成為社會(huì)進(jìn)步的顯著標(biāo)志。社會(huì)發(fā)展也帶來(lái)新問(wèn)題，不論是自上而下，還是自下而上，都很難掌握流動(dòng)人口的準(zhǔn)確情況。據(jù)調(diào)查在縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)，政府能提供人口普查數(shù)，而實(shí)際人口數(shù)基本說(shuō)不清楚，由于兩者的明顯差距使一些政策難以落實(shí)，從而導(dǎo)致城市資源配置失衡，給許多大中城市帶來(lái)壓力。

如今掌握的流動(dòng)人口是一個(gè)粗略的估計(jì)，當(dāng)下全國(guó)每年有約2億或2.5億流動(dòng)人口，其中少數(shù)民族約占1/10。這樣看來(lái)少數(shù)民族流動(dòng)人口數(shù)字幾乎占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?/10，換句話說(shuō)，少數(shù)民族每10人中至少有2人處在流動(dòng)中。東部很多省市少數(shù)民族流動(dòng)人口以每年20%的速度遞增，甚至超過(guò)本地常住少數(shù)民族數(shù)量。比如，浙江省121.5萬(wàn)少數(shù)民族人口中，來(lái)自省外的就有96.1萬(wàn)人；廣東省少數(shù)民族人口有320多萬(wàn)，其中外來(lái)的有250萬(wàn)人，都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世居的少數(shù)民族。⑥如果加上世居城鎮(zhèn)的少數(shù)民族，二者作為散居的少數(shù)民族人口其總量相當(dāng)可觀。如此龐大數(shù)量的少數(shù)民族人口流入和謀生在城市，可以看出城市民族工作的對(duì)象正在由傳統(tǒng)的世居民族變?yōu)槌鞘猩贁?shù)民族流動(dòng)人口和世居民族人口兩者的結(jié)合，過(guò)去不甚復(fù)雜、也比較好做的城市民族工作，現(xiàn)在變得不那么容易了。在民族工作的全局中，城市民族工作的分量明顯上升了。城市民族工作在城市各項(xiàng)工作的分量也上升了。對(duì)流入城市的少數(shù)民族人口采取“關(guān)門(mén)主義”和放任不管，還是使其有序化適應(yīng)融入城市，都將對(duì)城市社會(huì)產(chǎn)生顯而易見(jiàn)的影響已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

(二)城鎮(zhèn)化將進(jìn)一步推高少數(shù)民族流動(dòng)人口的增量

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)少數(shù)民族人口和民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，各民族不斷進(jìn)行跨區(qū)域流動(dòng)，少數(shù)民族流動(dòng)人口顯著增加。據(jù)數(shù)據(jù)分析顯示，從2000年到2010年，全國(guó)少數(shù)民族人口城鎮(zhèn)化率從23.36%增長(zhǎng)到32.84%，提高了9.48個(gè)百分點(diǎn)，但仍低于當(dāng)時(shí)全國(guó)平均水平16.84個(gè)百分點(diǎn)；從2000年到2013年，我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率從28.89%增長(zhǎng)到43.13%，提高了14.24個(gè)百分點(diǎn)，但仍低于當(dāng)時(shí)全國(guó)平均水平9.47個(gè)百分點(diǎn)⑦；2013年全國(guó)按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為53.7%，少數(shù)民族人口城鎮(zhèn)化率比全國(guó)平均水平低20個(gè)百分點(diǎn)，這就意味著未來(lái)還會(huì)有更多的少數(shù)民族人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。

當(dāng)然，進(jìn)入城鎮(zhèn)的少數(shù)民族增量人口將不完全同于以往都向內(nèi)地城市流動(dòng)。實(shí)施打破非均衡發(fā)展戰(zhàn)略后，西部發(fā)展加快，城鎮(zhèn)化步入快車(chē)道，在許多地廣人稀的民族地區(qū)將找到符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，這些增量人口將在本地的城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)一定程度的消化。已經(jīng)持續(xù)進(jìn)入第二個(gè)十年的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、為全面建成小康社會(huì)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、西部沿交通干線推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，都將釋放巨大的吸納增量人口的潛力，成為少數(shù)民族流動(dòng)人口增加的重要增長(zhǎng)極，使未來(lái)許多城市出現(xiàn)新的民族分布格局。可以預(yù)見(jiàn)，在國(guó)家各項(xiàng)政策的大力支持下，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化必將迎來(lái)快速發(fā)展期，各民族跨區(qū)域大流動(dòng)將成為當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期人口流動(dòng)的主要趨勢(shì)，我國(guó)少數(shù)民族人口流動(dòng)將更加頻繁和活躍。⑧城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)多民族混居將成為一種常態(tài)，城市民族工作將適應(yīng)這一變化，迎接更多挑戰(zhàn)。

二、城市民族問(wèn)題需要關(guān)注

(一)以少數(shù)民族流動(dòng)人口為主的矛盾和糾紛客觀存在

由于少數(shù)民族群眾在生產(chǎn)方式、語(yǔ)言文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、心理認(rèn)同等方面與城市群眾存在一定差異，使得一些影響各民族相互交往交流交融的不確定性因素客觀存在。中央民族工作會(huì)議就指出，少數(shù)民族群眾“進(jìn)城”存在著“三個(gè)不適應(yīng)”的問(wèn)題，即少數(shù)民族群眾對(duì)城市生活和管理方式不適應(yīng)，城市居民對(duì)少數(shù)民族群眾某些生活和行為方式不適應(yīng)，以及我們的工作方式和管理機(jī)制不適應(yīng)。⑨各民族之間由于存在的差異性等因素影響，在短期內(nèi)不容易形成寬容的價(jià)值觀和有效的信任體系，各民族個(gè)體成員在交往中出現(xiàn)的個(gè)別不和諧現(xiàn)象和矛盾糾紛，往往會(huì)導(dǎo)致形成集體刻板印象等消極影響，造成群體性排斥觀念和行為；同時(shí)，城市生活中也存在歧視或變相歧視少數(shù)民族群眾，以及一些不尊重少數(shù)民族差異化風(fēng)俗習(xí)慣的事情，傷害少數(shù)民族感情，形成一些涉及民族因素的矛盾或糾紛，破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)安定和諧。所以，在城市場(chǎng)域中因圍繞民族性因素而產(chǎn)生、發(fā)展、甚至轉(zhuǎn)化而出現(xiàn)的不和諧現(xiàn)象是客觀存在的。⑩但是對(duì)于不同民族的人群在交往中由于不理解、不適應(yīng)和不接受而產(chǎn)生的矛盾和糾紛，城市相關(guān)管理部門(mén)卻不同程度地存在管理滯后或不到位，以至有些城市的管理者對(duì)少數(shù)民族，尤其是少數(shù)民族流動(dòng)人口采取放任不管或少管的態(tài)度，使城市民族問(wèn)題凸顯，少數(shù)民族流動(dòng)人口出現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，既影響城市的正常秩序，又影響民族之間的友好交往。實(shí)際上，中國(guó)的所有城市都面臨流動(dòng)人口的問(wèn)題，也包含少數(shù)民族流動(dòng)人口的問(wèn)題。少數(shù)民族流動(dòng)人口是城鎮(zhèn)和內(nèi)地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化交往中影響民族關(guān)系的重要因素。隨著時(shí)間推移，我國(guó)少數(shù)民族流動(dòng)人口呈現(xiàn)出代際更替的趨勢(shì)，眾多80后、90后等新生代少數(shù)民族成為流向城市的主體。少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作，是民族事務(wù)治理體系的重要環(huán)節(jié)，政策性強(qiáng)，涉及面廣，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。針對(duì)族際人口流動(dòng)不能因噎廢食，而應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，合理疏導(dǎo)。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口，不能采取“關(guān)門(mén)主義”的態(tài)度，也不能采取放任自流的態(tài)度，關(guān)鍵是要搞好流出地和流入地的兩頭對(duì)接。這一要求是基于民族工作實(shí)踐中存在的一些具體問(wèn)題提出的，具有很強(qiáng)的針對(duì)性，是我們當(dāng)前和今后一段時(shí)期的工作著力點(diǎn)。

(二)城市民族問(wèn)題治理體系尚待完善

雖然我國(guó)在幫助少數(shù)民族積極融入城市的過(guò)程中采取了一系列措施，但城市民族問(wèn)題治理體系還亟待完善，存在城市民族工作法治體系不健全、城市少數(shù)民族流動(dòng)人口治理主體不明確、政府對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口信息掌握不對(duì)稱(chēng)、民族工作服務(wù)機(jī)制和職能目標(biāo)單一不完善等問(wèn)題。以治理主體和客體為例，就有主體定位單一，認(rèn)為解決民族問(wèn)題就是民族工作部門(mén)一家之責(zé)的觀念，過(guò)于依賴(lài)民族工作部門(mén)作為執(zhí)行主體，其他職能部門(mén)僅僅起到輔助作用，并且還存在主體和客體截然分開(kāi)之誤解，認(rèn)為少數(shù)民族自身就只是問(wèn)題解決中的客體，忽視了其主觀能動(dòng)性。事實(shí)上，在建設(shè)深度交融的民族互嵌社會(huì)和社區(qū)，打造共治共建共享的社會(huì)治理格局的頂層設(shè)計(jì)引導(dǎo)下，解決城市民族問(wèn)題必然需要多元主體的參與，這其中既包括政府及其各職能部門(mén)，包括作為社會(huì)治理單元的社區(qū)組織，各民族群眾也必然既是客體，也是主體。再?gòu)闹卫碚咭罁?jù)看，以往我國(guó)已經(jīng)制定出臺(tái)的城市民族政策在城市民族問(wèn)題的治理中有如下特點(diǎn)：一是城市民族政策涉及的范圍和領(lǐng)域具有廣泛性；二是城市民族政策的制定和執(zhí)行主體具有分散性；三是城市民族政策主要惠及體制內(nèi)或世居的少數(shù)民族，優(yōu)惠特點(diǎn)突出，而針對(duì)少數(shù)民族進(jìn)入城市流動(dòng)人口的政策尚有缺失，導(dǎo)致現(xiàn)有的城市民族政策面臨社會(huì)環(huán)境變化的不適應(yīng)性挑戰(zhàn)。以1993年出臺(tái)的《城市民族工作條例》為例，我們?cè)诔姓J(rèn)現(xiàn)行《條例》對(duì)城市民族關(guān)系調(diào)整做出貢獻(xiàn)的前提下，也必須正視《條例》本身存在的較多問(wèn)題，諸如位階不高且不成體系；上位法缺失，下位法跟進(jìn)不力，沒(méi)有細(xì)化；政策空白多且相對(duì)老化；時(shí)效性不夠，沒(méi)有跟上時(shí)代發(fā)展；滯后于社會(huì)發(fā)展，立法思路和價(jià)值取向注重城市世居少數(shù)民族，缺少對(duì)少數(shù)民族城市流動(dòng)人群的權(quán)益保障。執(zhí)行過(guò)程中所出現(xiàn)的選擇性執(zhí)法和職能部門(mén)拿錢(qián)買(mǎi)平安等錯(cuò)位現(xiàn)象，究其原因是解決城市民族問(wèn)題的法律和政策依據(jù)已經(jīng)不能滿(mǎn)足時(shí)代需要。

面對(duì)分量越來(lái)越重的城市民族工作和當(dāng)前存在的城市民族問(wèn)題，學(xué)界開(kāi)展了多方面研究。對(duì)中央民族工作會(huì)議和全國(guó)城市民族工作會(huì)議精神的解讀闡述了黨和政府關(guān)于城市民族工作的指導(dǎo)性意見(jiàn)， 研究述評(píng)總結(jié)了近幾十年城市民族工作的實(shí)踐探索和理論研究以及城市少數(shù)民族流動(dòng)人口研究狀況，有助于探索城市民族工作規(guī)律和方法，有學(xué)者從系統(tǒng)論的角度探究了城市民族工作的特質(zhì)、構(gòu)架和方法，從多角度建言獻(xiàn)策，通過(guò)研究民族工作新常態(tài)的形成來(lái)提出對(duì)策建議，從“情感尊重”的角度出發(fā)做好城市少數(shù)民族流動(dòng)人口工作等等，這些建議和措施也被應(yīng)用于民族工作實(shí)踐。大多數(shù)研究都是理論回顧和宏觀對(duì)策，而基于新形勢(shì)下城市民族問(wèn)題切實(shí)可行的微觀治理依然存在可探討的空間。改革開(kāi)放以來(lái)，許多城市在治理城市民族問(wèn)題中也摸索出一些好的經(jīng)驗(yàn)和方法，值得總結(jié)和推廣，例如，有諸多學(xué)者和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)廣東省和北京、深圳、南京、武漢、上海等城市總結(jié)歸納的治理模式提供了有益的借鑒。

三、城市民族問(wèn)題治理路徑

“堅(jiān)持中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路，依法管理城市民族事務(wù)，以保障各民族合法權(quán)益為核心，以做好少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理為重點(diǎn)，推進(jìn)城市民族工作制度化、規(guī)范化、精細(xì)化，讓城市更好接納少數(shù)民族群眾、讓少數(shù)民族群眾更好融入城市，切實(shí)加強(qiáng)各民族交往交流交融?！比珖?guó)城市民族工作會(huì)議已經(jīng)為城市民族問(wèn)題治理路徑指明了方向，筆者認(rèn)為從微觀處著眼，應(yīng)該關(guān)注以下方面：

(一)源頭治理，依托社區(qū)形成多元主體共同治理格局

隨著城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張，過(guò)去城鎮(zhèn)管理依賴(lài)“單位人”的模式逐漸淡出，社區(qū)已經(jīng)成為承載各種社會(huì)人群的基層“單位”，進(jìn)入城市的流動(dòng)人口最終都要落腳于社區(qū)，要構(gòu)建和諧的城市民族關(guān)系，建立平安繁榮的城鎮(zhèn)，社區(qū)自然成為做好城市民族工作的著力點(diǎn)。從城市民族問(wèn)題增多以來(lái)處置的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)看，治理城市民族問(wèn)題應(yīng)把事后處置向源頭前移，從社區(qū)開(kāi)始對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口采取主動(dòng)服務(wù)和有序管理是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社區(qū)作為一個(gè)包含人群要素和地域要素的城市生活的最基本單位，進(jìn)入城市社區(qū)的少數(shù)民族具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，在社區(qū)建立網(wǎng)格立體化管理，以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)自治組織為主導(dǎo)，社區(qū)居民為主體，社區(qū)社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織、駐社區(qū)單位共同組成四級(jí)網(wǎng)格體系，形成共同參與的社區(qū)治理機(jī)制。社區(qū)民族工作主體的多元與互動(dòng)模式的形成，可以提升社區(qū)凝聚力，增強(qiáng)民族成員間的理解和包容，進(jìn)而為社區(qū)民族工作的開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。有些城市已經(jīng)嘗試建立社區(qū)(街道)行政權(quán)力清單，將社區(qū)行政權(quán)力的法律依據(jù)、權(quán)限內(nèi)容、實(shí)施主體和行使規(guī)則加以明確，向社會(huì)公布執(zhí)法權(quán)限、管理職能和服務(wù)事項(xiàng)，其中社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，由政府出資向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)，使社區(qū)內(nèi)的人口包括少數(shù)民族流動(dòng)人口享受公共服務(wù)均等化，確保服務(wù)和治理效率提高和全覆蓋。針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口，要以社區(qū)為單元推動(dòng)各民族人口在居住、工作和學(xué)習(xí)上實(shí)現(xiàn)相互嵌入式的社會(huì)環(huán)境和結(jié)構(gòu)，使社區(qū)民族分布交叉有序，創(chuàng)造一個(gè)各民族友好交往的城市社會(huì)環(huán)境。

參與治理的社會(huì)多元主體，還包括政府及其各職能部門(mén)和少數(shù)民族流動(dòng)人口自身。政府圍繞“多元一體”的目標(biāo)，采取有力措施協(xié)調(diào)好各職能部門(mén)關(guān)系，理順工作流程，搭建管理決策、宣傳溝通等各類(lèi)平臺(tái)，使各方積極合作介入少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市進(jìn)程，形成多元主體共同治理格局。比如為了掌握城市少數(shù)民族流動(dòng)人口信息，更好地提供服務(wù)，民宗局、公安局、街道辦、社團(tuán)組織、原戶(hù)籍地等相關(guān)社會(huì)力量組織各個(gè)主體協(xié)調(diào)合作，開(kāi)展資源信息共建、共享，整合信息，了解流動(dòng)人口的年齡結(jié)構(gòu)、工作方式、收入狀況等內(nèi)部結(jié)構(gòu)等動(dòng)態(tài)信息，最終形成科學(xué)評(píng)估和合理規(guī)劃。

(二)依法治理，推進(jìn)城市民族工作制度化規(guī)范化

法律維護(hù)社會(huì)公序良俗，法律是對(duì)任何人行為不確定性的規(guī)范，城市民族工作要做到有序和高效離不開(kāi)法治調(diào)節(jié)手段。而且城市率先垂范，能起引領(lǐng)和示范作用，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口而言，在城市的法治環(huán)境下既維護(hù)自己的合法權(quán)益，也能使法治意識(shí)入腦，并使遵守法律的風(fēng)尚傳播或擴(kuò)散到自己的家鄉(xiāng)。已有學(xué)者指出，當(dāng)前城市民族立法方面存在的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在缺乏權(quán)威立法的重要支持，而且現(xiàn)有立法的內(nèi)容有些缺乏地方特色，有的則缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。城市民族法律體系應(yīng)當(dāng)由不同層次的法律法規(guī)共同組成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，并保證每個(gè)環(huán)節(jié)都能發(fā)揮作用。筆者認(rèn)為，除了完善以《城市民族工作條例》為代表的城市民族工作立法體系，針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口是誘發(fā)城市民族問(wèn)題產(chǎn)生的主要人群這一特點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)因地制宜盡快完善流動(dòng)人口管理和服務(wù)的地方性法律，這樣的法規(guī)至少包括流動(dòng)人口信息登記制度、出租房屋治安管理制度、居住證管理和服務(wù)制度等內(nèi)容，規(guī)定承擔(dān)各項(xiàng)制度主體的法律責(zé)任，使流動(dòng)人口的權(quán)利和義務(wù)有清晰的行為準(zhǔn)則，達(dá)到二者的統(tǒng)一。

首先，依法建立包括少數(shù)民族在內(nèi)的所有流動(dòng)人口的信息登記制度和動(dòng)態(tài)研判機(jī)制。目前來(lái)源于歷次全國(guó)人口普查的城市少數(shù)民族人口數(shù)據(jù)存在對(duì)動(dòng)態(tài)信息掌握不全面，遷出地和遷入地人口信息交流不對(duì)稱(chēng)等現(xiàn)象。只有全面準(zhǔn)確掌握人口流動(dòng)變化的信息，才能使流入城市的少數(shù)民族人口得到應(yīng)有的管理和服務(wù)。一般而言，納入登記的流動(dòng)人口是指離開(kāi)戶(hù)籍所在地縣級(jí)行政區(qū)域，到其他行政區(qū)域居住的人員。這些人的信息是指流動(dòng)人口的有效身份證件信息、在流入地的從業(yè)信息和居住信息。流動(dòng)人口個(gè)人、接納流動(dòng)人口的用工單位和接受流動(dòng)人口入住的機(jī)構(gòu)或個(gè)人依法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)有向所在地派出所或社區(qū)街道居民委員會(huì)申報(bào)以上信息的義務(wù)。這樣可為流動(dòng)人口的有序管理和服務(wù)提供基礎(chǔ)信息，為政府科學(xué)決策和職能的有效履行提供依據(jù)。其次，在加快完善社會(huì)治理法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立起依法管理的社會(huì)機(jī)制，這里仍然要以社區(qū)為著力點(diǎn)。一般矛盾糾紛的出現(xiàn)始于基層，因此處置前移在基層能防止事態(tài)擴(kuò)大，在社區(qū)范圍內(nèi)解決矛盾糾紛，依法調(diào)解和訴訟實(shí)踐證明效果明顯，因?yàn)橐婪ㄖ卫矸仙鐣?huì)公平原則，也能產(chǎn)生社會(huì)示范效應(yīng)。由于在改革開(kāi)放環(huán)境下，城市社會(huì)人群的利益格局更加復(fù)雜，社會(huì)訴求更加多元，這時(shí)應(yīng)該把更多的微觀決策交給社會(huì)，交給社區(qū)內(nèi)自治組織去負(fù)責(zé)，通過(guò)社會(huì)成員溝通的形式或訴諸法律的形式，使各利益群體達(dá)成共識(shí)。社區(qū)內(nèi)不同民族成員之間發(fā)生的矛盾糾紛不屬于民族宗教問(wèn)題的按正常方式協(xié)商處理。社區(qū)內(nèi)的民族宗教事務(wù)同樣要接受依法管理。最后是法律進(jìn)社區(qū)，使包括少數(shù)民族在內(nèi)的流動(dòng)人口和社區(qū)所有居民形成法律維權(quán)的良好風(fēng)氣。在社區(qū)建立綜合服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)成員各方面各層次利益訴求。做到律師進(jìn)社區(qū)、法治宣講進(jìn)社區(qū)、法律援助進(jìn)社區(qū)、公證進(jìn)社區(qū)，培養(yǎng)遇到問(wèn)題依靠和運(yùn)用法律手段解決的法治理念，既樹(shù)立城市開(kāi)明開(kāi)放的良好形象，又營(yíng)造良好的投資發(fā)展環(huán)境。城市少數(shù)民族流動(dòng)人口在社區(qū)或居民小區(qū)中經(jīng)常出現(xiàn)的一些矛盾糾紛通過(guò)社區(qū)自治組織調(diào)節(jié)或法律訴訟方式得到解決，是維護(hù)社區(qū)多元主體利益的治本之道，而不能放任自流、聽(tīng)之任之。

(三)創(chuàng)新治理，把握政策導(dǎo)向豐富具體舉措

我們認(rèn)為城市民族政策制定的理念和政策導(dǎo)向上應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)城市民族問(wèn)題的新情況、新態(tài)勢(shì)，把以人為本作為完善城市民族政策的基本出發(fā)點(diǎn)，正確處理維護(hù)少數(shù)民族流動(dòng)人口的平等權(quán)益與維護(hù)法律尊嚴(yán)之間的關(guān)系，同時(shí)要明確在城市尊重民族特點(diǎn)的長(zhǎng)期存在與促進(jìn)民族自然融合不相矛盾，正確處理少數(shù)民族群體的特殊性與作為公民個(gè)體的普遍性之間的關(guān)系。為了提升城市民族政策體系的科學(xué)性和針對(duì)性，還有必要摸清家底厘清現(xiàn)有城市民族政策究竟有哪些，據(jù)此對(duì)城市民族政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。為增強(qiáng)城市民族政策實(shí)施的有效性，強(qiáng)化政策執(zhí)行的公信力，加強(qiáng)民族政策法規(guī)執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督制度化，完善部門(mén)之間的協(xié)調(diào)處置政策，完善城市與民族地區(qū)之間協(xié)調(diào)處置的相關(guān)政策，進(jìn)行相關(guān)的政策實(shí)施機(jī)制建設(shè)。此外還應(yīng)加強(qiáng)城市民族政策效果評(píng)估環(huán)節(jié)建設(shè)，避免把民族交融朝相反的方向設(shè)計(jì)，在城市出現(xiàn)民族區(qū)隔。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中形成有利于各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和居住格局，將惡意制造城市民族問(wèn)題輿情的違法犯罪行為納入法律懲戒范圍，通過(guò)政策規(guī)范和引導(dǎo)傳媒涉及民族的報(bào)道節(jié)目，避免產(chǎn)生負(fù)面影響，發(fā)揮居住在城鎮(zhèn)的民族精英和權(quán)威的影響力，使城市民族問(wèn)題的治理政策功效最大化。

創(chuàng)新治理還體現(xiàn)在具體舉措的與時(shí)俱進(jìn)和豐富多樣上。代際更替中的少數(shù)民族流動(dòng)人口中有許多80后、90后的新生代，這類(lèi)群體自身文化素質(zhì)高、法律維權(quán)意識(shí)強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用水平高、接受新生事物快，對(duì)城市美好生活的向往更加強(qiáng)烈。針對(duì)這種新情況，需要?jiǎng)?chuàng)新和改革城市民族工作的方法和形式，比如開(kāi)設(shè)民族事務(wù)網(wǎng)絡(luò)信箱，利用微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)交流平臺(tái)，創(chuàng)建虛擬社區(qū)等，積極主動(dòng)地與這一群體進(jìn)行良性溝通。互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)背景也使得前面所提到的多元主體協(xié)作治理，信息共建共享更加便捷可能，把網(wǎng)絡(luò)建成促進(jìn)各民族交往交流交融的新平臺(tái)，形成一種長(zhǎng)效合作機(jī)制，不僅可以使少數(shù)民族同胞在城市融入過(guò)程中的困難得到解決，還能更好地推動(dòng)城市民族工作的發(fā)展。

綜上所述，中國(guó)社會(huì)從封閉走向開(kāi)放，伴隨而來(lái)的人口流動(dòng)不可逆轉(zhuǎn)，現(xiàn)階段人口主要向城鎮(zhèn)流動(dòng)，自然要經(jīng)歷融入城市社會(huì)的過(guò)程。其中，族際人口流動(dòng)既包括少數(shù)民族人口向城鎮(zhèn)和內(nèi)地流動(dòng)，也包括非少數(shù)民族和內(nèi)地人口向少數(shù)民族地區(qū)流動(dòng)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下各民族人口的自由流動(dòng)是公民的正當(dāng)權(quán)利，是各民族追求現(xiàn)代化的必然結(jié)果。政府的職能是為各民族人口的流動(dòng)、正常的民族交融破除障礙并創(chuàng)造條件，所以從這個(gè)意義上說(shuō)城市民族工作將擔(dān)負(fù)起重要的角色和任務(wù)。族際流動(dòng)不單純是經(jīng)濟(jì)行為，與之相伴隨的文化流動(dòng)，為構(gòu)筑各民族共同的文化認(rèn)同打開(kāi)了一扇大門(mén)，廣泛而持久的民族交往交流交融，所帶來(lái)的社會(huì)效益遠(yuǎn)大于暫時(shí)的不適應(yīng)和無(wú)序所產(chǎn)生的社會(huì)成本。社會(huì)的開(kāi)放度越高，族際流動(dòng)就越頻繁，作為社會(huì)主體的各族公民，在滿(mǎn)足自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也帶來(lái)各民族文化的傳播。城市是文明傳播的主要窗口，改革開(kāi)放使各民族文化流入城市，也使城市文明流向廣大的民族鄉(xiāng)村。族際流動(dòng)帶來(lái)的交往交流交融是雙向的，這種方式從根本上打破了封閉和隔絕。盡管族際流動(dòng)會(huì)出現(xiàn)文化的不適應(yīng)或文化的碰撞，甚至產(chǎn)生一些問(wèn)題。但我們不能因噎廢食，無(wú)所作為，放任自流。城市民族關(guān)系和其他社會(huì)關(guān)系一樣，是能夠找到科學(xué)合理的治理路徑的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民族交往的有序與和諧。

① 周大鳴：《從地域社會(huì)到移民社會(huì)的轉(zhuǎn)變——中國(guó)城市轉(zhuǎn)型研究》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2017年第6期。

② 郎維偉等：《民族理論與政策要論》，北京：民族出版社，2017年，第380頁(yè)。

③ 《國(guó)家民委有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈城市民族工作條例(征求意見(jiàn)稿)〉》,中華人民共和國(guó)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)網(wǎng)站,http://www.seac.gov.cn/art/2016/7/27/art_143_260924.html.

⑤ 鄧行：《當(dāng)前城市民族工作的主線》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2008年第4期。

⑩ 來(lái)儀：《當(dāng)前我國(guó)城市民族問(wèn)題淺論》，《學(xué)術(shù)界》2013年第9期。